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在深入学习实践科学发展观活动中，省政府法制办把全省行政服务中心建设作为重点调研课题，通过深入调研、召开座谈会、实地考察、专题研讨、问卷调查等形式，以行政审批制度改革为视角，认真进行总结剖析，提出了进一步推进我省行政服务中心建设、深化行政审批制度改革的对策、建议和措施。
我省行政服务中心建设基本现状
目前全省有13个省辖市、86个县(市、区)成立了行政服务中心，名称大多为“行政服务中心”，也有其他称谓。机构性质方面，有52家属政府派出机构，12家属政府直属机构，20家属事业单位，还有15家属临时机构，由政府办或政府其他部门代管。进驻部门和项目方面，据对92家市、县(市)、区行政服务中心统计，进驻中心的部门共有2276家，平均每个中心进驻25个部门；进驻办理的事项21224项，平均每个中心进驻办理事项230个，平均每个部门进驻中心办理事项为9个。业务类型主要有一是综合型。按照“应进尽进”的原则，把大部分行政许可、行政审批事项以及与审批相关的事项进驻中心办理。我省大多数中心属于此类。二是专业型。主要是把与投资或建设工程有关的审批事项放在中心办理，审批项目的集中度较低，办件量相对较少。三是网络型。即不设实体性物理办事大厅，改为建立电子政务系统，推行网上审批，如南京市电子政务大厅。
几年来，各地行政服务中心积极进行体制机制创新，探索建立行政审批运作新模式。一是创新管理模式。对审批事项实行分级分类管理，建立了首问负责制、一次告知制、限时办结制、责任追究制等管理制度，开展了标准化窗口建设，形成了较为完善的管理体系。二是拓展服务功能和领域。扩大进驻单位和项目数量，增强中心“一站式”服务功能，积极推进审批代理(代办)制、审批绿色快速通道等服务方式，并初步构建了市、县、镇、村四级联动的服务格局。三是建立审批新机制。目前我省已有9个省辖市、46个县(市、区)推行“两集中、两到位”工作，破解了中心发展中的许多难题。四是优化审批流程。在科学合理界定部门间权责关系的基础上，对内容相近、重复设置的环节予以整合，简化没有法律依据和不必要的审批步骤，减少申报材料，缩短了审批流程。五是发展电子政务。大部分中心建立了自己的门户网站，通过网络实现了网上咨询、表格下载、网上电子监察以及网上审批协作等。
本次调研发放问卷调查表620份，收回并有效的答卷587份。问卷调查分类统计结果显示，有96％的中心管理人员、93％的部门负责人、86％的服务对象、81％的窗口工作人员认为行政服务中心在推进审批制度改革、促进地方经济发展方面起到了积极的推动作用：一是提高了行政效率，较好地满足了企业和群众的服务需求，优化了经济发展环境，促进了当地经济的快速发展。二是推动了政府职能转变，推进了决策权、审批权与监管权的分离和相互制约，增强了政府社会管理和公共服务的职能。三是促进了权力阳光运行，在一定程度上扼制和改变了暗箱操作、“吃拿卡要’’等现象的发生。四是实现了机关作风转变，增强了中心工作人员办事的责任心，增加了对服务对象的亲和力，带来了行风政风的普遍好转。
行政服务中心建设中存在的主要问题及原因
调研中反映，行政服务中心在发展过程中正面临着诸多矛盾和困难，主要集中在以下五个方面：
职能不统一，制度不健全。机构性质和职能缺乏立法支持，机构性质大都是当地党委政府自行设定，有的是行政机关，有的是事业单位，还有的是临时性机构。职能方面，有的有协调和监督职能，有的仅对审批大厅进行物业管理。上级政府所设中心与下级政府所设中心之间、中心与分中心之间的关系模式有待规定，与部门之间的工作关系缺乏必要的规则支撑。省级缺乏明确的机构和授权来推动这项工作。
