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摘要：完善的市场退出机制是一个成熟、高效金融市场应具备的特征之一。市场竞争的结果有好有坏，市场应该有进有退，劣汰才能优胜，银行业建立平稳有序的退出通道、纠错机制是完善市场的重要组成部分。相对于发达国家，中国问题银行市场退出还存在政府干预过多，政府主导行政色彩浓厚，处置手段和路径单一，规则不透明、不确定，法律不健全等问题，对此应采取救助、收购或兼并、重组、接管、解散、撤销、破产等路径选择。
关键词：问题银行；退出路径；机制；国际比较；纠错机制
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2010）12-0050-07
完善的市场退出机制是一个成熟、高效金融市场应具备的特征之一。市场竞争的结果有好有坏，市场应该有进有退，劣汰才能优胜，银行业建立平稳有序的退出通道、纠错机制是完善市场的重要组成部分。中国银行业在转轨过程中积累了较多的风险，出现了个别的问题银行。问题银行的存在，对经济的正常运行造成了严重影响，随着外资银行在中国业务的全面开展，银行业竞争必将更加激烈，在一定时期内问题银行数量可能会不断增加。问题银行处置不当可能会引起银行体系系统性风险。因此，借鉴发达国家问题银行市场退出机制的成功经验，对中国问题银行市场退出路径进行研究，避免个别问题银行的危机扩散到整个银行体系，建立中国的问题银行退出机制就显得十分重要。
一、问题银行及其退出述评
（一）问题银行的文献综述
问题银行，是指从会计角度讲接近或已处于无流动性清偿能力（技术性违约），或无资本清偿能力（净资产为负）的银行。
阙方平博士（2001）认为，问题银行是健康银行的对称。按照商业银行的管理能力、流动性清偿能力和资本清偿能力，或者按照其健全性、流动性和安全性标准来判断，均可将其分为两大类：即健康银行和问题银行。健康银行是指主要风险监测指标处于正常区域，风险水平处于银行机构自身控制能力之内的商业银行。问题银行一般是指因经营管理不善或因重大突发事件的影响，已接近或已处于无流动性清偿能力（技术性违约），或无资本清偿能力（净资产小于或等于零）的商业银行。简言之，问题银行就是接近或已经丧失流动性或（和）资本清偿能力的商业银行。①
殷孟波（1999）认为，根据银行的性质、大小和国际惯例，按照管理能力、支付能力和清偿能力，或者按照健全性、流动性和安全性的标准来判断，可将银行分为正常银行、可疑银行和危机银行三类，其中可疑银行和危机银行统称为问题银行。②
国际上对问题银行的界定主要借鉴了美国的“骆驼”（CAMEL）评级体系，认定那些在评级中各环节（主要包括资本充足程度、资产质量、管理质量、盈利能力和流动性）都存在严重问题，依靠自身力量很难摆脱困境，接近破产边缘的银行为问题银行。对于那些在个别环节存在弱点，在经济形势和金融形势发生突变的情况下，其应变与适应能力受到质疑的银行，理论界也通常将其纳入问题银行的范围内。
（二）问题银行市场退出的述评
从经济学意义上分析，市场退出是指一个厂商从原来业务领域中出来，即放弃生产或提供某一特定市场上的产品或服务。商业银行市场退出意味着银行的法人资格丧失，不再以原法人名义从事任何金融业务。
阙方平（2001）将问题银行市场退出界定为，问题银行的退出是指依照一定的程序停止经营、清理（或转让）债权并清偿（或转让）债务、关闭机构、丧失独立法人资格、丧失民事权利和行为能力，从而退出市场的过程。③
戴丽霞（2005）从法律角度考虑，市场退出应该是法人主体完全地从市场上消失，应该不包括救助和重组的阶段，主要涉及的是商业银行自动退出、政府的行政关闭以及破产关闭等情形。④
陈轶岚（2008）认为，商业银行的退出是指商业银行民事权利能力和民事行为能力的丧失，具体包括：商业银行停止营业、清理或转让债权债务、关闭机构、丧失独立法人资格，该定义核心是商业银行法人资格的消灭。⑤
二、发达国家问题银行市场退出路径分析
发达国家具有完善的金融体系和法律体系，并且对问题银行市场退出有丰富的经验，通过研究美国、日本、英国和德国等发达国家市场退出路径，对于中国问题银行市场退出路径选择具有借鉴意义。
（一）美国问题银行市场退出路径
美国《联邦储备法》关于问题银行市场退出路径主要有三种：自动退出（解散）、撤销与关闭和宣告破产。
1. 自动退出（解散）。《联邦储备法》第25条第17款规定：“任何被授权办理国外银行业务的公司，凡经拥有三分之二股票的股东投票表决，即可自动清理和关闭。”
2. 撤销与关闭。《联邦储备法》对撤销会员银行做出了如下规定：“如果联邦储备系统理事会任何时候发现会员银行违反本法案或会员银行已停业，联邦储备系统理事会在听证后，有权要求该银行交回其所持有的联邦储备银行的股票并取消该银行作为会员银行享有的一切权利和特权。”美国法律通常要求监管当局在90天之内关闭资本严重短缺的银行，由货币监理署或州银行监管当局对各自注册的有问题银行作出关闭命令，一旦其被宣布关闭，货币监理署或州银行监管当局会迅速将该问题银行交给联邦存款保险公司（FDIC）来负责实施破产清算。FDIC处理问题银行时使用三种手段：购买和承继（P&A）、存款偿付（Deposit Payoff）和营业银行援助（OBA）。P&A指允许一个健康的金融机构收购问题银行，购买部分或全部资产，承继部分或全部债务。收购时通过竞价来确定问题银行的收购方，这样就降低了FDIC的处置成本。如果FDIC找不到收购方，FDIC就实施存款偿付，直接向其存款者支付存款，在FDIC承保范围内对每一个储户支付一定数额，在宣布问题银行关闭后立即支付。FDIC一般会对影响比较大濒临关闭的问题银行通过贷款、购买资产等方式进行援助。
3. 宣告破产。美国货币监理署和州监管当局对于已采取挽救措施或采取挽救措施无效的濒临破产的问题银行，可通过法院宣告其破产，并且美国法律要求货币监理署和州监管当局授权FDIC作为破产问题银行的接管人，FDIC负责接受并管理破产银行的资产，派人进驻该银行复核存款记录后，向存户支付存款保险金，出售破产银行资产，并将所得对未保险存户进行分配。
（二）日本问题银行市场退出路径
