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摘要：广东省东莞市政府在流动人口和租赁房屋需求剧增的背景下，积极组建出租屋及租住人员的管理机构，统一为出租屋和租住人员提供各项管理服务。文章详细介绍了东莞市设立的管理服务机构体系，从当地政府的支持政策、奖惩结合的政策措施、税费征收和推进公共服务均等化改革等方面阐述了当地政府的努力与所取得的效果，并且探讨了在产业转移的形式下这种管理服务方式对于其他地区的借鉴意义。
关键词：集体建设用地；租赁房屋；监管；东莞市
集体建设用地上的房屋租赁是房屋租赁市场的重要组成部分，在解决我国外出务工人员、年轻工薪阶层和周转性住房需求群体的居住问题中扮演着关键性的作用。集体建设用地上的租赁房屋在保障农民获得土地增值收益的同时，维护了农村集体土地的所有权。但目前我国对出租屋的管理服务仍然滞后于房屋租赁经济的发展，租赁房屋市场积累了不少问题，具体表现在：一是政府部门既不能为该部分市场提供应有的公共服务，也不能有效地对集体建设用地上的出租屋征税、将其纳入行政管辖的范围，出租屋的治安问题突出；二是房屋质量不尽人意，出租人和承租人之间权利责任不明确；三是出租人和承租人信息不对称，中介市场运营不规范；四是政府对于集体建设用地上的租赁房屋经济缺乏关注和支持，外来务工人员的公共服务严重滞后于本地居民。以上问题的出现不利于我国居民住房问题的解决，阻碍了我国城镇化的推进和房地产市场的健康发展。
与此同时，很多大中城市的出租屋供给数量滞后于需求的增长，房租价格高不可攀，“群租”现象涌现。从图1的数据来看，北京住房月平均租金已达到63.42元/平方米，我国住房租金前20的位城市每平方米每月的租金大多数超过30元人民币，按照人均居住面积30平方米来算，月平均房租支出也达到了900元人民币。据人民日报2013年6月7日报道，一线城市的房租收入比已高达40%。根据相关调查，2010年北京市租房者中，支付负担过重者高达34.9%。这意味着衣食住行中“住”的问题已成为人生的一大难题。
巨大的租房需求和未被充分利用的集体土地出租屋市场形成了一对矛盾，亟待解决。2012年年初，国土资源部批准了上海、北京集体建设用地建设租赁住房试点，这是国家进行农村土地政策改革和农村集体建设用地上建筑物利用的重要探索。近年来，北京市、重庆市、江苏和广东的一些城市对集体建设用地上的租赁房屋管理不乏有益的探索，为解决住房租赁中存在的问题提供了珍贵的参考。
一、东莞市租赁房屋管理服务政策出台的背景
东莞市是珠江三角洲的一个重要工业城市，集聚了众多的内资和外资企业，也因此而被称作“世界工厂”，其先进的制造加工业吸引了来自全国各地的农民工。劳动密集型产业的特点是对于劳动力的巨大需求，2012年东莞市的常住人口为829万人，其中户籍人口187万人，其余642万人口皆为外来务工人员，外来务工人员数量接近本地居民数量的4倍。数量庞大的外来人口增加了当地住房租赁服务的压力，如何提供和管理出租屋成为困扰当地政府部门的一大难题。
根据我国的法律法规，城市和镇区的出租屋由各地的房产管理局管理。但是，我国数量庞大的农民工所居住的出租房屋紧挨着工厂企业，位于集体土地上出租房屋的管理和服务成了法律规定的空白区。据公安部门反映，2004年前后，东莞市出租屋发生的恶性案件占全年案件总量的40%以上，出租屋是社会治安综合治理的难点和热点。建立一套完善的出租屋和租赁人员管理规范、加强出租屋及租住人员的管理，是政府的职责所在，对预防犯罪、维护社会治安具有重要现实意义。
二、东莞市租赁房屋管理服务模式的框架
（一）东莞市租赁房屋管理服务的法律政策依据