审批项目进驻不到位。一些部门在选择进驻项目上“避重就轻”、“进瘦留肥”，有的象征性地把部分无关紧要的审批事项进驻服务中心，将含金量高或者有利可图的审批项目留在部门办理；有些部门将项目审批过程割裂开来，把重要的办理环节留在部门。此外，与审批事项相关的配套服务事项进驻不配套，特别是一些基本建设项目审批需要中介机构出具评审、鉴定、检测等报告，由于中介服务机构未进驻，导致办事人员要跑多个相关单位。
窗口授权不充分。一些职能部门虽然将审批项目进驻中心办理，但具体办事人员缺乏必要的决定权，现场办结功能不健全，即办件比例偏低，中心成了部分单位的“收发中心”，窗口成了“传达室”。据对窗口工作人员的调查统计，认为一点没有授权或简单事项有决定权的达50％，认为有决定权的仅占11％。
协调监管难度大。当事人与审批机关产生矛盾时，或者审批部门之间意见分歧较大时，中心缺乏必要的协调手段，特别是涉及到有关垂直管理部门的审批事务时中心难以协调。
信息化水平比较低。中心的电子信息和网络建设整体水平较低，各级行政机关之间尚未建立电子化信息系统，无法通过网络进行数据交换。审批大厅与各部门之间信息无法共享，同一部门审批大厅窗口与部门之间信息不畅。
推进我省行政服务中心建设的对策和建议
行政服务中心的建立和成长过程受到来自多方面的质疑和原有体制的排斥，有的认为没有必要建立服务中心，有的认为服务中心“命短”，要被网上政务大厅所代替。通过调研分析，我们认为，行政服务中心是在我国融入国际经济贸易体系、加快审批制度改革和加速经济发展的国际国内大背景下建立和发展起来的，是建立我国社会主义市场经济体制和建设服务政府、法治政府和廉洁政府的客观需要。发展中碰到的问题要求我们加强研究，进行完善，在改革中进一步确立发展目标和模式，发挥其职能转变、机制创新、政务公开、便民服务以及效能和廉政建设的平台作用。为此，我们应当从以下体制机制方面开展创新。
明确进驻审批事项的范围。进驻中心审批的原则：一是服务公众原则。涉及经济发展、公共管理以及与公众办事密切相关的事项都应进驻中心办理，主要包括行政审批项目和其他便民服务事项。二是应进必进、一事一地原则。凡是面向公民、法人和其他组织实施的行政许可项目、行政审批项目及相关的收费项目，必须由中心窗口统一受理、统一审核、统一收费、统一送达，已进入中心的审批事项，不得在原单位再受理。三是关联性原则。涉及联审联办、并联审批的前置后置环节，以及与审批事项相关联的中介服务机构和收费等都应全部进入中心办理，以形成完整的审批链条，达到方便群众、进行流程再造的目的。一些受客观条件限制，需要提供场地或运用专业仪器进行现场检测的项目，以及涉及国家机密、宗教、意识形态的特殊事项，可以不进中心。
统—规范行政审批程序。《行政许可法》的出台，对行政许可程序作了原则性规定，但对于非许可类行政审批程序立法还是空白，许可中的具体操作性问题也有待进一步细化，建议尽早以地方性法规或政府规章形式出台《江苏省行政审批程序规定》，对行政审批程序进行统一规范，为行政服务中心健 康发展提供制度保障。同时，应结合各地的实践经验，对并联审批的范围、要求和办理流程等作出规定，有关企业设立、工程建设、项目投资、户外广告设置、城市道路挖掘等，应当实行并联审批。各地可以规范性文件的形式，分类对并联审批事项制定具体的操作办法。
建立科学的行政审批运行机制。全面推行以行政审批职能归并为主要内容的“两集中两到位”模式，着力解决窗口授权不到位的问题，从体制和流程上逐步理顺前台和后台的关系，前台窗口负责办理审批事务，后台处室除协助窗口完成重大或复杂事项的现场查勘、技术论证等工作外，重心向对审批事务的后续监管转移，扭转重审批轻监管的现象。建立窗口与部门及部门之间的联动机制，大力推行并联审批牵头负责、缺席默认、超时默许、联合年检等行之有效的办法，建立前台后台的协调机制，形成分工协作、相互配合、相互制约的工作格局。建立健全行政审批听证、论证、征求意见制度，重大行政审批和涉及第三人利益的事项必须进行听证，审批复杂、专业技术性较强的项目必须组织专家论证，对周围环境有影响的企业设立等审批事项则必须征求利害关系人意见。