日本金融监管主管机构大藏省采取以下措施处理陷入经营危机的问题银行：
当银行面临流动性暂时不足引发经营危机时，一般由中央银行作为最后贷款人通过贷款等方式向问题银行提供援助；银行间的兼并，通过行政指导其他银行对由于经营错误而处于危难的问题银行进行兼并，以帮助其度过难关并继续存在，当找不到其他银行来兼并问题银行时，日本监管当局采取建立新的银行继承破产问题银行业务的方法；存款保险制度，当问题银行因破产等原因无法支付存款时，由存款保险机构负责偿还存款人的存款，对银行的合并、重组等提供资金援助，有的救助不至于使其破产，而有的任由其破产。（陈轶岚，2008）
（三）英国问题银行市场退出路径
英国《2009银行法案》建立了特别处理机制（Special Resolution Regime，简称SRR）来干预和处理问题银行，该法案规定银行破产的三个基本条件：问题银行已经无力或者将无力偿付债务、银行破产符合公共利益以及银行破产合乎公平。规定只能由英格兰银行、金融服务局和财政部向法院提出问题银行破产申请，并同时提出具体清算人。
该法案涉及问题银行市场退出路径有：私人部门并购、引入过桥银行、暂行国有化和破产。当SRR启动时，由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，进行私人部门并购时，把问题银行的部分或全部业务转给其他私人企业；引入过桥银行是指由英格兰银行设立一家全资拥有的公司（过桥银行），将问题银行的部分或全部业务转让给该公司；暂行国有化，由财政部指定的公司或者全资拥有的公司来接收问题银行的业务。（成经纬，2010）
（四）德国问题银行市场退出路径
德国问题银行市场退出路径主要有：救助、并购、撤销问题银行营业许可证和破产。根据德国《信用业法》的规定，德国银行分为三类，一是德国公法银行，二是德国私有制银行，三是合作制银行。其中对公法银行和合作制银行一般不适用破产，对于合作制银行由合作银行同业协会组织接管或兼并；对于私有制银行，先由联邦金融监管局实行关闭，关闭之后，若有其他金融机构对问题银行进行收购，不走破产程序。反之，若找不到接收金融机构，就通过破产程序进行公平清偿。
德国《金融法》规定了金融监管局可吊销问题银行的许可证，关闭该银行有三种情况：不能支付到期存款；管理的财产出现危险无法解决；颁发许可证一年内未开展业务，许可证自动失效。在德国，一般只有私有制银行和合作制银行真正最终进行市场退出，并且退出的路径主要是并购，而国有银行即公法银行没有市场退出的风险。（唐济宇，2007）
三、发达国家问题银行市场退出路径的国际比较
通过对发达国家问题银行市场退出路径分析，可以发现其市场退出路径相同之处和各自的特点。
（一）发达国家问题银行市场退出路径相同点
1. 退出机制法制化、规范化、透明化。发达国家都有一套完整的问题银行市场退出法律体系，这些法律法规对问题银行市场退出路径做出了明确规定，并具有可行性和操作性强的特点，使得问题银行市场退出是在适宜的规则和程序中进行的，例如美国的《联邦储备法》，英国的《2009银行法案》和德国《金融法》等，这些法律法规规定了问题银行市场退出的主持机构及其权限，市场退出的程序及方式，存款保险机构的职责等，为问题银行市场退出的实施提供了法律依据。
2. 问题银行市场退出主持机构明确。在美国，当问题银行被宣布关闭时，由联邦存款保险公司负责对问题银行进行破产清算；日本由金融监管机构大藏省来主持问题银行市场退出；英国由英格兰银行负责对问题银行进行处置。由于问题银行退市主持机构明确，机构独立，有利于迅速采取行动，以保护存款者、债权人以及社会公共利益。由明确主持机构对问题银行进行迅速而高度专业化处置，在不影响当地的市场环境下，高效处置资产，保持公众对银行体系的信心，降低了处置危机的经济成本和社会成本，维护了银行体系的稳定。
3. 退出行为利益化，选择最佳处置方式。发达国家对问题银行进行处置时，通常遵循成本最小化原则，在成本和收益的比较下，决定采取何种市场退出路径，从而维护市场稳定，并保护公众存款的权益。因此，发达国家银行监管当局一般通过提供贷款、接收部分呆账并提供优惠措施等方式，来引导经营较好的金融机构对濒临破产的问题银行进行兼并。对问题银行的处理并不是简单解决不良资产和其它坏账问题，通过各种方式重构问题银行的经营机制。发达国家的问题银行市场退出的目的不是简单的化解风险，而是为了增强银行的竞争力，扩大市场份额，提高经营效率。
4. 完善的存款保险补偿机制。发达国家都建立了问题银行市场退出的补偿机制——存款保险制度。存款保险制度是指为了保护中小存款人利益，维护金融体系的安全和稳定，吸收存款的银行机构按照一定比例向存款保险机构缴纳保费，以便在非常之时由存款保险机构按照一定比例赔付存款人，并建立对问题银行进行处置的制度。建立存款保险制度可以起到以下几个方面作用：防止银行挤兑；防止因为个别银行的破产退出而引发整个银行体系发生支付危机，增强银行体系的稳定性；为问题银行提供流动性；促进银行之间有效竞争和保护中小存款者的利益。各国存款保险制度是直接针对银行倒闭情况提出来的，其根本目的在于维护存款人利益，进而维护金融业的安全和稳定。
（二）发达国家问题银行市场退出路径各自的特点
美国、英国等国家对问题银行的处置是坚持市场主导模式，不良资产评估、出售，问题银行的兼并都来自市场的选择，而没有行政的强制行为。市场处理方式一般有着较高的效率，而且政府承担的损失较小。美国问题银行市场退出是以存款保险制度为核心，存款保险机构（FDIC）是倒闭银行的主要处理者，有权对投保银行进行监督检查，责令银行停业整顿、接管破产银行、支付保险存款、清理资产、偿还债务、寻求银行兼并、对陷入困境的问题银行提供资金支持等措施。
日本与美国相反，日本问题银行市场退出可以称为“政府强干预下市场退出”，没有信息披露制度，排斥自由竞争，缺乏市场退出机制，长期实行商业银行不破产的政策。在日本，金融监管被称为“金融行政”，在具体监管手段上，行政指导也是主要的金融监管手段，所以日本金融监管富有行政管理的特点。
四、中国问题银行市场退出的现状及存在的问题