为了有效解决外来务工人员的居住问题，东莞市于2004年废止了《东莞市出租屋暂住人员治安管理规定》，出台了《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》，成立专门针对集体建设用地上的出租屋及租住人员的管理机构，分别是市级的出租屋及租住人员管理办公室（以下简称“管理办公室”）；镇级的出租屋及租住人员管理服务中心（以下简称“管理服务中心”）；村级的出租屋及租住人员管理服务站（以下简称“管理服务站”），该机构接受市房产管理局的委托，负责出租屋租赁登记备案的收件、初审验证、核发《房屋租赁证》或《出租屋租赁备案回执》的工作，并接受房管局的业务指导和监督，见图2。
（二）东莞市租赁房屋管理服务的机构设置和职责划分
东莞市管理服务体系的创新表现在纵向和横向两个维度。一是纵向上层层相属。在东莞市新的服务和管理机构体系中，每个级别的机构严格对应着本级别的权利和责任，上级和下级之间互相监督，其中管理办公室负责全市出租屋及租住人员管理的协调、监督及本通告的组织实施工作，其下属的管理服务中心和管理服务站在各自不同的层级上负责本层级的出租屋管理和流动人口租房服务，层次分明、职责清晰。二是横向上协调合作。新体系围绕着出租屋与租赁人员这个标的物，所有涉及出租屋和租赁人员的公安、房管、计生、消防、税务、工商、建设等工作全部由管理服务中心统筹安排，详见图3，前者接受后者的委托，代理前者职能中的一部分，如原本农民工办理《暂住证》需要前往公安局办理，改革以后只需前往就近的管理服务中心提交有关资料，并由管理服务中心核发《暂住证》。
三、东莞市租赁房屋管理服务模式的实践和经验分析
（一）政府支持政策文件的出台
根据产权经济学理论，产权明确有利于激励经济主体积极性的发挥，促进物尽其用。东莞市在明确了当地居民所具有的权利的基础上承认并鼓励他们的出租行为，积极扶持农村出租屋市场的发展。东莞市政府所采取的支持政策和鼓励态度成为东莞市能够容纳大量外来投资的一个基本条件，不仅带动了当地GDP的稳定快速增长，也使得农民在发展其他产业的同时获得了数量巨大的租金收入。
行政体制转变的成功是建立在完善的政策规章制度的基础之上的，东莞市在颁布实施《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》以后，又先后通过了专门用于指导房产管理局、公安局、财政局、出租屋及租住人员管理办公室、地税局、计划生育局、公安消防局的7份细则，为出租屋管理部门行使权力和履行义务提供了有力的政策支持和依据。 （二）奖惩结合提高纳管率
一直以来困扰各个地方出租屋管理服务机关的问题是出租人为了规避税收而逃避监管，东莞市采取了奖励与惩罚相结合的办法提高纳管率。一方面，东莞市为每个外来务工人员办理“新莞人服务卡”，该卡中储存了每个新莞人的户籍、工作、收入和联系方式等信息，通过该卡新莞人可以免费享受子女入学、超市打折、就业咨询、天气预报等各项优质服务；另一方面，东莞市通过政策法规强制规定办理相关手续，并采取一定的催办和惩罚措施督促外来务工人员进行登记备案。规定了业主需要到出租屋管理服务中心办理合同登记或备案手续，否则由主管部门依法对出租人进行罚款；要求承租人办理《房屋租赁证》和《暂住证》，逾期不办理的采取催办的方式，对于不肯签收的出租人和承租人将依法或依照相关管理规定进行相应的处罚。
（三）税费征收标准化和透明化
税费征收是政府工作的关键环节。由于管理服务中心受其他各行政机关委托代理执行具体的出租屋管理工作，其中相当一部分涉及财务资金的收缴和发放，如何规范好财务收缴，防止在此过程中由于信息的不对称出现乱收费和税费的挪用等贪污现象的发生就成了管理服务中心有效运行的关键问题。为了在制度层面保障各项资金安全、规范地收缴和划拨，在出租屋及租住人员税费征收问题上，《东莞市出租屋及租住人员规费财务收支管理实施细则》规定了管理服务机构必须按省、市物价部门核定的收费项目和标准收取各项服务费用。同时，各镇区管理服务中心和管理服务站收费纳入镇区财政“一个窗口”收费集中核算，实行“收支两条线”管理，不设立任何收入过渡账户，税费收入必须缴入镇区财政指定的财政账户。镇区财政部门协同税务、物价、审计、监察等部门对管理服务中心和管理服务站实行日常监督检查和公开公布，推动公共服务的透明化。
