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摘要：文章以广东省普宁市为例，分析评价了普宁市建设用地节约集约利用程度，并指出其节约集约利用程度不高的根源，同时为促进建设用地节约集约利用提出相应的对策和建议。
关键词：建设用地；节约集约利用；对策；普宁市
土地是一种不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础，也是城市建设和发展的物质前提，然而土地供给是有限的，这种土地供给的非弹性和城市建设对土地需求的弹性之间的矛盾迫使我们必然要走土地集约化利用的道路，土地的利用状况影响到国民经济和社会发展的各个环节，节约集约利用土地，特别是节约集约利用建设用地是处理经济建设、资源利用与环境保护关系、贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现经济社会可持续发展的大势所趋。本文结合普宁市建设用地节约集约利用现状，对如何提高建设用地节约集约利用程度进行探讨。本文中的经济人口数据来源于广东省和普宁市的统计年鉴，土地数据来源于普宁市国土资源局。
一、建设用地节约集约利用分析
（一）建设用地结构与布局分析
普宁市2009年建设用地总规模为18903公顷，其中，城镇工矿用地面积4571公顷，占建设用地总规模的24.18%，且分布不成规模，布局较为松散；2009年农村居民点用地面积为11235公顷，占建设用地总规模的59.44%，比重偏高，且分布较为零散，并呈外延式扩张；交通水利用地面积2473公顷，占建设用地总规模的13.08%，其他建设用地面积624公顷，占建设用地总规模的3.30%，交通水利用地和其他建设用地面积比重和分布较为合理。如何优化建设用地的结构和布局，是实现建设用地节约集约利用的基础。
（二）建设用地利用程度分析
建设用地利用的集约水平，很大程度上取决于建设用地利用程度，2009年普宁市人均建设用地92平方米/人，人均城镇工矿用地56平方米/人，人均农村居民点用地92平方米/人。相对于人多地少的普宁市而言，人均建设用地和人均农村居民点用地指标偏高。
（三）建设用地投入产出分析
在建设用地投入强度方面，2009年单位建设用地固定资产投资额58万元/公顷，略低于广东省平均水平的62万元/公顷，整体投资强度偏低，有待进一步加大投资力度，增强土地投入。在建设用地利用效益方面，单位建设用地二三产业增加值116万元/公顷，单位城镇工矿用地二三产业增加值481万元/公顷，其中单位建设用地二三产业增加值低于广东省平均水平的140万元/公顷，建设用地产出效益有待提高。
（四）经济发展与建设用地的关系分析
建设用地增长与经济发展是相互影响，相互促进，不可分割的。通过对经济发展与建设用地的关系进行分析，反映历年建设用地利用的趋势，以体现经济发展是否过多地消耗土地资源，建设用地是否节约集约利用。
经济发展与建设用地关系主要选择地区生产总值中与建设用地联系比较紧密的二、三产业增加值进行分析，具体见如表1所示。
表1中数据显示，从1996-2009年二三产业增加值增加了159亿元，年均增长率为10.34%，建设用地增加了5591公顷，建设用地的年均增长率为2.73%，其间每增加1公顷建设用地增加二三产业增加值为284万元，即每增加100万元二三产业增加值需要消耗建设用地0.35公顷，可见，经济发展对建设用地的消耗较大。
（五）人口与建设用地的关系分析
人口增长与建设用地增长是密切相关的，一个地区的经济社会增长速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口与建设用地关系时，选用常住总人口增长率与建设用地增长率进行分析，由表2中数据显示，1996-2009年人口增长率为1.77%，而建设用地增长率为2.73%，常住人口增长率与建设用地增长率弹性系数为0.65，小于合理弹性系数。人口与建设用地的合理弹性系数为0.89，即建设用地规模每增加1.00%，常住人口相应地增加0.89%，若小于此值，会造成建设用地占地过多、土地利用效益低，若大于此值，也会造成城市拥挤、基础设施落后等问题。可见，普宁市的建设用地占地过多、土地利用效益低下。
二、建设用地节约集约利用程度不高的根源
（一）农村居民点外延式扩张，农村土地浪费严重
2009年普宁市农村居民点用地占建设用地面积的59.44%，比重相对较大。历史以来普宁市人崇尚经商，民营企业发展迅速，但规模小，技术含量低，家庭式、作坊式经营较为普遍，使当地相当部分工业脱离于工业园区的管理，利用自家屋宅从事腌制品、家具、玉器、服装等行业生产，随着作坊规模的扩大和数量的增多，农村居民点用地规模也随之扩张。其次，普宁市相当部分年轻劳动力外流，并在外地已购置物业，但仍保留农村户籍，并以人口增多为由申请新的宅基地，使农村居民点用地规模不断外延式扩张。
