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摘要:中国的“土地财政”加剧了地方财政对土地出让金的依赖,也在一定程度上促进了房价的上涨。随着城市的扩张,土地财政收入呈下降趋势并最终导致地方财政支出加大。应通过设定价格上限政策、标尺竞争政策、特许投标政策、社会契约等路径选择,以走出地方财政困境。
关键词:土地财政;城市扩张;地方财政;新制度经济学
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0046-05
近几年土地出让金在地方财政收入中所占的比重不断增加。2009年中国财政收入达68 477亿元,同比增长11.7%。在一些大中城市,“卖地”已成为地方政府的重要财源,占地方财政收入的1/3左右,在某些城市甚至占到财政收入一半以上。“土地财政”加剧了地方财政对土地出让金收入的依赖度,也在一定程度上助推着房价上涨。以北京市为例,2009年北京市出让土地大约6 000公顷,土地出让纯利润348亿元,占到财政收入的30%。与此同时,北京市的商品房均价也从1月份的10 403元/m2上涨到11月份的17 813元/m2。可见,土地价格不仅仅关系着政府的收入和城市的发展,更关系到老百姓的住房问题。
纵观2009年土地出让金排行榜前10位的城市无一不是经济、科技、外贸发展的特区。以增幅最快的宁波市为例(增幅达到617%),由于其独有的地理位置,一直是对外贸易的主要集散地。随着宁波市经济发展加速,城区面积已从解放初期18.3km2扩展到现在的2 643km2,中心城区建成区面积达到241km2。由于土地本身的固定性和不可移动性决定了土地财政收入的增加在很大程度上是以城市扩张为代价而获得的。
一、文献综述
(一)关于土地财政
土地财政属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市经营和土地财政最早是从中国香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地进行初步开发后才能出让。“土地财政”在中国大陆就是指地方政府通过出让土地后获得土地出让金,以此作为财政来源的经济关系(百度百科)。因此,在很多学者眼中“土地财政”是一个贬义词。陈国富等(2009)认为,中国的土地财政是建立在农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给来变为现实;程序法失权则通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现[1]。傅勇等(2007)认为,中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,在支出结构上造就了地方政府“重基本建设,轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲[2]。贾奇峰、郑光泉(2006)认为,目前土地流失严重,土地出让金财政预算管理有待加强,土地出让金带来的丰厚财政收入诱发了地方政府的短期行为。土地出让金存在重复征税问题,加重了纳税人的负担,土地出让金成本核算和收益分配机制不合理,影响土地出让整体效益[3]。然而随着研究的深入,笔者发现很多学者逐渐从正反两个方面来看待土地财政问题。岳桂宁等(2009)指出,土地财政分为正效应和负效应:正效应为增加地方政府可支配收入,促进地方城市化进程[4]。杜雪君等(2009)认为,土地财政带动地方政府的积极性和地方政府投资及支出的增加[5]。
(二)关于城市扩张
张庭伟(1994)认为,控制城市扩张已经是一个全球性的问题[6]。鲁新华(2004)认为,城市的增长是一个自组织和他组织相结合的过程[7]。张忠国(2006)研究了不同时期中国的城市增长管理模式[8]。龙奋杰(2008)对中国主要城市住宅供给和城市增长进行了实证分析,总结出住宅供给弹性小的城市,其价格增长较快,城市人口增长和劳动力供给会受到不同程度的抑制[9]。
(三)土地财政和城市扩张的相关性研究
戴双兴(2007)认为,分税制改革后地方政府压力加大,为了获得高额的土地收益采用以下四种行为:低价征地,高价出让;高地价带动高房价,各项土地税收收入增加;低价出让工业用地,带动地方经济和相关税收;以土地作为融资工具[10]。龙奋杰(2009)用回归分析法得出居住用地供给对城市增长有正影响[11]。
综上所述,虽然在土地财政和城市扩张的理论研究众多,但以分散研究为主,没有具体涉及土地财政和城市扩张的相关分析。因此,笔者从新规制经济学角度来分析其成因相关性并提出解决途径。