（四）推进公共服务均等化
东莞市近年来从医疗、教育、治安等多个方面提高行政管理和服务水平，大力推进公共服务均等化改革，缩小外来务工人员和本地居民之间的差距。如今，东莞市外来务工人员的医疗保险覆盖率超过了80%，并且打破了公共服务的户籍限制，推出以积分制形式让外来务工者子女入读公办学校。目前，东莞公办学校共招收14.2万名义务教育阶段非本市户籍人口子女，占公办义务教育阶段学位总数30.4万人口的46.7%。
东莞市租赁房政策改革取得了良好的效果，改变了过去粗放被动的农村化单一管理模式，转变为以“以人为本、服务在先”为理念的现代化的综合管理模式。公共服务的改善提高了当地对于外来务工人员的吸引力，十年间外来人口增加了222万人，相当于一个特大城市人口总量；东莞市的GDP总量达到5010亿元，十年间GDP年平均增速超过13%；城镇常住人口超过730万人，城市化率达到88.67%，并成为广东省唯一获得首批国家公共文化服务体系授牌的示范区。
四、分析总结
2013年，我国农民工总量达到2.7亿，由于制度和经济等各方面原因，出租房屋成为农民工的主要居住选择，管理和服务好这些农民工的租住出租房屋是关系到农民工切身利益的重要问题。东莞市政府在尊重和保护当地居民意愿的基础之上，采取了有效的改革措施，提升了公共服务的质量，同时也使得当地的房屋租赁经济发展为一个独立的成熟的产业部门。但是看到成绩的同时，也应该看到东莞的实践所依存的经济和社会环境，这包括经济发展和人口集聚创造的坚实的经济基础，数量庞大的流动人口及其密集分布便于统一管理等。2008年金融危机以来，东部地区“招工难”“用工荒”接连出现，在外来务工人员“净流出”的形势下，东莞市的房租价格也难以为继，部分地区出现了出租房屋闲置的现象。在这种情形下，如何为外来务工人员提供更好的生产生活服务以及实施公共服务均等化也具有更加现实的意义。
总体而言，东莞市的实践对一些东部发达省份和地区在产业转移的大背景和“用工荒”频现的情形下如何提高供对出租屋的管理、提高本地吸引力提供了一个很好的参照。在我国中部地区承接东部产业转移的新形势下，中原城市群、皖江城市带和武汉都市圈等地区改善政府服务、增强本地吸引力也可以参考东莞地区的经验；对于一些在住房提供面临较多问题的大都市贫民窟、棚户区也可以吸收采纳东莞地区的经验。
参考文献：
[1]林依标.农村集体建设用地流转建租赁房的若干制度思考[J].发展研究，2013（03）.
[2]卢华翔，焦怡雪.进城务工人员住房问题调查研究[J].城市规划通讯，2010（07）.
[3]苏艳，英雷艳.珍农村集体建设用地租赁的正当性分析[J].中国土地科学，2013（05）.
[4]王振伟，李江风.小产权房出路何在？——以集体建设用地租赁房试点为视角[J].中国土地，2012（04）.
[5]广东省东莞市房产管理局.东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定[S].东府办[2003]97号，2003-12-31.
[6]广东省东莞市房产管理局.东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定[S].东府令第76号，2003-12-22.
[7]广东省东莞市房产管理局.关于印发出租屋及租住人员管理7份实施细则（办法）的通知[S].东府办[2004]45号，2004-04-27.
