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摘要：
律师管理体制是保障律师事业健康发展的关键所在。建立科学的律师管理体制是确保律师管理工作规范、有效的前提。1979年律师制度恢复重建以来，特别是党的十四大之后，律师工作改革力度不断扩大，已经初步形成了司法行政机关监督、指导与律师协会行业管理相结合的律师管理体制。根据现阶段我国律师工作发展的实际需要，借鉴世界其他国家律师管理的先进经验，进一步探索并逐步完善有中国特色的律师管理体制是贯彻《律师法》，推动我国律师事业健康发展的必然要求。
关键词：律师体制；管理权限；构建
一、我国律师管理体制的现状和存在的问题
我国现行的律师管理体制是以司法行政机关的行政管理和律师协会的管理相结合的体制。《律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”同时，《律师法》第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”这是“两结合”的中国律师管理体制的法律依据。
（一）我国律师管理体制的现状
我国《律师法》规定司法行政机关对律师协会要发挥监督指导作用，这是《律师法》确立的一个原则。监督和指导两个词虽然在法律法规和日常管理活动中常常被并列提及，其所指应该是两个不同层面的内容。
监督，正是基于在律师行业发展中的不同定位，才存在司法行政机关对律师协会具有监督职能的必要。为防止和纠正行业协会基于行业利益的目的出台的行业政策损害公众的利益，政府部门就要履行监督的职责，尤其是在我们现实的律师管理体制下，更是如此。考察其它国家和地区的律师制度，我们发现尽管各个国家和地区的历史文化背景和法治传统不同，律师管理制度千差万别，但总有一个行使公权力的部门在监督着律师行业和律师协会，或者是立法机构，或者是司法机构，或者是行政机构。由于各个国家和地区律师制度的不同，对律师协会履行监督职责的公权力部门也不同，但目的都是相同的，那就是防止过度追求行业利益而使公众的利益受到损害。
中国几千年的管理文化是以“行政本位”和“官本位”为基石的，各个领域的改革都是政府主导型的改革，这种改革模式符合中国国情，有利于处理好改革、发展和稳定的关系。既然是政府主导型的改革，司法行政部门就有责任积极推进行业的自主管理，从总体上把握改革的方向和进程，确定各自的管理职能和基本的制度框架，这是指导作用的一个重要方面。在行业管理建立和完善的过程中，如何指导和帮助律师协会按照民主管理、民主决策、民主管理和民主监督的原则完善行业管理的内部架构和运行机制，也是司法行政机关发挥指导作用的一个重要方面。
（二）我国律师管理体制存在的问题
1.司法行政机关和律师协会之间的人事关系未理清
目前，我国律师协会组织人员的组成均由司法行政机关确定，民主选举流于形式。相当一部分律师协会秘书处人员与司法行政律师管理处人员为一套人马两块牌子。律师协会的会长，要么由离职退休的司法厅局长担任，要么由在任的司法行政机关领导兼任。由于这些领导不是执业律师，在管理的观念和方法上都有行政化的色彩，使名义上的两结合管理变为实质上的单一管理，这与《律师法》的精神明显相悖。
2.司法行政机关与律师协会之间管理职能上的分配不合理
按照现行的律师管理体制，司法行政机关的管理权限主要包括：制订律师管理的有关章程，授予律师资格，颁发律师执业证书；批准设立律师事务所和律师事务所分所；对违反《律师法》的行为进行行政处罚；对律师、律师事务所的年检注册登记、律师机构的组建以及思想政治等方面管理。而根据《律师法》的有关规定，律师协会的主要职责则为维护律师合法权益，做好行业的自我发展、自我约束工作。两者相互比较，我们可以明显的发现司法行政机关掌握着律师管理工作中能都体现权力的实质性内容，而律师协会的权利轻如鸿毛。这样不合理的分配会严重影响是我国的律师管理体制的健康发展。
3.律师行业管理职能空间过小，管理缺乏力度
律师协会的权威性不强，往往受制于司法行政机关。成绩权限与措施缺乏有效的法理基础，律师协会制定的行规、政策缺乏应有的强制性，在很大程度上削弱了对行业的监管的力度。
二、我国律师管理体制完善的建议