（二）工业用地分布零散，效益不高
普宁市经济发展处于工业化的起步阶段，更多地致力于“量”的积累，相对忽视了“质”的提高，部分村集体经济组织自行创建工业区进行招商引资，参与建设用地的供给，导致“多头供地”的现象，工业用地不断扩张。同时，普宁市工业企业大多由外出创业成功的企业家创办，回乡的企业家出于乡土情感大多不愿意进园办厂，而更倾向于选择距离自家村落较近的地块，这种较为随意的选址行为导致工业用地布局比较分散，集聚效应不高，难以形成完整的产业链，大型工业企业用地不多，造成部分用地的重复建设。
（三）城镇用地松散、粗放
现阶段，普宁市城镇化水平不断提升，但旧城区用地模式粗放，旧城区工业企业逐步老化，城镇近郊的农村逐步被圈入了城区，而形成了大量的所谓“城中村”用地模式，造成城镇部分用地松散、粗放。
三、提高建设用地节约集约水平的对策与建议
（一）控制新增建设用地，引导利用非农用地
经济的不断发展，城镇化水平的提高，城镇规模的外延扩张，不可避免地占用其他土地。因此，在城镇建设中，一方面要控制新增建设用地规模，另一方面要通过征地制度改革、逐步提高耕地占用成本，引导新增建设利用非农用地。
（二）对建设用地进行分类引导
根据各类建设用地的性质特点及普宁市当前各类建设用地的利用情况，对建设用地进行分类引导。结合“三旧”改造的契机，分别对城镇用地、农村居民点用地、产业用地及园区用地进行引导。
1.城镇用地引导
通过旧城改造拓展发展空间，合理提高建筑容积率，提高投资强度和土地利用集约化水平，有效缓解土地供需矛盾。鼓励城镇现有建设用地的深度利用，鼓励企业利用工矿废弃地，加强对城镇内低效用地和零星分散土地的清理、收购、归并和前期开发，提高土地利用率。
2.农村居民点用地引导
以保护文化和人文景观为前提，在保留部分具有潮汕特色且较完整的村落的基础上，积极开展农村居民点用地改造，加强对农村居民点用地的整治，通过对城镇周边、城乡结合部等零散的农村宅基地以及“城中村”住宅用地进行综合改造，使不符合规划或零散的农村居民点用地向中心村集中，鼓励发展多层式农民公寓，完善农村基础设施配套建设，进行统一的小区化管理，以“集中”促“集约”，提高农村住宅用地集约度，改善农村居住环境，完善城中村基础设施和公共设施，促进城市内部的“城乡”融合。
3.产业用地及园区用地引导
对于产业用地及园区用地需求，有保有压，严格控制。在加强土地利用规划的同时，严格用地计划、用地审批管理，提高市场准入门槛，运用经济手段遏制乱占滥用土地，浪费土地的行为。依据用地定额和集约利用标准实施工业项目准入制度，推广节地型生产工艺和技术，通过制定相关政策，引导企业进行立体式的土地开发利用，建高层、多层厂房。优先保障技术含量高，社会经济效益好的产业发展用地，严格控制工业项目用地，禁止向淘汰类工业项目供地。严格控制新建高耗能、高污染项目供地。推进土地市场机制的建设，不断优化资源配置，及时采用市场机制调节土地资源的配置，遏制闲置、低效用地的行为，提高产业用地及园区用地集约利用水平。
（三）盘活存量建设用地，严格执行闲置土地处置政策
对存量土地应加大二次开发利用，同时继续通过加大招商引资力度、提高投资强度等方式进行盘活，以增大城镇建设过程中的用地空间，使有限的土地资源发挥更大的经济效益，提高节约集约利用建设用地的水平。尽量避免土地闲置的发生，同时对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。
（四）加强建设用地复垦力度
通过运用工程技术及调整土地产权，对废弃、利用效益低下、污染生态环境的建设用地进行整理复绿，通过对建设用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使建设用地逐步集中、集约，提高建设用地的土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善区域生产、生活条件和农村生态环境。
提高建设用地节约集约利用水平的方法很多，关键是要针对不同地区建设用地的利用现状、经济社会条件、人们风俗习惯等因素，采用差异化的管理模式，制定不同的政策方针和措施办法，以便更有效的提高建设用地节约集约利用水平，避免出现制定的政策方针和措施办法成为摆设，无法落实实施。而如何差异化的制定政策方针和措施办法将是建设用地节约集约利用过程中的一个重点和难点。
参考文献：
1.毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社,1999.
2.宋云,龚蔚霞.土地紧缩政策下旧城更新与改造的模式及策略[J].山西建筑,2009(32).
3.陈玉福,王业侨,姚德明.海南城乡土地利用差异及其优化策略探讨[J].资源科学,2007(6).