1998年6月21日，中国人民银行决定关闭海南发展银行，停止一切业务活动。这是中国运用市场退出机制关闭的第一家商业银行。从此，中国问题银行市场退出工作经历了一个逐步探索和完善的过程，积累了宝贵经验。目前，中国问题银行市场退出还存在着诸多问题，主要包括：
（一）政府干预过多，政府主导，行政色彩浓厚
当商业银行出现因经营不善或出现违规行为而出现资不抵债并最终退出市场时，发达国家对问题银行市场退出的处置大多遵循市场规律，较少出现政府行为。一直以来，我国奉行“大而不倒”政策，这样问题银行存在退出难的问题，当问题银行出现资不抵债，濒临破产时，政府一般会出面进行干预。近年来，政府虽允许问题银行退出市场，但都是由政府牵头组成风险处置领导小组，负责停业整顿或撤销银行的风险处置。可以看出在问题银行市场退出过程中，也带有很强的行政性。这种做法目的是降低社会成本，减少损失，但实际结果证明：问题银行市场退出成为政府行政职能的组成部分，既不符合效率原则，又令政府不堪重负。（李金津，2008）
（二）问题银行处置手段和路径单一
从国外发达国家的经验来看，处置问题银行基本方式有紧急救助措施、重组处理和市场退出三种。虽然我国处理问题银行也尝试了包括接管、并购、债务重组、关闭及破产等多种方式，而目前，中国处置问题银行主要采取两种方式：一是由政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题的金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构；二是关闭问题银行，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，组织对关闭的问题银行进行清算工作。这两种方式都是由政府作为主体，带有很强的行政性和局限性。这种处置是以国家信用为依托，而不是以市场原则为基础，将问题银行的风险转移给了其他健康银行。虽然通过行政手段强制接收问题银行可以在短时间内高效率化解少数问题银行的风险，但是银行系统发生危机的风险可能性依然存在，整体风险水平并没有降低。
（三）问题银行市场退出规则不透明、不确定
中国问题银行市场退出的处置过程未能体现公平与效率原则，没有遵循“权利与责任对等，收益与风险对称”的市场游戏规则。问题银行的出资人、经营者几乎没有承担损失和责任，其示范效应形成了较高的道德风险。目前形成问题银行的一个重要原因就是经营管理不善和出资人投资动机不纯。经营管理不善主要表现在：内控制度不健全或者内控制度执行不力；组织体系混乱，缺乏相互制约，高级管理人员未能较好地履行其善良管理人义务，滥用权力等行为时有出现。出资人投资动机不纯主要表现在：投资人没有足额出资或者出资后通过各种方式抽回出资额，造成商业银行成立之初就没有足够的资本金来抵御风险和弥补损失；当商业银行经营出现困难时，投资人不是想方设法向问题银行注资挽救，而是采取一些非法手段获得政府的弥补。在问题银行处置后，不良高级管理者和不良出资人都没有承担相应的法律和经济责任，具有较大的负外部性。
（四）存款保险社会“减震器”制度缺失
发达国家都建立了完善的存款保险制度，在处理问题银行过程中，存款保险机构发挥了重要的减震器、稳定器作用，通过存款保险制度，保护中小储户的利益，稳定住这部分最容易产生挤兑冲动的因素，从而使由金融机构挤兑所引发的金融恐慌能得到大大缓解。1997年，中国人民银行成立了存款保险课题组，但至今仍未进入实质性的操作阶段。在目前处理问题银行的市场退出个案中也主要采用了“政府兜底”的方式来保证对居民储蓄存款的支付。如1998年6月21日，中国人民银行关闭了海南发展银行，并指定中国工商银行托管海南发展银行债权债务，对境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，其余债务，待组织清算后偿还。
（五）问题银行市场退出的法律不健全，相关法律可操作性差
中国现行问题银行市场退出的相关法律制度不健全。目前，中国关于问题银行市场退出相关法律依据主要有：《中国人民银行法》（1995，2003年12月27日修订）、《商业银行监督管理法》（2004）、《商业银行法》（1995，2003年12月27日修订）等。但这些法规中没有一部是关于问题银行市场退出的专门法则，且这些法律条文都过于简单、分散，对金融机构市场退出的方式、方法、标准、程序等内容没有做出明确规定，没有形成专门的操作规范，由此导致在实际工作执行中缺乏依据，操作性差。例如：《商业银行法》虽然规定了商业银行的合并、解散、依法撤销和破产的市场退出的法定形式，但多数为原则规定，很少能在实际中运用。
五、中国问题银行的市场退出路径
在中国现行的法律法规框架下，借鉴国外发达国家问题银行市场退出经验，中国问题银行市场退出路径主要有以下几种方式。
（一）救助
当银行面临流动性困境，金融系统出现潜在危机，若对问题银行实行破产将会对经济发展、金融稳定和社会安定产生巨大的影响，因此政府为了实现金融系统的稳定，预防和避免大的金融动荡，一般会倾向于对问题银行进行救助。对问题银行的救助，旨在改善银行的流动性状况，挽救问题银行和银行体系，使其具有持续的金融清偿能力、经营能力和盈利能力，从而达到使问题银行持续经营，银行体系稳健运行。（王一林，2001）
中国对问题银行的救助主要是指信用救助，包括由中国人民银行作为最后贷款人对问题银行增资扩股和提供救助性再贷款给予信用救助，政府对问题银行注资给予信用救助以及其他健康银行对问题银行同业拆借提供流动性支持。1999年，中国对郑州城市商业银行进行救助并获得成功。
（二）收购或兼并
对问题银行无法救助或救助无效，在这种情况下就要求监管机构引导、鼓励其他有实力、有需求的健康银行，按照市场原则收购或兼并问题银行，并承接问题银行的全部资产和合法负债。
收购和兼并合称并购，对问题银行的并购是指由健康银行购买问题银行股权或者部分资产，负责其债务，从而使问题银行成为健康银行的一个分支机构或组成部分，进而丧失主体资格却保留其经营价值的一种方式，是利用非政府管理技术资金促使商业银行退出市场的一种市场导向方式。从发达国家的实践看，兼并和收购是处理金融机构危机的一种较为普遍做法，这种市场退出方式给社会、经济带来的冲击最小。总的来说，问题银行通过并购方式退出市场符合问题银行市场退出成本最低原则，有利于稳定金融秩序，保护存款人特别是中小个人存款者的利益。因此，这种退出方式应作为中国处理问题银行的首选模式。