在积极学习与借鉴国外民主、分权、服务的管理理念及多元化的行政组织形态的过程中，我们逐渐认识到，政府是管理者，但不是唯一的管理者，凡是能由市场自我调节、优胜劣汰的事情，政府不必介入；凡是能由职业协会等中介组织自律的事情，政府主要履行监督职能；只有那些只能由政府直接管理的事情才由政府直接管理。这是对政府职能的重新定位，这种形势要求律师业的管理必须与国际接轨，采取世界各国通行的做法，由律师协会进行行业管理。
当然，就目前中国法制发展的水平和中国律师发展的现有程度来讲，达到协会行业管理还需一定的时间，我们的改革也应考虑我国律师业发展的现状，而不应完全照搬其他国家的现有制度。但是我们必须意识到，随着中国社会的不断进步，法制化程度的加深。律师在社会中的作用和价值日益突出，律师管理体制也将日益合理化，逐步发展到以律师协会行业管理为主的律师管理自治。
（一）严格限权之弱化行政机关的管理权限
1.司法行政机关对律师行业的管理应该是宏观的、政策性的
根据国家法律制度，制定律师行业发展规划，制定律师执业方面的规章制度；组织参加各种会议，以及传达政府的有关精神。
2.司法行政机关对律师行业的人员管理主要是资格管理和执业证书的管理
对通过全国司法资格考试的人员进行审查，授予资格，颁发资格证书；对要求从事专职律师、兼职律师人员进行审查，符合法定条件的，颁发执业证书；每年度对律师进行年检注册。
（二）大胆放权之强化律师协会的管理权限 1、科学设置律师协会，明确各级律协的权利和义务
修改后的《律师法》第四十三条仍规定协会设置基本上依照行政区划进行。首先，这背离了行业管理组织的根本属性：既然是行业组织，是民间机构，就完全不应该依照行政管理机构的模式层层设置；其次，忽视了各地律师业发展不平衡的现实，不利于达到行业管理的目标；最后，不利于律师协会与当地司法行政机关真正分离，致使“两结合”管理很难有效实施。律协设置应脱离行政区划，并应考虑地方差异如人口数量、经济文化发展水平等科学设置律协，使律协与当地司法行政机关真正分离。从此实现真正意义上的“两结合”而不是听命于司法行政机关的“两结合”。
2.将具体的行业准入等日常管理职能赋予律师协会
从各国律师管理的实践来看，行业管理主要体现在：行业准入、律师教育培训、年度注册、会费收取、律师惩戒等，充分保障了行业组织在律师行业的主导地位。而我国律师执业证颁发等行业准入管理职能及律师年度注册、吊销律师执业证等日常管理职能均由司法行政机关行使，不仅缺乏法律明确规定，且有越俎代庖之嫌，滋生了钱权交易等不良现象，更使得律师队伍鱼龙混杂，律师协会地位和威信无树立，形成行业管理的虚泛化，也对政府依法行政的形象产生了负面影响。今后律师管理体制要让律师协会真正发挥作用就是要赋予其更大的实权。只有将具体的日常管理职权赋予律协行使，才能使律协感受到自身的独立，有助于促进律协向自治管理发展。
（三）加强律师自身建设和外在保护
1.完善律师职业行为规范， 建立律师职业责任体系
在制定职业行为规范方面，中国的律师协会完全可以借鉴国外律师协会的管理经验，如美国律师协会经过一个世纪的努力，已经形成了一个世界公认的较为成熟的《职业行为示范规则》，中国律师协会也可以通过研究、制定、监督律师执行职业规范等活动，来使自己成为一个权威性的行业管理机构。
2.律师应当遵守执业道德，更应该有强烈的社会责任感
律师应该成为整个社会的形象的代表，这就要求我们的律师要多参加社会公益事业，更多的接触群众，在老百姓当中，在其当事人中树立光辉的正面形象，让他们感觉律师是正义的化身，不管案件胜诉或者败诉都心服口服。律师不同于其他职业，律师执业要求律师有更强的社会责任感，摒弃唯利是图的商人色彩。律师的成功与否不能用金钱来衡量，最重要的是看其为社会做了什么，效果如何。
3.建立健全律师保险和福利制度，为律师执业提供必要的物质保障
律师是一个高风险的职业，需要建立健全与律师执业有关的保险制度，积极开展各项福利事业。在国外一些国家中，与此有关的做法主要有行业互助赔偿金、律师职业责任保险以及律师本人的健康、养老保险等。只有为律师执业提供了足够的物质保障，才能使律师在执业中无后顾之忧，全心投入，有助于提高我国律师的社会地位。不仅使律师个人获益，而且有助于律协的发展，对于律协增强自身独立性，增加凝聚力均有益无害，也为律协实现行业自治管理增添了润滑剂。