二、土地财政和城市扩张相关性分析
(一)土地财政现状
国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上[12]。根据刘红梅[13]等的研究,中国土地财政收入由四部分构成。由图1可以看出,土地出让金已成为土地财政的主要部分,而土地财政构成了地方财政收入的主要来源。地方经济发展和城市扩张必须有财政的大力支持。随着经济的发展,城市人口的增加及城市的扩张,公共设施建设和维护都需要政府不断地增加投入。因此,土地财政这种投资少、收益高、见效快的收入来源就成为发展GDP的不二法宝。
(二)城市扩张成因
由于土地是不可再生资源,为了从土地上获得更多的收益,一个最佳的方式就是城市扩张。在以往的研究中,多数研究者只看到了地方财政对土地的依赖程度,但忽视了另外一方面就是地方政府支出。自1994年分税制改革以来,地方财政支出在整个财政支出的份额也在不断提高。1983年,预算内、预算外支出和中央地方所占的份额分别为49.7%、50.3%,34.3%、65.7%。到1995年,这一比重变为29.2%、70.8%,15.1%、84.9%。这表明地方财政支出已占整个财政支出的2/3左右,具有举足轻重的地位,形成“大地方,小中央”的格局。十余年来,地方财政支出的增幅远远超过同期财政收入的增幅。地方政府发展经济必须要自给自足的压力加上“卖地”的巨大利益诱惑,使得城市扩张现象在各个城市蔓延。以北京市为例,在《北京市土地利用总体规划》(1997-2010)中,规划到2010年建设用地为6 675km2,而到2004年底,其实际建设用地面积已达6 941.2km2。城市的扩张是多种社会经济因素综合作用的结果,其中土地供需和价格是重要因素之一。而土地供需和土地价格又与社会经济发展密不可分,即土地价格受社会经济发展力的作用,同时又反作用于城市社会经济的发展,并最终影响城市扩张[14]。而城市的扩张无疑会加大政府的投入,很容易形成一个恶性循环。
(三)土地财政与城市扩张
土地财政与城市扩张的关系如图2所示。P1为以土地财政收入为主要元素的地方财政收入(包括预算内和预算外)曲线;P2为地方财政支出曲线。城市经济发展,土地财政收入逐渐加大,随之带动地方财政收入增加,Q1为城市的适宜规模,当城市扩张到A点时,城市基本规模形成,城市土地扩张已不能为地方政府带来更多土地财政收入,地方财政收入总体水平开始下降,整个曲线呈倒U型。Q2为城市扩张范围边界,随着城市的持续扩张,相应的基础建设和公共设施支付力度也随之加大,在B点处地方财政收入和地方财政支出两条曲线相交汇,这时土地财政已不能为地方政府带来更多收入。Q3点为城市极度扩张现象,到C点处,地方财政要应付城市过度扩张所产生的负效应,此时,地方财政支出已远远高于地方财政收入。
目前,很多城市扩张的负效应已在中国的许多城市上演。笔者选取了东中西部主要城市地方财政数据(如图3),发现地方财政预算内支出普遍大于收入,并且赤字规模和城市经济发展总体趋势有关。北京、天津、重庆等城市的地方财政预算内支出和收入差距较大,其城市规模基本成型,政府为城市扩张的基础建设需要更多的投入,入不敷出状况明显;郑州、武汉、西安等城市还处于活跃发展中,其财政收支差距不明显,但为了地区经济的发展,很多城市依然走城市扩张的老路,例如西安市的“西咸一体化”建设步伐在2007年后明显加快。另一项数据显示2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示,截至2009年9月底,地方融资平台的债务规模5万多亿元,90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。2009年初的中央财政预算报告,地方财政收入只有5.9万亿元,其中包括中央对地方转移支付收入2.89万亿元,而地方财政支出在6.13万亿元,赤字部分由中央代发2 000亿元国债来弥补。由此可见新政策的出台已是迫在眉睫。
三、土地财政不可持续:委托—代理模型的应用
城市扩张严重,“土地财政”比例持续加大,房价居高不下等现象,不仅仅制约了城市的发展,更影响到人民的安居乐业,国家的长治久安。笔者试从新制度经济学经典的委托—代理模型入手来探讨中央政府与地方政府对这些问题的解决路径。
模型具体定义:
第一,对国家(规制者)而言,人民生活水平的提高(消费者剩余)S比地方政府(被规制对象)获得的土地财政(净利润)R更重要。笔者用?鄣∈(0,1)表示国家对地方政府土地财政重要性的评价程度。故国家的福利函数为S+?鄣R。