（三）重组
重组的主要目的是通过减轻问题银行的债务清偿能力，通过债转股等手段提高问题银行的资本水平，从而改善问题银行的流动性和保持问题银行的持续经营。重组方式分为两类：一是债务重组，二是机构重组。
债务重组是重组的方式之一，主要途径：一是通过与债权人协商，延缓或减轻问题银行的支付压力，为问题银行提供更多的时间和时机，包括改变问题银行的融资条件、延长债务的偿还期限、债转股、普通债务转变成次级债务，债权人豁免全部或部分债权或者豁免全部或部分债权利息等；二是改善银行财务状况，包括资产负债表所反映的资产负债结构，损益表所反映的损益状况的重组。措施包括：注入资本、缩减负债、盘活资产、减少支出、降低资金成本及增加收入。
机构重组主要是通过改变问题银行的股权结构、改变问题银行组织结构形式，或者改变问题银行业务经营范围等措施，达到为问题银行机构注入新的资本、改变原问题银行在公众面前的信誉，或者改善问题银行资产流动性的目的，从而解决问题银行的支付危机，在新的资本基础、经营管理基础和信誉基础上恢复其正常的经营管理能力。
（四）接管
接管是指金融监管当局根据法律授权，对经营有严重问题的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权利，防止问题银行资产质量和业务经营进一步恶化，以保证存款人和其他债权人利益，恢复其经营能力及信用秩序。中国《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管由国务院银行业监督管理机构决定并组织实施，自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。接管是金融监管部门依法对银行业务经营实施的强制性干预措施，是法律赋予金融监管部门的法律职权，既是权力又是职责。严格来说，接管也是一种介于救助和重组之间的问题银行处置措施，是政府和金融监管部门处置问题银行的一种方式。
（五）解散
中国《商业银行法》第69条规定，商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程。
（六）行政关闭和撤销
撤销是问题银行市场退出的行政程序，商业银行的撤销也可以称为商业银行行政关闭程序，行政关闭和撤销是同一含义。撤销是指监管机构运用行政手段宣布对严重违规，或者因经营困难而救助失败的问题银行采取强制措施吊销经营许可证，处置银行资产，清理债权债务，最终使其退出市场，主体灭失的行为。《银行业监督管理法》第39条规定，银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。《商业银行法》第70条规定，商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。
（七）破产
破产清算是指在债权人不能清偿到期债务时，为使全体债权人取得公平受偿的机会，由法院依照破产法的规定，强制取得债务人的财产，并按债权受偿的法定顺序，按比例分配给债权人的一种执行程序。中国《商业银行法》第71条规定，商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。按照中国人民银行《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第27条规定，依法破产清算是指支付风险严重、资不抵债的问题银行在股东放弃救助、或被中国人民银行行政关闭后发现其财产不足清偿债务，且债权人不同意调解的，经中国人民银行同意，问题银行向人民法院申请破产和人民法院经过审理后依法宣告其破产和对其进行破产清算的情形。虽然破产在市场经济条件下是市场主体退出市场的最主要的方式，但是鉴于银行业的特殊险和蕴含的公共利益，以及破产处理方式产生较大的负外部性，对金融秩序和公众信心的巨大打击，破产处理是各国都谨慎采取的退出方式。
六、主要结论
（一）建立中国问题银行危机预警机制和评估体系
结合中国商业银行经营特点，借鉴美国CAMEL的经验，建立中国问题银行危机预警评估体系，具体来说就是建立以资本充足率为基础的快速识别与纠正系统，金融监管部门从银行的资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场风险等六个方面来综合对银行进行考察，对这六个指标的取值进行综合处理，得出银行相应的风险指数和风险等级，必要时可以进行银行压力测试，确定银行整体风险水平，使监管部门和银行管理层采取正确措施化解银行危机，降低银行面临的风险。
（二）树立有限政府理念，遵循问题银行市场化退出原则
要解决政府一包到底错误思想，认为政府是无限政府，市场出现问题，政府应该兜底。为保证问题银行市场退出顺利进行，弱化或降低负外部性，必须遵循的退出原则包括依法退出原则、效率与稳定原则、准市场化原则、风险最小化原则、协调配合原则、强制性原则和风险转移、分散和补偿原则等。问题银行的市场退出行为，必须在监管当局的直接监督控制下依法公开进行。在问题银行市场退出的手段选择上，通常做法是市场手段和行政手段相结合。问题银行市场退出涉及多方当事人，为使问题银行市场退出平稳进行和顺利推进，需要金融监管当局、财政部门、司法部门相互协调配合。问题银行丧失资本清偿能力后，经救助与重组失败后，就必须退出市场，若问题银行继续存在，意味着金融风险的扩大，这是监管当局所不允许的。可见，问题银行市场退出具有强制性。
（三）适时建立存款保险制度
通过建立存款保险制度，在问题银行和健康银行之间建立起一道防范风险蔓延的防火墙，同时，为问题银行的风险损失给予补偿。在美国、日本、英国等发达国家都建立了存款保险制度，并且在问题银行市场退出过程中发挥了巨大减震器作用。在存款保险制度设计中要有控制道德风险的制度安排，还要在存款保险制度设计中体现强制加入、差别费率和风险共担的原则，注重保持存款保险机构的独立性，互相协调，循序渐进。只有这样，才能建立符合中国国情的存款保险制度，从而在弱化道德风险前提下，真正发挥存款保险制度的减震器功效。