（作者通讯地址：福建省罗源县人民法院，福建 罗源 350600）
律师管理体制是保障律师事业健康发展的关键所在。建立科学的律师管理体制是确保律师管理工作规范、有效的前提。1979年律师制度恢复重建以来，特别是党的十四大之后，律师工作改革力度不断扩大，已经初步形成了司法行政机关监督、指导与律师协会行业管理相结合的律师管理体制。根据现阶段我国律师工作发展的实际需要，借鉴世界其他国家律师管理的先进经验，进一步探索并逐步完善有中国特色的律师管理体制是贯彻《律师法》，推动我国律师事业健康发展的必然要求。
关键词：律师体制；管理权限；构建
一、我国律师管理体制的现状和存在的问题
我国现行的律师管理体制是以司法行政机关的行政管理和律师协会的管理相结合的体制。《律师法》第四条规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”同时，《律师法》第四十三条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”这是“两结合”的中国律师管理体制的法律依据。
（一）我国律师管理体制的现状
我国《律师法》规定司法行政机关对律师协会要发挥监督指导作用，这是《律师法》确立的一个原则。监督和指导两个词虽然在法律法规和日常管理活动中常常被并列提及，其所指应该是两个不同层面的内容。
监督，正是基于在律师行业发展中的不同定位，才存在司法行政机关对律师协会具有监督职能的必要。为防止和纠正行业协会基于行业利益的目的出台的行业政策损害公众的利益，政府部门就要履行监督的职责，尤其是在我们现实的律师管理体制下，更是如此。考察其它国家和地区的律师制度，我们发现尽管各个国家和地区的历史文化背景和法治传统不同，律师管理制度千差万别，但总有一个行使公权力的部门在监督着律师行业和律师协会，或者是立法机构，或者是司法机构，或者是行政机构。由于各个国家和地区律师制度的不同，对律师协会履行监督职责的公权力部门也不同，但目的都是相同的，那就是防止过度追求行业利益而使公众的利益受到损害。
中国几千年的管理文化是以“行政本位”和“官本位”为基石的，各个领域的改革都是政府主导型的改革，这种改革模式符合中国国情，有利于处理好改革、发展和稳定的关系。既然是政府主导型的改革，司法行政部门就有责任积极推进行业的自主管理，从总体上把握改革的方向和进程，确定各自的管理职能和基本的制度框架，这是指导作用的一个重要方面。在行业管理建立和完善的过程中，如何指导和帮助律师协会按照民主管理、民主决策、民主管理和民主监督的原则完善行业管理的内部架构和运行机制，也是司法行政机关发挥指导作用的一个重要方面。
（二）我国律师管理体制存在的问题
1.司法行政机关和律师协会之间的人事关系未理清
目前，我国律师协会组织人员的组成均由司法行政机关确定，民主选举流于形式。相当一部分律师协会秘书处人员与司法行政律师管理处人员为一套人马两块牌子。律师协会的会长，要么由离职退休的司法厅局长担任，要么由在任的司法行政机关领导兼任。由于这些领导不是执业律师，在管理的观念和方法上都有行政化的色彩，使名义上的两结合管理变为实质上的单一管理，这与《律师法》的精神明显相悖。
2.司法行政机关与律师协会之间管理职能上的分配不合理
按照现行的律师管理体制，司法行政机关的管理权限主要包括：制订律师管理的有关章程，授予律师资格，颁发律师执业证书；批准设立律师事务所和律师事务所分所；对违反《律师法》的行为进行行政处罚；对律师、律师事务所的年检注册登记、律师机构的组建以及思想政治等方面管理。而根据《律师法》的有关规定，律师协会的主要职责则为维护律师合法权益，做好行业的自我发展、自我约束工作。两者相互比较，我们可以明显的发现司法行政机关掌握着律师管理工作中能都体现权力的实质性内容，而律师协会的权利轻如鸿毛。这样不合理的分配会严重影响是我国的律师管理体制的健康发展。
3.律师行业管理职能空间过小，管理缺乏力度
律师协会的权威性不强，往往受制于司法行政机关。成绩权限与措施缺乏有效的法理基础，律师协会制定的行规、政策缺乏应有的强制性，在很大程度上削弱了对行业的监管的力度。
二、我国律师管理体制完善的建议