*本文系住房和城乡建设部房地产市场监管司重点科研项目“完善住房租赁政策和监管体系研究”的研究成果。
（作者单位：中国社会科学院研究生院）
关键词：集体建设用地；租赁房屋；监管；东莞市
集体建设用地上的房屋租赁是房屋租赁市场的重要组成部分，在解决我国外出务工人员、年轻工薪阶层和周转性住房需求群体的居住问题中扮演着关键性的作用。集体建设用地上的租赁房屋在保障农民获得土地增值收益的同时，维护了农村集体土地的所有权。但目前我国对出租屋的管理服务仍然滞后于房屋租赁经济的发展，租赁房屋市场积累了不少问题，具体表现在：一是政府部门既不能为该部分市场提供应有的公共服务，也不能有效地对集体建设用地上的出租屋征税、将其纳入行政管辖的范围，出租屋的治安问题突出；二是房屋质量不尽人意，出租人和承租人之间权利责任不明确；三是出租人和承租人信息不对称，中介市场运营不规范；四是政府对于集体建设用地上的租赁房屋经济缺乏关注和支持，外来务工人员的公共服务严重滞后于本地居民。以上问题的出现不利于我国居民住房问题的解决，阻碍了我国城镇化的推进和房地产市场的健康发展。
与此同时，很多大中城市的出租屋供给数量滞后于需求的增长，房租价格高不可攀，“群租”现象涌现。从图1的数据来看，北京住房月平均租金已达到63.42元/平方米，我国住房租金前20的位城市每平方米每月的租金大多数超过30元人民币，按照人均居住面积30平方米来算，月平均房租支出也达到了900元人民币。据人民日报2013年6月7日报道，一线城市的房租收入比已高达40%。根据相关调查，2010年北京市租房者中，支付负担过重者高达34.9%。这意味着衣食住行中“住”的问题已成为人生的一大难题。
巨大的租房需求和未被充分利用的集体土地出租屋市场形成了一对矛盾，亟待解决。2012年年初，国土资源部批准了上海、北京集体建设用地建设租赁住房试点，这是国家进行农村土地政策改革和农村集体建设用地上建筑物利用的重要探索。近年来，北京市、重庆市、江苏和广东的一些城市对集体建设用地上的租赁房屋管理不乏有益的探索，为解决住房租赁中存在的问题提供了珍贵的参考。
一、东莞市租赁房屋管理服务政策出台的背景
东莞市是珠江三角洲的一个重要工业城市，集聚了众多的内资和外资企业，也因此而被称作“世界工厂”，其先进的制造加工业吸引了来自全国各地的农民工。劳动密集型产业的特点是对于劳动力的巨大需求，2012年东莞市的常住人口为829万人，其中户籍人口187万人，其余642万人口皆为外来务工人员，外来务工人员数量接近本地居民数量的4倍。数量庞大的外来人口增加了当地住房租赁服务的压力，如何提供和管理出租屋成为困扰当地政府部门的一大难题。
根据我国的法律法规，城市和镇区的出租屋由各地的房产管理局管理。但是，我国数量庞大的农民工所居住的出租房屋紧挨着工厂企业，位于集体土地上出租房屋的管理和服务成了法律规定的空白区。据公安部门反映，2004年前后，东莞市出租屋发生的恶性案件占全年案件总量的40%以上，出租屋是社会治安综合治理的难点和热点。建立一套完善的出租屋和租赁人员管理规范、加强出租屋及租住人员的管理，是政府的职责所在，对预防犯罪、维护社会治安具有重要现实意义。
二、东莞市租赁房屋管理服务模式的框架
（一）东莞市租赁房屋管理服务的法律政策依据
为了有效解决外来务工人员的居住问题，东莞市于2004年废止了《东莞市出租屋暂住人员治安管理规定》，出台了《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》，成立专门针对集体建设用地上的出租屋及租住人员的管理机构，分别是市级的出租屋及租住人员管理办公室（以下简称“管理办公室”）；镇级的出租屋及租住人员管理服务中心（以下简称“管理服务中心”）；村级的出租屋及租住人员管理服务站（以下简称“管理服务站”），该机构接受市房产管理局的委托，负责出租屋租赁登记备案的收件、初审验证、核发《房屋租赁证》或《出租屋租赁备案回执》的工作，并接受房管局的业务指导和监督，见图2。