（作者单位：广东国地规划科技有限公司)
关键词：建设用地；节约集约利用；对策；普宁市
土地是一种不可再生的资源，是人类赖以生存的物质基础，也是城市建设和发展的物质前提，然而土地供给是有限的，这种土地供给的非弹性和城市建设对土地需求的弹性之间的矛盾迫使我们必然要走土地集约化利用的道路，土地的利用状况影响到国民经济和社会发展的各个环节，节约集约利用土地，特别是节约集约利用建设用地是处理经济建设、资源利用与环境保护关系、贯彻落实科学发展观的必然要求，是实现经济社会可持续发展的大势所趋。本文结合普宁市建设用地节约集约利用现状，对如何提高建设用地节约集约利用程度进行探讨。本文中的经济人口数据来源于广东省和普宁市的统计年鉴，土地数据来源于普宁市国土资源局。
一、建设用地节约集约利用分析
（一）建设用地结构与布局分析
普宁市2009年建设用地总规模为18903公顷，其中，城镇工矿用地面积4571公顷，占建设用地总规模的24.18%，且分布不成规模，布局较为松散；2009年农村居民点用地面积为11235公顷，占建设用地总规模的59.44%，比重偏高，且分布较为零散，并呈外延式扩张；交通水利用地面积2473公顷，占建设用地总规模的13.08%，其他建设用地面积624公顷，占建设用地总规模的3.30%，交通水利用地和其他建设用地面积比重和分布较为合理。如何优化建设用地的结构和布局，是实现建设用地节约集约利用的基础。
（二）建设用地利用程度分析
建设用地利用的集约水平，很大程度上取决于建设用地利用程度，2009年普宁市人均建设用地92平方米/人，人均城镇工矿用地56平方米/人，人均农村居民点用地92平方米/人。相对于人多地少的普宁市而言，人均建设用地和人均农村居民点用地指标偏高。
（三）建设用地投入产出分析
在建设用地投入强度方面，2009年单位建设用地固定资产投资额58万元/公顷，略低于广东省平均水平的62万元/公顷，整体投资强度偏低，有待进一步加大投资力度，增强土地投入。在建设用地利用效益方面，单位建设用地二三产业增加值116万元/公顷，单位城镇工矿用地二三产业增加值481万元/公顷，其中单位建设用地二三产业增加值低于广东省平均水平的140万元/公顷，建设用地产出效益有待提高。
（四）经济发展与建设用地的关系分析
建设用地增长与经济发展是相互影响，相互促进，不可分割的。通过对经济发展与建设用地的关系进行分析，反映历年建设用地利用的趋势，以体现经济发展是否过多地消耗土地资源，建设用地是否节约集约利用。
经济发展与建设用地关系主要选择地区生产总值中与建设用地联系比较紧密的二、三产业增加值进行分析，具体见如表1所示。
表1中数据显示，从1996-2009年二三产业增加值增加了159亿元，年均增长率为10.34%，建设用地增加了5591公顷，建设用地的年均增长率为2.73%，其间每增加1公顷建设用地增加二三产业增加值为284万元，即每增加100万元二三产业增加值需要消耗建设用地0.35公顷，可见，经济发展对建设用地的消耗较大。
（五）人口与建设用地的关系分析
人口增长与建设用地增长是密切相关的，一个地区的经济社会增长速度的加快，首先反映在人口的集聚程度上。在分析人口与建设用地关系时，选用常住总人口增长率与建设用地增长率进行分析，由表2中数据显示，1996-2009年人口增长率为1.77%，而建设用地增长率为2.73%，常住人口增长率与建设用地增长率弹性系数为0.65，小于合理弹性系数。人口与建设用地的合理弹性系数为0.89，即建设用地规模每增加1.00%，常住人口相应地增加0.89%，若小于此值，会造成建设用地占地过多、土地利用效益低，若大于此值，也会造成城市拥挤、基础设施落后等问题。可见，普宁市的建设用地占地过多、土地利用效益低下。
二、建设用地节约集约利用程度不高的根源
（一）农村居民点外延式扩张，农村土地浪费严重
2009年普宁市农村居民点用地占建设用地面积的59.44%，比重相对较大。历史以来普宁市人崇尚经商，民营企业发展迅速，但规模小，技术含量低，家庭式、作坊式经营较为普遍，使当地相当部分工业脱离于工业园区的管理，利用自家屋宅从事腌制品、家具、玉器、服装等行业生产，随着作坊规模的扩大和数量的增多，农村居民点用地规模也随之扩张。其次，普宁市相当部分年轻劳动力外流，并在外地已购置物业，但仍保留农村户籍，并以人口增多为由申请新的宅基地，使农村居民点用地规模不断外延式扩张。
（二）工业用地分布零散，效益不高