第二,地方政府垄断土地财政,且对土地财政的需求函数Q(p)是中央政府(国家的权力执行单位)和地方政府都知道的。
第三,国家可以使用规制工具,如可以为地方土地财政收益设定一个价格p,同时还可以向地方政府进行一次性的转移支付T。
第四,只考虑一种信息不对称的情况,即地方土地财政的生产边际成本是其私人信息,国家无法观测,地方土地财政的固定成本双方都是知道的。
第五,假设地方政府的边际成本是常数?茁,?茁有两个可能取值?茁∈(?茁L,?茁H),令?驻?茁=?茁H-?茁L>0表示高边际成本与低边际成本之间的差异。地方政府从一开始就知道自己的边际成本是低还是高,而中央政府则无法分享这一信息,也不能观测到其真实的边际成本。中央政府对边际成本?茁有一个主观概率分布,Pr(?茁=?茁L)=?兹,Pr(?茁=?茁H)=1-?兹,其中?兹∈(0,1)。运用机制设计原理,中央政府会选择那些让地方政府“说实话”机制,它会提供(PL,TL)和(PH,TH)两种方式让地方政府自己选择,如果地方政府的土地财政收入是低成本的,它会选择前者,反之选择后者。中央政府在制定规制政策时要考虑到参与约束和激励相容约束两个因素。
中央政府的福利函数为:
Wi=Si+?鄣Ri=Vi(Pi)-Ti+?鄣[?仔i(Pi)+Ti]=Wi(Pi)-(1-?鄣)Ri(1)
其中,Vi(Pi)是人民在价格Pi下所能获得的最大消费者剩余;?仔i(Pi)=Q(Pi)(Pi-?茁i)-F表示地方政府在价格Pi下所获得最大收益,F为固定的土地价格。Wi(P)=Vi(P)+?仔i(P)表示在状态i(=L,H)下价格为P时非加权的总剩余。
因此,中央政府的期望福利为:
W=?准WL+(1-?准)WH=?准[WL(PL)-(1-?鄣)RL]+(1-?准)[WH(PH)-(1-?鄣)RH](2)
中央政府的最优政策通过求解来决定:
■{?准[WL(PL)-(1-?鄣)RL]+(1-?准)[WH(PH)-(1-?鄣)RH]｝
s.t.RH?叟O,RL?叟RH+Q(PH)?驻?茁
这个最优规划的解为:
PL=?茁L×PH=?茁H+■(1-?鄣)?驻?茁(3)
RL=Q(PH)?驻?茁,RH=0(4)
以上结果表明:如果地方政府的土地财政是低成本的,中央政府采取边际成本定价,地方政府享有非负的信息租;反之,如果地方政府的土地财政是高成本的,则其价格高于边际成本,则地方政府的信息租为0。这样的规制是激励相容的,也就是说,低成本的地方政府一定会选择PL并获得RL的信息租;高成本的地方政府一定会选择PH而不享有信息租。
公式(3)中的?准表示中央政府对地方政府土地财政收入成本的一种主观概率分布。虽然在现实中很难把握这个概率,但从图3可以看出,随着城市发展的逐步完善,如北京、上海、天津等一线城市的地方土地财政收入增长速度在逐渐放缓。因此,随着城市各项基础设施的发展完善,其地方土地财政的成本也逐渐加大。因此,地方政府要求有新的财政收入来源来应对城市发展各项的财政支出项目。
四、城市发展的路径思考
模型所提出的激励性规制关注的是在市场失灵,特别是在公共物品、外部性和自然垄断范围内,为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制措施。这直接涉及到寻找更有效率的规制方式,即政府可以运用某些特定的激励性规制工具来实现理论上的最优规制[15]。
(一)设定价格上限政策
城市化进程中大量资金投入到基础设施建设中,这些费用的逐步传导,进而导致一级土地开发成本上升,最终导致地价上升。而在房价的构成中,地价成本平均占到50%。土地价格上涨导致房价上涨似乎成为必然的结果。一级土地开发成本上升导致的地价上升尚属于合理范畴,而分税制后中央政府与地方政府在土地财政方面形成的特殊利益格局,导致地方政府存在推高地价的动机,利用所谓公平的土地招拍制度,存在“打左灯向右转”的嫌疑,即地方政府以至高无上的“公平”的名义开展招拍,为天价地王的出现寻找合理注解。因此,中央针对各地的经济发展情况,出台一些土地价格的硬性规定,设定土地价格的上限,就不会有各地“地王”争相涌现的情况出现,同时也增加地方政府提高效率的积极性。
(二)标尺竞争政策