（二）东莞市租赁房屋管理服务的机构设置和职责划分
东莞市管理服务体系的创新表现在纵向和横向两个维度。一是纵向上层层相属。在东莞市新的服务和管理机构体系中，每个级别的机构严格对应着本级别的权利和责任，上级和下级之间互相监督，其中管理办公室负责全市出租屋及租住人员管理的协调、监督及本通告的组织实施工作，其下属的管理服务中心和管理服务站在各自不同的层级上负责本层级的出租屋管理和流动人口租房服务，层次分明、职责清晰。二是横向上协调合作。新体系围绕着出租屋与租赁人员这个标的物，所有涉及出租屋和租赁人员的公安、房管、计生、消防、税务、工商、建设等工作全部由管理服务中心统筹安排，详见图3，前者接受后者的委托，代理前者职能中的一部分，如原本农民工办理《暂住证》需要前往公安局办理，改革以后只需前往就近的管理服务中心提交有关资料，并由管理服务中心核发《暂住证》。
三、东莞市租赁房屋管理服务模式的实践和经验分析
（一）政府支持政策文件的出台
根据产权经济学理论，产权明确有利于激励经济主体积极性的发挥，促进物尽其用。东莞市在明确了当地居民所具有的权利的基础上承认并鼓励他们的出租行为，积极扶持农村出租屋市场的发展。东莞市政府所采取的支持政策和鼓励态度成为东莞市能够容纳大量外来投资的一个基本条件，不仅带动了当地GDP的稳定快速增长，也使得农民在发展其他产业的同时获得了数量巨大的租金收入。
行政体制转变的成功是建立在完善的政策规章制度的基础之上的，东莞市在颁布实施《东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定》以后，又先后通过了专门用于指导房产管理局、公安局、财政局、出租屋及租住人员管理办公室、地税局、计划生育局、公安消防局的7份细则，为出租屋管理部门行使权力和履行义务提供了有力的政策支持和依据。 （二）奖惩结合提高纳管率
一直以来困扰各个地方出租屋管理服务机关的问题是出租人为了规避税收而逃避监管，东莞市采取了奖励与惩罚相结合的办法提高纳管率。一方面，东莞市为每个外来务工人员办理“新莞人服务卡”，该卡中储存了每个新莞人的户籍、工作、收入和联系方式等信息，通过该卡新莞人可以免费享受子女入学、超市打折、就业咨询、天气预报等各项优质服务；另一方面，东莞市通过政策法规强制规定办理相关手续，并采取一定的催办和惩罚措施督促外来务工人员进行登记备案。规定了业主需要到出租屋管理服务中心办理合同登记或备案手续，否则由主管部门依法对出租人进行罚款；要求承租人办理《房屋租赁证》和《暂住证》，逾期不办理的采取催办的方式，对于不肯签收的出租人和承租人将依法或依照相关管理规定进行相应的处罚。
（三）税费征收标准化和透明化
税费征收是政府工作的关键环节。由于管理服务中心受其他各行政机关委托代理执行具体的出租屋管理工作，其中相当一部分涉及财务资金的收缴和发放，如何规范好财务收缴，防止在此过程中由于信息的不对称出现乱收费和税费的挪用等贪污现象的发生就成了管理服务中心有效运行的关键问题。为了在制度层面保障各项资金安全、规范地收缴和划拨，在出租屋及租住人员税费征收问题上，《东莞市出租屋及租住人员规费财务收支管理实施细则》规定了管理服务机构必须按省、市物价部门核定的收费项目和标准收取各项服务费用。同时，各镇区管理服务中心和管理服务站收费纳入镇区财政“一个窗口”收费集中核算，实行“收支两条线”管理，不设立任何收入过渡账户，税费收入必须缴入镇区财政指定的财政账户。镇区财政部门协同税务、物价、审计、监察等部门对管理服务中心和管理服务站实行日常监督检查和公开公布，推动公共服务的透明化。