健全对办理过程的监督机制。明确中心管理机构、纪检监察部门、政府法制机构的监督职能，构建对行政审批和服务事项办理全过程的监督制约机制。建议赋予中心管理机构行政审批监督主体的资格及更多相应职能，在“行政服务中心”的基础上加挂“行政审批监督办公室”的牌子，实行两块牌子一套班子。纪检监察部门在中心设立监察室和行政效能投诉中心，通过受理投诉和行政审批网上监察系统对行政审批实行全过程的实时监察。赋予政府法制机构对进驻中心的审批项目及其动态调整的审核权，对行政审批具体行政行为的合法性实施监督。另外，还应加强对中介机构的规范和监督，明确中介机构必须与行政机关彻底脱钩，在业务开展方面引入竞争机制。
确立管理体制和职能定位。建议抓紧研究制定《江苏省行政审批程序规定》，对行政服务中心的性质、职能、权限等作出明确的规定。授予中心管理机构对进驻部门办理审批和服务事项的组织协调和监督管理权，对涉及审批业务的部门之间、中心窗口与部门之间的关系进行协调，组织对重大审批项目开展会审及联合勘查，并赋予其履职相应的手段和措施：强化中心对进驻窗口人员的监督管理，授予中心在对人员考核和推荐使用优秀干部方面更多的权限：设立省级行政审批监督指导办公室，负责对省各部门和市县行政审批工作进行监督、指导、协调和管理，对涉及多方面和多层级的复杂审批事项进行协调和资源整合，优化办事流程，提高行政效能。
推进行政服务中心的信息化建设。将行政服务中心的信息化建设纳入电子政务建设的总体规划，与行政权力网上公开透明运行工作相结合，统筹规划、同步推进。统一全省行政服务中心信息化建设的标准，并建立统一的数据交换平台，形成全省行政服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决行政审批业务在同一层级和不同层级机关之间的沟通协作问题。
我省行政服务中心建设基本现状
目前全省有13个省辖市、86个县(市、区)成立了行政服务中心，名称大多为“行政服务中心”，也有其他称谓。机构性质方面，有52家属政府派出机构，12家属政府直属机构，20家属事业单位，还有15家属临时机构，由政府办或政府其他部门代管。进驻部门和项目方面，据对92家市、县(市)、区行政服务中心统计，进驻中心的部门共有2276家，平均每个中心进驻25个部门；进驻办理的事项21224项，平均每个中心进驻办理事项230个，平均每个部门进驻中心办理事项为9个。业务类型主要有一是综合型。按照“应进尽进”的原则，把大部分行政许可、行政审批事项以及与审批相关的事项进驻中心办理。我省大多数中心属于此类。二是专业型。主要是把与投资或建设工程有关的审批事项放在中心办理，审批项目的集中度较低，办件量相对较少。三是网络型。即不设实体性物理办事大厅，改为建立电子政务系统，推行网上审批，如南京市电子政务大厅。
几年来，各地行政服务中心积极进行体制机制创新，探索建立行政审批运作新模式。一是创新管理模式。对审批事项实行分级分类管理，建立了首问负责制、一次告知制、限时办结制、责任追究制等管理制度，开展了标准化窗口建设，形成了较为完善的管理体系。二是拓展服务功能和领域。扩大进驻单位和项目数量，增强中心“一站式”服务功能，积极推进审批代理(代办)制、审批绿色快速通道等服务方式，并初步构建了市、县、镇、村四级联动的服务格局。三是建立审批新机制。目前我省已有9个省辖市、46个县(市、区)推行“两集中、两到位”工作，破解了中心发展中的许多难题。四是优化审批流程。在科学合理界定部门间权责关系的基础上，对内容相近、重复设置的环节予以整合，简化没有法律依据和不必要的审批步骤，减少申报材料，缩短了审批流程。五是发展电子政务。大部分中心建立了自己的门户网站，通过网络实现了网上咨询、表格下载、网上电子监察以及网上审批协作等。