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责任编辑：焦世玲
责任校对：马 斌
关键词：问题银行；退出路径；机制；国际比较；纠错机制
中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2010）12-0050-07
完善的市场退出机制是一个成熟、高效金融市场应具备的特征之一。市场竞争的结果有好有坏，市场应该有进有退，劣汰才能优胜，银行业建立平稳有序的退出通道、纠错机制是完善市场的重要组成部分。中国银行业在转轨过程中积累了较多的风险，出现了个别的问题银行。问题银行的存在，对经济的正常运行造成了严重影响，随着外资银行在中国业务的全面开展，银行业竞争必将更加激烈，在一定时期内问题银行数量可能会不断增加。问题银行处置不当可能会引起银行体系系统性风险。因此，借鉴发达国家问题银行市场退出机制的成功经验，对中国问题银行市场退出路径进行研究，避免个别问题银行的危机扩散到整个银行体系，建立中国的问题银行退出机制就显得十分重要。
一、问题银行及其退出述评
（一）问题银行的文献综述
问题银行，是指从会计角度讲接近或已处于无流动性清偿能力（技术性违约），或无资本清偿能力（净资产为负）的银行。
阙方平博士（2001）认为，问题银行是健康银行的对称。按照商业银行的管理能力、流动性清偿能力和资本清偿能力，或者按照其健全性、流动性和安全性标准来判断，均可将其分为两大类：即健康银行和问题银行。健康银行是指主要风险监测指标处于正常区域，风险水平处于银行机构自身控制能力之内的商业银行。问题银行一般是指因经营管理不善或因重大突发事件的影响，已接近或已处于无流动性清偿能力（技术性违约），或无资本清偿能力（净资产小于或等于零）的商业银行。简言之，问题银行就是接近或已经丧失流动性或（和）资本清偿能力的商业银行。①
殷孟波（1999）认为，根据银行的性质、大小和国际惯例，按照管理能力、支付能力和清偿能力，或者按照健全性、流动性和安全性的标准来判断，可将银行分为正常银行、可疑银行和危机银行三类，其中可疑银行和危机银行统称为问题银行。②
国际上对问题银行的界定主要借鉴了美国的“骆驼”（CAMEL）评级体系，认定那些在评级中各环节（主要包括资本充足程度、资产质量、管理质量、盈利能力和流动性）都存在严重问题，依靠自身力量很难摆脱困境，接近破产边缘的银行为问题银行。对于那些在个别环节存在弱点，在经济形势和金融形势发生突变的情况下，其应变与适应能力受到质疑的银行，理论界也通常将其纳入问题银行的范围内。
（二）问题银行市场退出的述评
从经济学意义上分析，市场退出是指一个厂商从原来业务领域中出来，即放弃生产或提供某一特定市场上的产品或服务。商业银行市场退出意味着银行的法人资格丧失，不再以原法人名义从事任何金融业务。
阙方平（2001）将问题银行市场退出界定为，问题银行的退出是指依照一定的程序停止经营、清理（或转让）债权并清偿（或转让）债务、关闭机构、丧失独立法人资格、丧失民事权利和行为能力，从而退出市场的过程。③
戴丽霞（2005）从法律角度考虑，市场退出应该是法人主体完全地从市场上消失，应该不包括救助和重组的阶段，主要涉及的是商业银行自动退出、政府的行政关闭以及破产关闭等情形。④
陈轶岚（2008）认为，商业银行的退出是指商业银行民事权利能力和民事行为能力的丧失，具体包括：商业银行停止营业、清理或转让债权债务、关闭机构、丧失独立法人资格，该定义核心是商业银行法人资格的消灭。⑤
二、发达国家问题银行市场退出路径分析
发达国家具有完善的金融体系和法律体系，并且对问题银行市场退出有丰富的经验，通过研究美国、日本、英国和德国等发达国家市场退出路径，对于中国问题银行市场退出路径选择具有借鉴意义。
（一）美国问题银行市场退出路径
美国《联邦储备法》关于问题银行市场退出路径主要有三种：自动退出（解散）、撤销与关闭和宣告破产。
1. 自动退出（解散）。《联邦储备法》第25条第17款规定：“任何被授权办理国外银行业务的公司，凡经拥有三分之二股票的股东投票表决，即可自动清理和关闭。”
2. 撤销与关闭。《联邦储备法》对撤销会员银行做出了如下规定：“如果联邦储备系统理事会任何时候发现会员银行违反本法案或会员银行已停业，联邦储备系统理事会在听证后，有权要求该银行交回其所持有的联邦储备银行的股票并取消该银行作为会员银行享有的一切权利和特权。”美国法律通常要求监管当局在90天之内关闭资本严重短缺的银行，由货币监理署或州银行监管当局对各自注册的有问题银行作出关闭命令，一旦其被宣布关闭，货币监理署或州银行监管当局会迅速将该问题银行交给联邦存款保险公司（FDIC）来负责实施破产清算。FDIC处理问题银行时使用三种手段：购买和承继（P&A）、存款偿付（Deposit Payoff）和营业银行援助（OBA）。P&A指允许一个健康的金融机构收购问题银行，购买部分或全部资产，承继部分或全部债务。收购时通过竞价来确定问题银行的收购方，这样就降低了FDIC的处置成本。如果FDIC找不到收购方，FDIC就实施存款偿付，直接向其存款者支付存款，在FDIC承保范围内对每一个储户支付一定数额，在宣布问题银行关闭后立即支付。FDIC一般会对影响比较大濒临关闭的问题银行通过贷款、购买资产等方式进行援助。
3. 宣告破产。美国货币监理署和州监管当局对于已采取挽救措施或采取挽救措施无效的濒临破产的问题银行，可通过法院宣告其破产，并且美国法律要求货币监理署和州监管当局授权FDIC作为破产问题银行的接管人，FDIC负责接受并管理破产银行的资产，派人进驻该银行复核存款记录后，向存户支付存款保险金，出售破产银行资产，并将所得对未保险存户进行分配。
（二）日本问题银行市场退出路径
日本金融监管主管机构大藏省采取以下措施处理陷入经营危机的问题银行：
当银行面临流动性暂时不足引发经营危机时，一般由中央银行作为最后贷款人通过贷款等方式向问题银行提供援助；银行间的兼并，通过行政指导其他银行对由于经营错误而处于危难的问题银行进行兼并，以帮助其度过难关并继续存在，当找不到其他银行来兼并问题银行时，日本监管当局采取建立新的银行继承破产问题银行业务的方法；存款保险制度，当问题银行因破产等原因无法支付存款时，由存款保险机构负责偿还存款人的存款，对银行的合并、重组等提供资金援助，有的救助不至于使其破产，而有的任由其破产。（陈轶岚，2008）