近年来,以城市为主要单元的地方经济地位日益上升,城市正成为国家经济增长的重心和基点。中国城市竞争力报告课题组组长倪鹏飞认为,城市发展得好或不好,直接影响国家财富积累和国家未来的经济发展。对中国而言,中国能否在未来竞争中取胜,从某种意义上讲,就看中国是否建立了一大批具有全球竞争力的城市。这可以概括为:“当城市成功时,国家也就成功了”。“京沪之争”、“成渝之争”,这些城市之间的角逐早已成为不争的事实。倪鹏飞指出,由于目前中国经济制度还处在转型期,区域经济市场化程度还有待进一步提高,一些城市在体制、管理等不少方面缺乏合理的规则。许多竞争流于“数字化”、“表面化”、“指标化”。“标尺竞争”就是针对各地区的发展速度,国家不要单纯地以GDP来论功行赏,而应根据地域把城市分类,让同一基准线的城市之间良性竞争,使其在看到其他城市的发展下,提高自身的经济发展速度,而不是盲目地赶超,以至于城市扩张无度的局面频频出现。
(三)特许投标政策
特许投标原义指政府在提供公共服务或公益事业服务时,给予企业特许垄断权。在不定期的特许期结束后,再由竞争投标来决定特许权授予能以更低(最低)价格提供服务的企业。这样,既保证了规模经济效益又实现了福利最大化[21]。从这几年越来越高的地价与房价可以看出,中国现行土地批租制度已到了必须重新梳理的时候。当地方政府将手中握有的批地权由“行政手段”变异为“垄断经营”时,注定了其将自己置身于房地产利益链条的起点并融入其中难以自拔[16]。在上海,2006年普陀区地块出让,挂牌要求“独立竞买人或联合竞买人中至少1家必须是世界500强企业(以2006年美国《财富》杂志公布的名单为准)或其控股子公司,且该企业必须占联合竞买投资比例50%及以上”。有业内人士称,这几乎算得上为最终土地获得者——李嘉诚旗下“长和系”(长江实业与和记黄埔)量身定制。而最终的结果也是一如所料,“长和系”成功拿地。由此看出,制定完善的招投标制度也是未来中央政府必须考虑的关键因素。
(四)社会契约制
社会契约制是指在城市的发展过程中,中央政府给地方政府在经济、环境、福利等各方面指标中设定标准,当达到或超过后予以奖励的一种方式。政府最大的责任在于实现工作重心由以职能为核心向以流程为核心的转变。而以流程为核心就是要求地方政府的社会责任制度化、透明化,减少中间代理人环节。市民作为委托人与政府的代理人之间存在着信息不对称关系。作为政府与市民的中间环节,代理人可以既不承担直接责任又不受市民的直接监督。代理人的“舞弊”行为往往在直接损害了委托人利益的同时,对政府的政绩造成了压力[17]。官员政绩考核的主要指标是GDP增长率,而房地产业正是城市GDP增长的主要发动机,且城市发展主要获益者是政府而不是城市。这使得许多市长在上任期间“抛头颅,洒热血”并没有考虑到城市整体的可持续发展问题。因此,只有真正界定清楚“公共利益”,才能取得国家发展和城市发展的“双赢”。
参考文献:
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[3]贾奇峰,郑光泉.对我国土地出让金制度的思考[J].商业现代化,2006,(6):288.
[4]岳桂宁,腾利丽,王春花.我国地方政府“土地财政”问题研究[J].开放导报,2009,(3):47-52.
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[6]张庭伟.控制城市用地蔓延:一个全球的问题[J].城市规划,1999,(8):44-48.
[7]鲁新华.自组织的城市观[J].现代城市研究,2004,(7):41-43.
[8]张忠国.城市成长管理的空间策略[M].南京:东南大学出版社,2006.
[9]龙奋杰,李一,王轶辉.中国主要城市住宅供给和城市增长实证分析[J].清华大学学报(自然科学版),2008,(9):1533-1536.
[10]戴双兴.土地财政与地方政府土地利用研究[J].福建师范大学学报,2007,(4):21-26.
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[12]周涛,等.房价飙升背后的行政力量[N].经济观察报,2006-05-27.
[13]刘红梅,张志斌,马克强.我国土地财政收入研究综述[J]开发研究,2008,(1):141-144.
[14]吕萍,龙双双,刘新平.地价在北京市城市扩张中的作用 城市问题,2007,(12):34-38.
[15]杨凤.部门利益理论与规制经济学的发展[J].当代财经,2008,(6):111-117.
[16]王晓姝.分权制下地方财政支出结构的内生决定[J].山西财经大学学报,2008,(10).
[17]Harold Demises z. Why Regulate Utilities[J].Journal of Law and Economics, 1968, (11):55-65.
[18]周雪飞.当前我国土地财政“倒逼金融”现象分析及对策研究[J].财政研究2008,(9):48-50.