本次调研发放问卷调查表620份，收回并有效的答卷587份。问卷调查分类统计结果显示，有96％的中心管理人员、93％的部门负责人、86％的服务对象、81％的窗口工作人员认为行政服务中心在推进审批制度改革、促进地方经济发展方面起到了积极的推动作用：一是提高了行政效率，较好地满足了企业和群众的服务需求，优化了经济发展环境，促进了当地经济的快速发展。二是推动了政府职能转变，推进了决策权、审批权与监管权的分离和相互制约，增强了政府社会管理和公共服务的职能。三是促进了权力阳光运行，在一定程度上扼制和改变了暗箱操作、“吃拿卡要’’等现象的发生。四是实现了机关作风转变，增强了中心工作人员办事的责任心，增加了对服务对象的亲和力，带来了行风政风的普遍好转。
行政服务中心建设中存在的主要问题及原因
调研中反映，行政服务中心在发展过程中正面临着诸多矛盾和困难，主要集中在以下五个方面：
职能不统一，制度不健全。机构性质和职能缺乏立法支持，机构性质大都是当地党委政府自行设定，有的是行政机关，有的是事业单位，还有的是临时性机构。职能方面，有的有协调和监督职能，有的仅对审批大厅进行物业管理。上级政府所设中心与下级政府所设中心之间、中心与分中心之间的关系模式有待规定，与部门之间的工作关系缺乏必要的规则支撑。省级缺乏明确的机构和授权来推动这项工作。
审批项目进驻不到位。一些部门在选择进驻项目上“避重就轻”、“进瘦留肥”，有的象征性地把部分无关紧要的审批事项进驻服务中心，将含金量高或者有利可图的审批项目留在部门办理；有些部门将项目审批过程割裂开来，把重要的办理环节留在部门。此外，与审批事项相关的配套服务事项进驻不配套，特别是一些基本建设项目审批需要中介机构出具评审、鉴定、检测等报告，由于中介服务机构未进驻，导致办事人员要跑多个相关单位。
窗口授权不充分。一些职能部门虽然将审批项目进驻中心办理，但具体办事人员缺乏必要的决定权，现场办结功能不健全，即办件比例偏低，中心成了部分单位的“收发中心”，窗口成了“传达室”。据对窗口工作人员的调查统计，认为一点没有授权或简单事项有决定权的达50％，认为有决定权的仅占11％。
协调监管难度大。当事人与审批机关产生矛盾时，或者审批部门之间意见分歧较大时，中心缺乏必要的协调手段，特别是涉及到有关垂直管理部门的审批事务时中心难以协调。
信息化水平比较低。中心的电子信息和网络建设整体水平较低，各级行政机关之间尚未建立电子化信息系统，无法通过网络进行数据交换。审批大厅与各部门之间信息无法共享，同一部门审批大厅窗口与部门之间信息不畅。
推进我省行政服务中心建设的对策和建议
行政服务中心的建立和成长过程受到来自多方面的质疑和原有体制的排斥，有的认为没有必要建立服务中心，有的认为服务中心“命短”，要被网上政务大厅所代替。通过调研分析，我们认为，行政服务中心是在我国融入国际经济贸易体系、加快审批制度改革和加速经济发展的国际国内大背景下建立和发展起来的，是建立我国社会主义市场经济体制和建设服务政府、法治政府和廉洁政府的客观需要。发展中碰到的问题要求我们加强研究，进行完善，在改革中进一步确立发展目标和模式，发挥其职能转变、机制创新、政务公开、便民服务以及效能和廉政建设的平台作用。为此，我们应当从以下体制机制方面开展创新。