（三）英国问题银行市场退出路径
英国《2009银行法案》建立了特别处理机制（Special Resolution Regime，简称SRR）来干预和处理问题银行，该法案规定银行破产的三个基本条件：问题银行已经无力或者将无力偿付债务、银行破产符合公共利益以及银行破产合乎公平。规定只能由英格兰银行、金融服务局和财政部向法院提出问题银行破产申请，并同时提出具体清算人。
该法案涉及问题银行市场退出路径有：私人部门并购、引入过桥银行、暂行国有化和破产。当SRR启动时，由英格兰银行负责问题银行的整个处理程序，进行私人部门并购时，把问题银行的部分或全部业务转给其他私人企业；引入过桥银行是指由英格兰银行设立一家全资拥有的公司（过桥银行），将问题银行的部分或全部业务转让给该公司；暂行国有化，由财政部指定的公司或者全资拥有的公司来接收问题银行的业务。（成经纬，2010）
（四）德国问题银行市场退出路径
德国问题银行市场退出路径主要有：救助、并购、撤销问题银行营业许可证和破产。根据德国《信用业法》的规定，德国银行分为三类，一是德国公法银行，二是德国私有制银行，三是合作制银行。其中对公法银行和合作制银行一般不适用破产，对于合作制银行由合作银行同业协会组织接管或兼并；对于私有制银行，先由联邦金融监管局实行关闭，关闭之后，若有其他金融机构对问题银行进行收购，不走破产程序。反之，若找不到接收金融机构，就通过破产程序进行公平清偿。
德国《金融法》规定了金融监管局可吊销问题银行的许可证，关闭该银行有三种情况：不能支付到期存款；管理的财产出现危险无法解决；颁发许可证一年内未开展业务，许可证自动失效。在德国，一般只有私有制银行和合作制银行真正最终进行市场退出，并且退出的路径主要是并购，而国有银行即公法银行没有市场退出的风险。（唐济宇，2007）
三、发达国家问题银行市场退出路径的国际比较
通过对发达国家问题银行市场退出路径分析，可以发现其市场退出路径相同之处和各自的特点。
（一）发达国家问题银行市场退出路径相同点
1. 退出机制法制化、规范化、透明化。发达国家都有一套完整的问题银行市场退出法律体系，这些法律法规对问题银行市场退出路径做出了明确规定，并具有可行性和操作性强的特点，使得问题银行市场退出是在适宜的规则和程序中进行的，例如美国的《联邦储备法》，英国的《2009银行法案》和德国《金融法》等，这些法律法规规定了问题银行市场退出的主持机构及其权限，市场退出的程序及方式，存款保险机构的职责等，为问题银行市场退出的实施提供了法律依据。
2. 问题银行市场退出主持机构明确。在美国，当问题银行被宣布关闭时，由联邦存款保险公司负责对问题银行进行破产清算；日本由金融监管机构大藏省来主持问题银行市场退出；英国由英格兰银行负责对问题银行进行处置。由于问题银行退市主持机构明确，机构独立，有利于迅速采取行动，以保护存款者、债权人以及社会公共利益。由明确主持机构对问题银行进行迅速而高度专业化处置，在不影响当地的市场环境下，高效处置资产，保持公众对银行体系的信心，降低了处置危机的经济成本和社会成本，维护了银行体系的稳定。
3. 退出行为利益化，选择最佳处置方式。发达国家对问题银行进行处置时，通常遵循成本最小化原则，在成本和收益的比较下，决定采取何种市场退出路径，从而维护市场稳定，并保护公众存款的权益。因此，发达国家银行监管当局一般通过提供贷款、接收部分呆账并提供优惠措施等方式，来引导经营较好的金融机构对濒临破产的问题银行进行兼并。对问题银行的处理并不是简单解决不良资产和其它坏账问题，通过各种方式重构问题银行的经营机制。发达国家的问题银行市场退出的目的不是简单的化解风险，而是为了增强银行的竞争力，扩大市场份额，提高经营效率。
4. 完善的存款保险补偿机制。发达国家都建立了问题银行市场退出的补偿机制——存款保险制度。存款保险制度是指为了保护中小存款人利益，维护金融体系的安全和稳定，吸收存款的银行机构按照一定比例向存款保险机构缴纳保费，以便在非常之时由存款保险机构按照一定比例赔付存款人，并建立对问题银行进行处置的制度。建立存款保险制度可以起到以下几个方面作用：防止银行挤兑；防止因为个别银行的破产退出而引发整个银行体系发生支付危机，增强银行体系的稳定性；为问题银行提供流动性；促进银行之间有效竞争和保护中小存款者的利益。各国存款保险制度是直接针对银行倒闭情况提出来的，其根本目的在于维护存款人利益，进而维护金融业的安全和稳定。
（二）发达国家问题银行市场退出路径各自的特点
美国、英国等国家对问题银行的处置是坚持市场主导模式，不良资产评估、出售，问题银行的兼并都来自市场的选择，而没有行政的强制行为。市场处理方式一般有着较高的效率，而且政府承担的损失较小。美国问题银行市场退出是以存款保险制度为核心，存款保险机构（FDIC）是倒闭银行的主要处理者，有权对投保银行进行监督检查，责令银行停业整顿、接管破产银行、支付保险存款、清理资产、偿还债务、寻求银行兼并、对陷入困境的问题银行提供资金支持等措施。
日本与美国相反，日本问题银行市场退出可以称为“政府强干预下市场退出”，没有信息披露制度，排斥自由竞争，缺乏市场退出机制，长期实行商业银行不破产的政策。在日本，金融监管被称为“金融行政”，在具体监管手段上，行政指导也是主要的金融监管手段，所以日本金融监管富有行政管理的特点。
四、中国问题银行市场退出的现状及存在的问题
1998年6月21日，中国人民银行决定关闭海南发展银行，停止一切业务活动。这是中国运用市场退出机制关闭的第一家商业银行。从此，中国问题银行市场退出工作经历了一个逐步探索和完善的过程，积累了宝贵经验。目前，中国问题银行市场退出还存在着诸多问题，主要包括：
（一）政府干预过多，政府主导，行政色彩浓厚