责任编辑:武玲玲
责任校对:王岩云
Correlation Analysis between Local Finance and Urban Expansion
Zhou Xiaowei, Wang Hui
(International Business School, Shanxi Normal University, Xi'an 710062, China)
Abstract: In China, land financial makes the local finance depending on land-transferring fees much more. This also causes the housing price rising to a certain extent. The land financial revenue is on a downward trend andthe local financial expenditure will increase along with the urban expansion. So we should set up the upper limit for price, the standand competition policy, the franchise tender policy and the society contract to settle the local finance dilemma.
Key words: land finance; urban expansion; local finance; new institutional economics
关键词:土地财政;城市扩张;地方财政;新制度经济学
中图分类号:F810.2 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2010)07-0046-05
近几年土地出让金在地方财政收入中所占的比重不断增加。2009年中国财政收入达68 477亿元,同比增长11.7%。在一些大中城市,“卖地”已成为地方政府的重要财源,占地方财政收入的1/3左右,在某些城市甚至占到财政收入一半以上。“土地财政”加剧了地方财政对土地出让金收入的依赖度,也在一定程度上助推着房价上涨。以北京市为例,2009年北京市出让土地大约6 000公顷,土地出让纯利润348亿元,占到财政收入的30%。与此同时,北京市的商品房均价也从1月份的10 403元/m2上涨到11月份的17 813元/m2。可见,土地价格不仅仅关系着政府的收入和城市的发展,更关系到老百姓的住房问题。
纵观2009年土地出让金排行榜前10位的城市无一不是经济、科技、外贸发展的特区。以增幅最快的宁波市为例(增幅达到617%),由于其独有的地理位置,一直是对外贸易的主要集散地。随着宁波市经济发展加速,城区面积已从解放初期18.3km2扩展到现在的2 643km2,中心城区建成区面积达到241km2。由于土地本身的固定性和不可移动性决定了土地财政收入的增加在很大程度上是以城市扩张为代价而获得的。
一、文献综述
(一)关于土地财政
土地财政属于预算外收入,又叫第二财政,是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。中国大陆搞城市经营和土地财政最早是从中国香港学过来的。但香港是土地私有制,政府要先收购私有土地进行初步开发后才能出让。“土地财政”在中国大陆就是指地方政府通过出让土地后获得土地出让金,以此作为财政来源的经济关系(百度百科)。因此,在很多学者眼中“土地财政”是一个贬义词。陈国富等(2009)认为,中国的土地财政是建立在农民在土地上实体法失权和程序法失权的基础上的财政补贴制度。实体法失权通过城乡土地制度分割和政府垄断土地供给来变为现实;程序法失权则通过征地行为缺乏有力的程序约束而实现[1]。傅勇等(2007)认为,中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,在支出结构上造就了地方政府“重基本建设,轻人力资本投资和公共服务”的严重扭曲[2]。贾奇峰、郑光泉(2006)认为,目前土地流失严重,土地出让金财政预算管理有待加强,土地出让金带来的丰厚财政收入诱发了地方政府的短期行为。土地出让金存在重复征税问题,加重了纳税人的负担,土地出让金成本核算和收益分配机制不合理,影响土地出让整体效益[3]。然而随着研究的深入,笔者发现很多学者逐渐从正反两个方面来看待土地财政问题。岳桂宁等(2009)指出,土地财政分为正效应和负效应:正效应为增加地方政府可支配收入,促进地方城市化进程[4]。杜雪君等(2009)认为,土地财政带动地方政府的积极性和地方政府投资及支出的增加[5]。