明确进驻审批事项的范围。进驻中心审批的原则：一是服务公众原则。涉及经济发展、公共管理以及与公众办事密切相关的事项都应进驻中心办理，主要包括行政审批项目和其他便民服务事项。二是应进必进、一事一地原则。凡是面向公民、法人和其他组织实施的行政许可项目、行政审批项目及相关的收费项目，必须由中心窗口统一受理、统一审核、统一收费、统一送达，已进入中心的审批事项，不得在原单位再受理。三是关联性原则。涉及联审联办、并联审批的前置后置环节，以及与审批事项相关联的中介服务机构和收费等都应全部进入中心办理，以形成完整的审批链条，达到方便群众、进行流程再造的目的。一些受客观条件限制，需要提供场地或运用专业仪器进行现场检测的项目，以及涉及国家机密、宗教、意识形态的特殊事项，可以不进中心。
统—规范行政审批程序。《行政许可法》的出台，对行政许可程序作了原则性规定，但对于非许可类行政审批程序立法还是空白，许可中的具体操作性问题也有待进一步细化，建议尽早以地方性法规或政府规章形式出台《江苏省行政审批程序规定》，对行政审批程序进行统一规范，为行政服务中心健 康发展提供制度保障。同时，应结合各地的实践经验，对并联审批的范围、要求和办理流程等作出规定，有关企业设立、工程建设、项目投资、户外广告设置、城市道路挖掘等，应当实行并联审批。各地可以规范性文件的形式，分类对并联审批事项制定具体的操作办法。
建立科学的行政审批运行机制。全面推行以行政审批职能归并为主要内容的“两集中两到位”模式，着力解决窗口授权不到位的问题，从体制和流程上逐步理顺前台和后台的关系，前台窗口负责办理审批事务，后台处室除协助窗口完成重大或复杂事项的现场查勘、技术论证等工作外，重心向对审批事务的后续监管转移，扭转重审批轻监管的现象。建立窗口与部门及部门之间的联动机制，大力推行并联审批牵头负责、缺席默认、超时默许、联合年检等行之有效的办法，建立前台后台的协调机制，形成分工协作、相互配合、相互制约的工作格局。建立健全行政审批听证、论证、征求意见制度，重大行政审批和涉及第三人利益的事项必须进行听证，审批复杂、专业技术性较强的项目必须组织专家论证，对周围环境有影响的企业设立等审批事项则必须征求利害关系人意见。
健全对办理过程的监督机制。明确中心管理机构、纪检监察部门、政府法制机构的监督职能，构建对行政审批和服务事项办理全过程的监督制约机制。建议赋予中心管理机构行政审批监督主体的资格及更多相应职能，在“行政服务中心”的基础上加挂“行政审批监督办公室”的牌子，实行两块牌子一套班子。纪检监察部门在中心设立监察室和行政效能投诉中心，通过受理投诉和行政审批网上监察系统对行政审批实行全过程的实时监察。赋予政府法制机构对进驻中心的审批项目及其动态调整的审核权，对行政审批具体行政行为的合法性实施监督。另外，还应加强对中介机构的规范和监督，明确中介机构必须与行政机关彻底脱钩，在业务开展方面引入竞争机制。
确立管理体制和职能定位。建议抓紧研究制定《江苏省行政审批程序规定》，对行政服务中心的性质、职能、权限等作出明确的规定。授予中心管理机构对进驻部门办理审批和服务事项的组织协调和监督管理权，对涉及审批业务的部门之间、中心窗口与部门之间的关系进行协调，组织对重大审批项目开展会审及联合勘查，并赋予其履职相应的手段和措施：强化中心对进驻窗口人员的监督管理，授予中心在对人员考核和推荐使用优秀干部方面更多的权限：设立省级行政审批监督指导办公室，负责对省各部门和市县行政审批工作进行监督、指导、协调和管理，对涉及多方面和多层级的复杂审批事项进行协调和资源整合，优化办事流程，提高行政效能。
推进行政服务中心的信息化建设。将行政服务中心的信息化建设纳入电子政务建设的总体规划，与行政权力网上公开透明运行工作相结合，统筹规划、同步推进。统一全省行政服务中心信息化建设的标准，并建立统一的数据交换平台，形成全省行政服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决行政审批业务在同一层级和不同层级机关之间的沟通协作问题。