在积极学习与借鉴国外民主、分权、服务的管理理念及多元化的行政组织形态的过程中，我们逐渐认识到，政府是管理者，但不是唯一的管理者，凡是能由市场自我调节、优胜劣汰的事情，政府不必介入；凡是能由职业协会等中介组织自律的事情，政府主要履行监督职能；只有那些只能由政府直接管理的事情才由政府直接管理。这是对政府职能的重新定位，这种形势要求律师业的管理必须与国际接轨，采取世界各国通行的做法，由律师协会进行行业管理。
当然，就目前中国法制发展的水平和中国律师发展的现有程度来讲，达到协会行业管理还需一定的时间，我们的改革也应考虑我国律师业发展的现状，而不应完全照搬其他国家的现有制度。但是我们必须意识到，随着中国社会的不断进步，法制化程度的加深。律师在社会中的作用和价值日益突出，律师管理体制也将日益合理化，逐步发展到以律师协会行业管理为主的律师管理自治。
（一）严格限权之弱化行政机关的管理权限
1.司法行政机关对律师行业的管理应该是宏观的、政策性的
根据国家法律制度，制定律师行业发展规划，制定律师执业方面的规章制度；组织参加各种会议，以及传达政府的有关精神。
2.司法行政机关对律师行业的人员管理主要是资格管理和执业证书的管理
对通过全国司法资格考试的人员进行审查，授予资格，颁发资格证书；对要求从事专职律师、兼职律师人员进行审查，符合法定条件的，颁发执业证书；每年度对律师进行年检注册。
（二）大胆放权之强化律师协会的管理权限 1、科学设置律师协会，明确各级律协的权利和义务
修改后的《律师法》第四十三条仍规定协会设置基本上依照行政区划进行。首先，这背离了行业管理组织的根本属性：既然是行业组织，是民间机构，就完全不应该依照行政管理机构的模式层层设置；其次，忽视了各地律师业发展不平衡的现实，不利于达到行业管理的目标；最后，不利于律师协会与当地司法行政机关真正分离，致使“两结合”管理很难有效实施。律协设置应脱离行政区划，并应考虑地方差异如人口数量、经济文化发展水平等科学设置律协，使律协与当地司法行政机关真正分离。从此实现真正意义上的“两结合”而不是听命于司法行政机关的“两结合”。
2.将具体的行业准入等日常管理职能赋予律师协会
从各国律师管理的实践来看，行业管理主要体现在：行业准入、律师教育培训、年度注册、会费收取、律师惩戒等，充分保障了行业组织在律师行业的主导地位。而我国律师执业证颁发等行业准入管理职能及律师年度注册、吊销律师执业证等日常管理职能均由司法行政机关行使，不仅缺乏法律明确规定，且有越俎代庖之嫌，滋生了钱权交易等不良现象，更使得律师队伍鱼龙混杂，律师协会地位和威信无树立，形成行业管理的虚泛化，也对政府依法行政的形象产生了负面影响。今后律师管理体制要让律师协会真正发挥作用就是要赋予其更大的实权。只有将具体的日常管理职权赋予律协行使，才能使律协感受到自身的独立，有助于促进律协向自治管理发展。
（三）加强律师自身建设和外在保护
1.完善律师职业行为规范， 建立律师职业责任体系
在制定职业行为规范方面，中国的律师协会完全可以借鉴国外律师协会的管理经验，如美国律师协会经过一个世纪的努力，已经形成了一个世界公认的较为成熟的《职业行为示范规则》，中国律师协会也可以通过研究、制定、监督律师执行职业规范等活动，来使自己成为一个权威性的行业管理机构。
2.律师应当遵守执业道德，更应该有强烈的社会责任感
律师应该成为整个社会的形象的代表，这就要求我们的律师要多参加社会公益事业，更多的接触群众，在老百姓当中，在其当事人中树立光辉的正面形象，让他们感觉律师是正义的化身，不管案件胜诉或者败诉都心服口服。律师不同于其他职业，律师执业要求律师有更强的社会责任感，摒弃唯利是图的商人色彩。律师的成功与否不能用金钱来衡量，最重要的是看其为社会做了什么，效果如何。
3.建立健全律师保险和福利制度，为律师执业提供必要的物质保障
律师是一个高风险的职业，需要建立健全与律师执业有关的保险制度，积极开展各项福利事业。在国外一些国家中，与此有关的做法主要有行业互助赔偿金、律师职业责任保险以及律师本人的健康、养老保险等。只有为律师执业提供了足够的物质保障，才能使律师在执业中无后顾之忧，全心投入，有助于提高我国律师的社会地位。不仅使律师个人获益，而且有助于律协的发展，对于律协增强自身独立性，增加凝聚力均有益无害，也为律协实现行业自治管理增添了润滑剂。
（作者通讯地址：福建省罗源县人民法院，福建 罗源 350600）