(二)关于城市扩张
张庭伟(1994)认为,控制城市扩张已经是一个全球性的问题[6]。鲁新华(2004)认为,城市的增长是一个自组织和他组织相结合的过程[7]。张忠国(2006)研究了不同时期中国的城市增长管理模式[8]。龙奋杰(2008)对中国主要城市住宅供给和城市增长进行了实证分析,总结出住宅供给弹性小的城市,其价格增长较快,城市人口增长和劳动力供给会受到不同程度的抑制[9]。
(三)土地财政和城市扩张的相关性研究
戴双兴(2007)认为,分税制改革后地方政府压力加大,为了获得高额的土地收益采用以下四种行为:低价征地,高价出让;高地价带动高房价,各项土地税收收入增加;低价出让工业用地,带动地方经济和相关税收;以土地作为融资工具[10]。龙奋杰(2009)用回归分析法得出居住用地供给对城市增长有正影响[11]。
综上所述,虽然在土地财政和城市扩张的理论研究众多,但以分散研究为主,没有具体涉及土地财政和城市扩张的相关分析。因此,笔者从新规制经济学角度来分析其成因相关性并提出解决途径。
二、土地财政和城市扩张相关性分析
(一)土地财政现状
国务院发展研究中心的一份调研报告显示,在一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上[12]。根据刘红梅[13]等的研究,中国土地财政收入由四部分构成。由图1可以看出,土地出让金已成为土地财政的主要部分,而土地财政构成了地方财政收入的主要来源。地方经济发展和城市扩张必须有财政的大力支持。随着经济的发展,城市人口的增加及城市的扩张,公共设施建设和维护都需要政府不断地增加投入。因此,土地财政这种投资少、收益高、见效快的收入来源就成为发展GDP的不二法宝。
(二)城市扩张成因
由于土地是不可再生资源,为了从土地上获得更多的收益,一个最佳的方式就是城市扩张。在以往的研究中,多数研究者只看到了地方财政对土地的依赖程度,但忽视了另外一方面就是地方政府支出。自1994年分税制改革以来,地方财政支出在整个财政支出的份额也在不断提高。1983年,预算内、预算外支出和中央地方所占的份额分别为49.7%、50.3%,34.3%、65.7%。到1995年,这一比重变为29.2%、70.8%,15.1%、84.9%。这表明地方财政支出已占整个财政支出的2/3左右,具有举足轻重的地位,形成“大地方,小中央”的格局。十余年来,地方财政支出的增幅远远超过同期财政收入的增幅。地方政府发展经济必须要自给自足的压力加上“卖地”的巨大利益诱惑,使得城市扩张现象在各个城市蔓延。以北京市为例,在《北京市土地利用总体规划》(1997-2010)中,规划到2010年建设用地为6 675km2,而到2004年底,其实际建设用地面积已达6 941.2km2。城市的扩张是多种社会经济因素综合作用的结果,其中土地供需和价格是重要因素之一。而土地供需和土地价格又与社会经济发展密不可分,即土地价格受社会经济发展力的作用,同时又反作用于城市社会经济的发展,并最终影响城市扩张[14]。而城市的扩张无疑会加大政府的投入,很容易形成一个恶性循环。
(三)土地财政与城市扩张
土地财政与城市扩张的关系如图2所示。P1为以土地财政收入为主要元素的地方财政收入(包括预算内和预算外)曲线;P2为地方财政支出曲线。城市经济发展,土地财政收入逐渐加大,随之带动地方财政收入增加,Q1为城市的适宜规模,当城市扩张到A点时,城市基本规模形成,城市土地扩张已不能为地方政府带来更多土地财政收入,地方财政收入总体水平开始下降,整个曲线呈倒U型。Q2为城市扩张范围边界,随着城市的持续扩张,相应的基础建设和公共设施支付力度也随之加大,在B点处地方财政收入和地方财政支出两条曲线相交汇,这时土地财政已不能为地方政府带来更多收入。Q3点为城市极度扩张现象,到C点处,地方财政要应付城市过度扩张所产生的负效应,此时,地方财政支出已远远高于地方财政收入。
目前,很多城市扩张的负效应已在中国的许多城市上演。笔者选取了东中西部主要城市地方财政数据(如图3),发现地方财政预算内支出普遍大于收入,并且赤字规模和城市经济发展总体趋势有关。北京、天津、重庆等城市的地方财政预算内支出和收入差距较大,其城市规模基本成型,政府为城市扩张的基础建设需要更多的投入,入不敷出状况明显;郑州、武汉、西安等城市还处于活跃发展中,其财政收支差距不明显,但为了地区经济的发展,很多城市依然走城市扩张的老路,例如西安市的“西咸一体化”建设步伐在2007年后明显加快。另一项数据显示2009年地方融资平台的最终风险集中于银行系统。来自央行和银监会的调研数据显示,截至2009年9月底,地方融资平台的债务规模5万多亿元,90%的项目融资依赖银行贷款。地方融资平台的贷款已占政府收入的240%。2009年初的中央财政预算报告,地方财政收入只有5.9万亿元,其中包括中央对地方转移支付收入2.89万亿元,而地方财政支出在6.13万亿元,赤字部分由中央代发2 000亿元国债来弥补。由此可见新政策的出台已是迫在眉睫。