当商业银行出现因经营不善或出现违规行为而出现资不抵债并最终退出市场时，发达国家对问题银行市场退出的处置大多遵循市场规律，较少出现政府行为。一直以来，我国奉行“大而不倒”政策，这样问题银行存在退出难的问题，当问题银行出现资不抵债，濒临破产时，政府一般会出面进行干预。近年来，政府虽允许问题银行退出市场，但都是由政府牵头组成风险处置领导小组，负责停业整顿或撤销银行的风险处置。可以看出在问题银行市场退出过程中，也带有很强的行政性。这种做法目的是降低社会成本，减少损失，但实际结果证明：问题银行市场退出成为政府行政职能的组成部分，既不符合效率原则，又令政府不堪重负。（李金津，2008）
（二）问题银行处置手段和路径单一
从国外发达国家的经验来看，处置问题银行基本方式有紧急救助措施、重组处理和市场退出三种。虽然我国处理问题银行也尝试了包括接管、并购、债务重组、关闭及破产等多种方式，而目前，中国处置问题银行主要采取两种方式：一是由政府指定一家健康金融机构托管或者合并有问题的金融机构，将风险直接转嫁给健康金融机构；二是关闭问题银行，由中央银行提供再贷款用于兑付自然人存款，组织对关闭的问题银行进行清算工作。这两种方式都是由政府作为主体，带有很强的行政性和局限性。这种处置是以国家信用为依托，而不是以市场原则为基础，将问题银行的风险转移给了其他健康银行。虽然通过行政手段强制接收问题银行可以在短时间内高效率化解少数问题银行的风险，但是银行系统发生危机的风险可能性依然存在，整体风险水平并没有降低。
（三）问题银行市场退出规则不透明、不确定
中国问题银行市场退出的处置过程未能体现公平与效率原则，没有遵循“权利与责任对等，收益与风险对称”的市场游戏规则。问题银行的出资人、经营者几乎没有承担损失和责任，其示范效应形成了较高的道德风险。目前形成问题银行的一个重要原因就是经营管理不善和出资人投资动机不纯。经营管理不善主要表现在：内控制度不健全或者内控制度执行不力；组织体系混乱，缺乏相互制约，高级管理人员未能较好地履行其善良管理人义务，滥用权力等行为时有出现。出资人投资动机不纯主要表现在：投资人没有足额出资或者出资后通过各种方式抽回出资额，造成商业银行成立之初就没有足够的资本金来抵御风险和弥补损失；当商业银行经营出现困难时，投资人不是想方设法向问题银行注资挽救，而是采取一些非法手段获得政府的弥补。在问题银行处置后，不良高级管理者和不良出资人都没有承担相应的法律和经济责任，具有较大的负外部性。
（四）存款保险社会“减震器”制度缺失
发达国家都建立了完善的存款保险制度，在处理问题银行过程中，存款保险机构发挥了重要的减震器、稳定器作用，通过存款保险制度，保护中小储户的利益，稳定住这部分最容易产生挤兑冲动的因素，从而使由金融机构挤兑所引发的金融恐慌能得到大大缓解。1997年，中国人民银行成立了存款保险课题组，但至今仍未进入实质性的操作阶段。在目前处理问题银行的市场退出个案中也主要采用了“政府兜底”的方式来保证对居民储蓄存款的支付。如1998年6月21日，中国人民银行关闭了海南发展银行，并指定中国工商银行托管海南发展银行债权债务，对境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付，其余债务，待组织清算后偿还。
（五）问题银行市场退出的法律不健全，相关法律可操作性差
中国现行问题银行市场退出的相关法律制度不健全。目前，中国关于问题银行市场退出相关法律依据主要有：《中国人民银行法》（1995，2003年12月27日修订）、《商业银行监督管理法》（2004）、《商业银行法》（1995，2003年12月27日修订）等。但这些法规中没有一部是关于问题银行市场退出的专门法则，且这些法律条文都过于简单、分散，对金融机构市场退出的方式、方法、标准、程序等内容没有做出明确规定，没有形成专门的操作规范，由此导致在实际工作执行中缺乏依据，操作性差。例如：《商业银行法》虽然规定了商业银行的合并、解散、依法撤销和破产的市场退出的法定形式，但多数为原则规定，很少能在实际中运用。
五、中国问题银行的市场退出路径
在中国现行的法律法规框架下，借鉴国外发达国家问题银行市场退出经验，中国问题银行市场退出路径主要有以下几种方式。
（一）救助
当银行面临流动性困境，金融系统出现潜在危机，若对问题银行实行破产将会对经济发展、金融稳定和社会安定产生巨大的影响，因此政府为了实现金融系统的稳定，预防和避免大的金融动荡，一般会倾向于对问题银行进行救助。对问题银行的救助，旨在改善银行的流动性状况，挽救问题银行和银行体系，使其具有持续的金融清偿能力、经营能力和盈利能力，从而达到使问题银行持续经营，银行体系稳健运行。（王一林，2001）
中国对问题银行的救助主要是指信用救助，包括由中国人民银行作为最后贷款人对问题银行增资扩股和提供救助性再贷款给予信用救助，政府对问题银行注资给予信用救助以及其他健康银行对问题银行同业拆借提供流动性支持。1999年，中国对郑州城市商业银行进行救助并获得成功。
（二）收购或兼并
对问题银行无法救助或救助无效，在这种情况下就要求监管机构引导、鼓励其他有实力、有需求的健康银行，按照市场原则收购或兼并问题银行，并承接问题银行的全部资产和合法负债。
收购和兼并合称并购，对问题银行的并购是指由健康银行购买问题银行股权或者部分资产，负责其债务，从而使问题银行成为健康银行的一个分支机构或组成部分，进而丧失主体资格却保留其经营价值的一种方式，是利用非政府管理技术资金促使商业银行退出市场的一种市场导向方式。从发达国家的实践看，兼并和收购是处理金融机构危机的一种较为普遍做法，这种市场退出方式给社会、经济带来的冲击最小。总的来说，问题银行通过并购方式退出市场符合问题银行市场退出成本最低原则，有利于稳定金融秩序，保护存款人特别是中小个人存款者的利益。因此，这种退出方式应作为中国处理问题银行的首选模式。
（三）重组
重组的主要目的是通过减轻问题银行的债务清偿能力，通过债转股等手段提高问题银行的资本水平，从而改善问题银行的流动性和保持问题银行的持续经营。重组方式分为两类：一是债务重组，二是机构重组。
债务重组是重组的方式之一，主要途径：一是通过与债权人协商，延缓或减轻问题银行的支付压力，为问题银行提供更多的时间和时机，包括改变问题银行的融资条件、延长债务的偿还期限、债转股、普通债务转变成次级债务，债权人豁免全部或部分债权或者豁免全部或部分债权利息等；二是改善银行财务状况，包括资产负债表所反映的资产负债结构，损益表所反映的损益状况的重组。措施包括：注入资本、缩减负债、盘活资产、减少支出、降低资金成本及增加收入。