（四）推进公共服务均等化
东莞市近年来从医疗、教育、治安等多个方面提高行政管理和服务水平，大力推进公共服务均等化改革，缩小外来务工人员和本地居民之间的差距。如今，东莞市外来务工人员的医疗保险覆盖率超过了80%，并且打破了公共服务的户籍限制，推出以积分制形式让外来务工者子女入读公办学校。目前，东莞公办学校共招收14.2万名义务教育阶段非本市户籍人口子女，占公办义务教育阶段学位总数30.4万人口的46.7%。
东莞市租赁房政策改革取得了良好的效果，改变了过去粗放被动的农村化单一管理模式，转变为以“以人为本、服务在先”为理念的现代化的综合管理模式。公共服务的改善提高了当地对于外来务工人员的吸引力，十年间外来人口增加了222万人，相当于一个特大城市人口总量；东莞市的GDP总量达到5010亿元，十年间GDP年平均增速超过13%；城镇常住人口超过730万人，城市化率达到88.67%，并成为广东省唯一获得首批国家公共文化服务体系授牌的示范区。
四、分析总结
2013年，我国农民工总量达到2.7亿，由于制度和经济等各方面原因，出租房屋成为农民工的主要居住选择，管理和服务好这些农民工的租住出租房屋是关系到农民工切身利益的重要问题。东莞市政府在尊重和保护当地居民意愿的基础之上，采取了有效的改革措施，提升了公共服务的质量，同时也使得当地的房屋租赁经济发展为一个独立的成熟的产业部门。但是看到成绩的同时，也应该看到东莞的实践所依存的经济和社会环境，这包括经济发展和人口集聚创造的坚实的经济基础，数量庞大的流动人口及其密集分布便于统一管理等。2008年金融危机以来，东部地区“招工难”“用工荒”接连出现，在外来务工人员“净流出”的形势下，东莞市的房租价格也难以为继，部分地区出现了出租房屋闲置的现象。在这种情形下，如何为外来务工人员提供更好的生产生活服务以及实施公共服务均等化也具有更加现实的意义。
总体而言，东莞市的实践对一些东部发达省份和地区在产业转移的大背景和“用工荒”频现的情形下如何提高供对出租屋的管理、提高本地吸引力提供了一个很好的参照。在我国中部地区承接东部产业转移的新形势下，中原城市群、皖江城市带和武汉都市圈等地区改善政府服务、增强本地吸引力也可以参考东莞地区的经验；对于一些在住房提供面临较多问题的大都市贫民窟、棚户区也可以吸收采纳东莞地区的经验。
参考文献：
[1]林依标.农村集体建设用地流转建租赁房的若干制度思考[J].发展研究，2013（03）.
[2]卢华翔，焦怡雪.进城务工人员住房问题调查研究[J].城市规划通讯，2010（07）.
[3]苏艳，英雷艳.珍农村集体建设用地租赁的正当性分析[J].中国土地科学，2013（05）.
[4]王振伟，李江风.小产权房出路何在？——以集体建设用地租赁房试点为视角[J].中国土地，2012（04）.
[5]广东省东莞市房产管理局.东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定[S].东府办[2003]97号，2003-12-31.
[6]广东省东莞市房产管理局.东莞市出租屋及租住人员管理暂行规定[S].东府令第76号，2003-12-22.
[7]广东省东莞市房产管理局.关于印发出租屋及租住人员管理7份实施细则（办法）的通知[S].东府办[2004]45号，2004-04-27.
*本文系住房和城乡建设部房地产市场监管司重点科研项目“完善住房租赁政策和监管体系研究”的研究成果。
（作者单位：中国社会科学院研究生院）