三、土地财政不可持续:委托—代理模型的应用
城市扩张严重,“土地财政”比例持续加大,房价居高不下等现象,不仅仅制约了城市的发展,更影响到人民的安居乐业,国家的长治久安。笔者试从新制度经济学经典的委托—代理模型入手来探讨中央政府与地方政府对这些问题的解决路径。
模型具体定义:
第一,对国家(规制者)而言,人民生活水平的提高(消费者剩余)S比地方政府(被规制对象)获得的土地财政(净利润)R更重要。笔者用?鄣∈(0,1)表示国家对地方政府土地财政重要性的评价程度。故国家的福利函数为S+?鄣R。
第二,地方政府垄断土地财政,且对土地财政的需求函数Q(p)是中央政府(国家的权力执行单位)和地方政府都知道的。
第三,国家可以使用规制工具,如可以为地方土地财政收益设定一个价格p,同时还可以向地方政府进行一次性的转移支付T。
第四,只考虑一种信息不对称的情况,即地方土地财政的生产边际成本是其私人信息,国家无法观测,地方土地财政的固定成本双方都是知道的。
第五,假设地方政府的边际成本是常数?茁,?茁有两个可能取值?茁∈(?茁L,?茁H),令?驻?茁=?茁H-?茁L>0表示高边际成本与低边际成本之间的差异。地方政府从一开始就知道自己的边际成本是低还是高,而中央政府则无法分享这一信息,也不能观测到其真实的边际成本。中央政府对边际成本?茁有一个主观概率分布,Pr(?茁=?茁L)=?兹,Pr(?茁=?茁H)=1-?兹,其中?兹∈(0,1)。运用机制设计原理,中央政府会选择那些让地方政府“说实话”机制,它会提供(PL,TL)和(PH,TH)两种方式让地方政府自己选择,如果地方政府的土地财政收入是低成本的,它会选择前者,反之选择后者。中央政府在制定规制政策时要考虑到参与约束和激励相容约束两个因素。
中央政府的福利函数为:
Wi=Si+?鄣Ri=Vi(Pi)-Ti+?鄣[?仔i(Pi)+Ti]=Wi(Pi)-(1-?鄣)Ri(1)
其中,Vi(Pi)是人民在价格Pi下所能获得的最大消费者剩余;?仔i(Pi)=Q(Pi)(Pi-?茁i)-F表示地方政府在价格Pi下所获得最大收益,F为固定的土地价格。Wi(P)=Vi(P)+?仔i(P)表示在状态i(=L,H)下价格为P时非加权的总剩余。
因此,中央政府的期望福利为:
W=?准WL+(1-?准)WH=?准[WL(PL)-(1-?鄣)RL]+(1-?准)[WH(PH)-(1-?鄣)RH](2)
中央政府的最优政策通过求解来决定:
■{?准[WL(PL)-(1-?鄣)RL]+(1-?准)[WH(PH)-(1-?鄣)RH]｝
s.t.RH?叟O,RL?叟RH+Q(PH)?驻?茁
这个最优规划的解为:
PL=?茁L×PH=?茁H+■(1-?鄣)?驻?茁(3)
RL=Q(PH)?驻?茁,RH=0(4)
以上结果表明:如果地方政府的土地财政是低成本的,中央政府采取边际成本定价,地方政府享有非负的信息租;反之,如果地方政府的土地财政是高成本的,则其价格高于边际成本,则地方政府的信息租为0。这样的规制是激励相容的,也就是说,低成本的地方政府一定会选择PL并获得RL的信息租;高成本的地方政府一定会选择PH而不享有信息租。
公式(3)中的?准表示中央政府对地方政府土地财政收入成本的一种主观概率分布。虽然在现实中很难把握这个概率,但从图3可以看出,随着城市发展的逐步完善,如北京、上海、天津等一线城市的地方土地财政收入增长速度在逐渐放缓。因此,随着城市各项基础设施的发展完善,其地方土地财政的成本也逐渐加大。因此,地方政府要求有新的财政收入来源来应对城市发展各项的财政支出项目。
四、城市发展的路径思考
模型所提出的激励性规制关注的是在市场失灵,特别是在公共物品、外部性和自然垄断范围内,为取得与市场均衡同样的市场成果而必须采取一些激励性规制措施。这直接涉及到寻找更有效率的规制方式,即政府可以运用某些特定的激励性规制工具来实现理论上的最优规制[15]。
(一)设定价格上限政策
城市化进程中大量资金投入到基础设施建设中,这些费用的逐步传导,进而导致一级土地开发成本上升,最终导致地价上升。而在房价的构成中,地价成本平均占到50%。土地价格上涨导致房价上涨似乎成为必然的结果。一级土地开发成本上升导致的地价上升尚属于合理范畴,而分税制后中央政府与地方政府在土地财政方面形成的特殊利益格局,导致地方政府存在推高地价的动机,利用所谓公平的土地招拍制度,存在“打左灯向右转”的嫌疑,即地方政府以至高无上的“公平”的名义开展招拍,为天价地王的出现寻找合理注解。因此,中央针对各地的经济发展情况,出台一些土地价格的硬性规定,设定土地价格的上限,就不会有各地“地王”争相涌现的情况出现,同时也增加地方政府提高效率的积极性。