机构重组主要是通过改变问题银行的股权结构、改变问题银行组织结构形式，或者改变问题银行业务经营范围等措施，达到为问题银行机构注入新的资本、改变原问题银行在公众面前的信誉，或者改善问题银行资产流动性的目的，从而解决问题银行的支付危机，在新的资本基础、经营管理基础和信誉基础上恢复其正常的经营管理能力。
（四）接管
接管是指金融监管当局根据法律授权，对经营有严重问题的银行通过成立接管组织强行介入，行使经营管理权利，防止问题银行资产质量和业务经营进一步恶化，以保证存款人和其他债权人利益，恢复其经营能力及信用秩序。中国《商业银行法》第64条规定，商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。接管由国务院银行业监督管理机构决定并组织实施，自接管开始之日起，由接管组织行使商业银行的经营管理权力。接管是金融监管部门依法对银行业务经营实施的强制性干预措施，是法律赋予金融监管部门的法律职权，既是权力又是职责。严格来说，接管也是一种介于救助和重组之间的问题银行处置措施，是政府和金融监管部门处置问题银行的一种方式。
（五）解散
中国《商业银行法》第69条规定，商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行业监督管理机构提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划。经国务院银行业监督管理机构批准后解散。商业银行解散的，应当依法成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。国务院银行业监督管理机构监督清算过程。
（六）行政关闭和撤销
撤销是问题银行市场退出的行政程序，商业银行的撤销也可以称为商业银行行政关闭程序，行政关闭和撤销是同一含义。撤销是指监管机构运用行政手段宣布对严重违规，或者因经营困难而救助失败的问题银行采取强制措施吊销经营许可证，处置银行资产，清理债权债务，最终使其退出市场，主体灭失的行为。《银行业监督管理法》第39条规定，银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。《商业银行法》第70条规定，商业银行因吊销经营许可证被撤销的，国务院银行业监督管理机构应当依法及时组织成立清算组，进行清算，按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。
（七）破产
破产清算是指在债权人不能清偿到期债务时，为使全体债权人取得公平受偿的机会，由法院依照破产法的规定，强制取得债务人的财产，并按债权受偿的法定顺序，按比例分配给债权人的一种执行程序。中国《商业银行法》第71条规定，商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织国务院银行业监督管理机构等有关部门和有关人员成立清算组，进行清算。按照中国人民银行《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》第27条规定，依法破产清算是指支付风险严重、资不抵债的问题银行在股东放弃救助、或被中国人民银行行政关闭后发现其财产不足清偿债务，且债权人不同意调解的，经中国人民银行同意，问题银行向人民法院申请破产和人民法院经过审理后依法宣告其破产和对其进行破产清算的情形。虽然破产在市场经济条件下是市场主体退出市场的最主要的方式，但是鉴于银行业的特殊险和蕴含的公共利益，以及破产处理方式产生较大的负外部性，对金融秩序和公众信心的巨大打击，破产处理是各国都谨慎采取的退出方式。
六、主要结论
（一）建立中国问题银行危机预警机制和评估体系
结合中国商业银行经营特点，借鉴美国CAMEL的经验，建立中国问题银行危机预警评估体系，具体来说就是建立以资本充足率为基础的快速识别与纠正系统，金融监管部门从银行的资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场风险等六个方面来综合对银行进行考察，对这六个指标的取值进行综合处理，得出银行相应的风险指数和风险等级，必要时可以进行银行压力测试，确定银行整体风险水平，使监管部门和银行管理层采取正确措施化解银行危机，降低银行面临的风险。
（二）树立有限政府理念，遵循问题银行市场化退出原则
要解决政府一包到底错误思想，认为政府是无限政府，市场出现问题，政府应该兜底。为保证问题银行市场退出顺利进行，弱化或降低负外部性，必须遵循的退出原则包括依法退出原则、效率与稳定原则、准市场化原则、风险最小化原则、协调配合原则、强制性原则和风险转移、分散和补偿原则等。问题银行的市场退出行为，必须在监管当局的直接监督控制下依法公开进行。在问题银行市场退出的手段选择上，通常做法是市场手段和行政手段相结合。问题银行市场退出涉及多方当事人，为使问题银行市场退出平稳进行和顺利推进，需要金融监管当局、财政部门、司法部门相互协调配合。问题银行丧失资本清偿能力后，经救助与重组失败后，就必须退出市场，若问题银行继续存在，意味着金融风险的扩大，这是监管当局所不允许的。可见，问题银行市场退出具有强制性。
（三）适时建立存款保险制度
通过建立存款保险制度，在问题银行和健康银行之间建立起一道防范风险蔓延的防火墙，同时，为问题银行的风险损失给予补偿。在美国、日本、英国等发达国家都建立了存款保险制度，并且在问题银行市场退出过程中发挥了巨大减震器作用。在存款保险制度设计中要有控制道德风险的制度安排，还要在存款保险制度设计中体现强制加入、差别费率和风险共担的原则，注重保持存款保险机构的独立性，互相协调，循序渐进。只有这样，才能建立符合中国国情的存款保险制度，从而在弱化道德风险前提下，真正发挥存款保险制度的减震器功效。
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责任编辑：焦世玲
责任校对：马 斌