普宁市经济发展处于工业化的起步阶段，更多地致力于“量”的积累，相对忽视了“质”的提高，部分村集体经济组织自行创建工业区进行招商引资，参与建设用地的供给，导致“多头供地”的现象，工业用地不断扩张。同时，普宁市工业企业大多由外出创业成功的企业家创办，回乡的企业家出于乡土情感大多不愿意进园办厂，而更倾向于选择距离自家村落较近的地块，这种较为随意的选址行为导致工业用地布局比较分散，集聚效应不高，难以形成完整的产业链，大型工业企业用地不多，造成部分用地的重复建设。
（三）城镇用地松散、粗放
现阶段，普宁市城镇化水平不断提升，但旧城区用地模式粗放，旧城区工业企业逐步老化，城镇近郊的农村逐步被圈入了城区，而形成了大量的所谓“城中村”用地模式，造成城镇部分用地松散、粗放。
三、提高建设用地节约集约水平的对策与建议
（一）控制新增建设用地，引导利用非农用地
经济的不断发展，城镇化水平的提高，城镇规模的外延扩张，不可避免地占用其他土地。因此，在城镇建设中，一方面要控制新增建设用地规模，另一方面要通过征地制度改革、逐步提高耕地占用成本，引导新增建设利用非农用地。
（二）对建设用地进行分类引导
根据各类建设用地的性质特点及普宁市当前各类建设用地的利用情况，对建设用地进行分类引导。结合“三旧”改造的契机，分别对城镇用地、农村居民点用地、产业用地及园区用地进行引导。
1.城镇用地引导
通过旧城改造拓展发展空间，合理提高建筑容积率，提高投资强度和土地利用集约化水平，有效缓解土地供需矛盾。鼓励城镇现有建设用地的深度利用，鼓励企业利用工矿废弃地，加强对城镇内低效用地和零星分散土地的清理、收购、归并和前期开发，提高土地利用率。
2.农村居民点用地引导
以保护文化和人文景观为前提，在保留部分具有潮汕特色且较完整的村落的基础上，积极开展农村居民点用地改造，加强对农村居民点用地的整治，通过对城镇周边、城乡结合部等零散的农村宅基地以及“城中村”住宅用地进行综合改造，使不符合规划或零散的农村居民点用地向中心村集中，鼓励发展多层式农民公寓，完善农村基础设施配套建设，进行统一的小区化管理，以“集中”促“集约”，提高农村住宅用地集约度，改善农村居住环境，完善城中村基础设施和公共设施，促进城市内部的“城乡”融合。
3.产业用地及园区用地引导
对于产业用地及园区用地需求，有保有压，严格控制。在加强土地利用规划的同时，严格用地计划、用地审批管理，提高市场准入门槛，运用经济手段遏制乱占滥用土地，浪费土地的行为。依据用地定额和集约利用标准实施工业项目准入制度，推广节地型生产工艺和技术，通过制定相关政策，引导企业进行立体式的土地开发利用，建高层、多层厂房。优先保障技术含量高，社会经济效益好的产业发展用地，严格控制工业项目用地，禁止向淘汰类工业项目供地。严格控制新建高耗能、高污染项目供地。推进土地市场机制的建设，不断优化资源配置，及时采用市场机制调节土地资源的配置，遏制闲置、低效用地的行为，提高产业用地及园区用地集约利用水平。
（三）盘活存量建设用地，严格执行闲置土地处置政策
对存量土地应加大二次开发利用，同时继续通过加大招商引资力度、提高投资强度等方式进行盘活，以增大城镇建设过程中的用地空间，使有限的土地资源发挥更大的经济效益，提高节约集约利用建设用地的水平。尽量避免土地闲置的发生，同时对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。
（四）加强建设用地复垦力度
通过运用工程技术及调整土地产权，对废弃、利用效益低下、污染生态环境的建设用地进行整理复绿，通过对建设用地规模、内部结构及空间布局的再调整，使建设用地逐步集中、集约，提高建设用地的土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，并改善区域生产、生活条件和农村生态环境。
提高建设用地节约集约利用水平的方法很多，关键是要针对不同地区建设用地的利用现状、经济社会条件、人们风俗习惯等因素，采用差异化的管理模式，制定不同的政策方针和措施办法，以便更有效的提高建设用地节约集约利用水平，避免出现制定的政策方针和措施办法成为摆设，无法落实实施。而如何差异化的制定政策方针和措施办法将是建设用地节约集约利用过程中的一个重点和难点。
参考文献：
1.毕宝德.土地经济学[M].中国人民大学出版社,1999.
2.宋云,龚蔚霞.土地紧缩政策下旧城更新与改造的模式及策略[J].山西建筑,2009(32).
3.陈玉福,王业侨,姚德明.海南城乡土地利用差异及其优化策略探讨[J].资源科学,2007(6).
（作者单位：广东国地规划科技有限公司)