(二)标尺竞争政策
近年来,以城市为主要单元的地方经济地位日益上升,城市正成为国家经济增长的重心和基点。中国城市竞争力报告课题组组长倪鹏飞认为,城市发展得好或不好,直接影响国家财富积累和国家未来的经济发展。对中国而言,中国能否在未来竞争中取胜,从某种意义上讲,就看中国是否建立了一大批具有全球竞争力的城市。这可以概括为:“当城市成功时,国家也就成功了”。“京沪之争”、“成渝之争”,这些城市之间的角逐早已成为不争的事实。倪鹏飞指出,由于目前中国经济制度还处在转型期,区域经济市场化程度还有待进一步提高,一些城市在体制、管理等不少方面缺乏合理的规则。许多竞争流于“数字化”、“表面化”、“指标化”。“标尺竞争”就是针对各地区的发展速度,国家不要单纯地以GDP来论功行赏,而应根据地域把城市分类,让同一基准线的城市之间良性竞争,使其在看到其他城市的发展下,提高自身的经济发展速度,而不是盲目地赶超,以至于城市扩张无度的局面频频出现。
(三)特许投标政策
特许投标原义指政府在提供公共服务或公益事业服务时,给予企业特许垄断权。在不定期的特许期结束后,再由竞争投标来决定特许权授予能以更低(最低)价格提供服务的企业。这样,既保证了规模经济效益又实现了福利最大化[21]。从这几年越来越高的地价与房价可以看出,中国现行土地批租制度已到了必须重新梳理的时候。当地方政府将手中握有的批地权由“行政手段”变异为“垄断经营”时,注定了其将自己置身于房地产利益链条的起点并融入其中难以自拔[16]。在上海,2006年普陀区地块出让,挂牌要求“独立竞买人或联合竞买人中至少1家必须是世界500强企业(以2006年美国《财富》杂志公布的名单为准)或其控股子公司,且该企业必须占联合竞买投资比例50%及以上”。有业内人士称,这几乎算得上为最终土地获得者——李嘉诚旗下“长和系”(长江实业与和记黄埔)量身定制。而最终的结果也是一如所料,“长和系”成功拿地。由此看出,制定完善的招投标制度也是未来中央政府必须考虑的关键因素。
(四)社会契约制
社会契约制是指在城市的发展过程中,中央政府给地方政府在经济、环境、福利等各方面指标中设定标准,当达到或超过后予以奖励的一种方式。政府最大的责任在于实现工作重心由以职能为核心向以流程为核心的转变。而以流程为核心就是要求地方政府的社会责任制度化、透明化,减少中间代理人环节。市民作为委托人与政府的代理人之间存在着信息不对称关系。作为政府与市民的中间环节,代理人可以既不承担直接责任又不受市民的直接监督。代理人的“舞弊”行为往往在直接损害了委托人利益的同时,对政府的政绩造成了压力[17]。官员政绩考核的主要指标是GDP增长率,而房地产业正是城市GDP增长的主要发动机,且城市发展主要获益者是政府而不是城市。这使得许多市长在上任期间“抛头颅,洒热血”并没有考虑到城市整体的可持续发展问题。因此,只有真正界定清楚“公共利益”,才能取得国家发展和城市发展的“双赢”。
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责任编辑:武玲玲
责任校对:王岩云
Correlation Analysis between Local Finance and Urban Expansion
Zhou Xiaowei, Wang Hui
(International Business School, Shanxi Normal University, Xi'an 710062, China)
Abstract: In China, land financial makes the local finance depending on land-transferring fees much more. This also causes the housing price rising to a certain extent. The land financial revenue is on a downward trend andthe local financial expenditure will increase along with the urban expansion. So we should set up the upper limit for price, the standand competition policy, the franchise tender policy and the society contract to settle the local finance dilemma.
Key words: land finance; urban expansion; local finance; new institutional economics