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地方立法权，是指省、自治区、直辖市、较大的市、设区的市的人大及其常委会，按照法律授权在本行政区域内，根据地方情况和工作需要，在不与上位法抵触的情况下，制定地方性法规的权力。新修订的《立法法》赋予设区的市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面享有地方立法权。赋予地方立法权有利于地方发挥积极性和促使地方进行制度创新。
一、郴州落实地方立法工作的成绩
（一）落实机构设置、人员配备和组建立法专家库
市委、市委编委高度重视立法机构的编制核定和内设机构的设置，设置市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，下设办公室、立法科、规范性文件备案审查科3个科室，并安排了专门的立法工作人员。郴州市政府法制办设置立法科，承担市级地方性法规规章草案的审查修改、协调论证、起草或组织起草工作。组建了由国务院法制办、省内外高校知名法律专家、市内法律工作者、部分环保企业工程师等参与的62人立法专家库。
（二）集中清理规范性文件
市人大常委会对2010年来所作出的决议、决定进行了清理，市政府对涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等规范性文件进行了全面清理，并形成了清理工作报告。积极加强规范性文件备案审查工作调研，认真审查市人民政府报备的规范性文件。
（三）制定立法工作制度和立法规划、年度计划
为加强立法制度建设，制定了郴州市的地方立法工作规程、地方立法规划编制办法、年度立法计划编制规则、地方立法论证工作规定、地方立法听证工作规定、地方立法项目库管理办法、地方立法专家库管理办法等7项立法工作制度，将有力促进地方立法工作更加制度化、规范化、程序化。通过开展立法项目征集论证工作，形成了由31件法规项目组成的立法项目库。制定了立法规划（2016—2021年）和2016年立法计划。
（四）制定通过了首部地方性法规
郴州市行使地方立法权制定的第一部地方性法规—《郴州市苏仙岭—万华岩风景名胜区保护条例》历经起草、修改、完善、审议、再修改、再完善、征求意见、二次审议、三次审议等过程，已由市四届人大常委会第三十一次会议审议通过，该条例共分六章四十一条，主要是针对苏仙岭—万华岩风景名胜区的规划、保护、建设和管理等方面的内容作出了明确规定，待湖南省人大常委会批准后将由市人大常委会公布实施。
二、设区市地方立法存在的主要问题
（一）群众参与地方立法的程度不高
公民参与立法的渠道不够通畅，公民与立法机关之间的互动机制尚未完全建立。公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的较少，广大群众参与地方立法的热情不是很高。虽然建立了专家参与立法的制度，但专家在立法中的作用发挥离要求还有一定的差距。
（二）缺少立法专业人员和立法经验
设区市的人大及其常委会、市法制办现在面对地方立法授权，由于过去没有立法工作基础，在人员配备、要素保障等各方面条件不够成熟的情况下，缺乏立法专业人员和立法经验。一是人才储备不足，人员编制不够，特别是熟悉地方立法理论与实践的人才不足，立法机构人员构成不尽合理，在市常委会组成人员中有法律背景出身或从事过法律事务的人员不是很多，部分人员不是法律专业毕业，对相关法律专业知识不是十分熟悉，立法能力不是很强。二是缺乏地方立法实践和经验，对地方立法的复杂性估计不足， 对地方立法程序、内容、要求不是很了解，考虑问题不够周全， 在立法准备工作、立法启动程序、保证立法质量等方面经验不足。
（三）立法评估机制不健全
地方立法也应当开展立法质量评估活动，无论是事前的立法准备、立法资格审查，还是事中立法启动、立法起草、立法审议，以及事后的立法备案审查、立法检查都应进行评估。如郴州市建立了《郴州市地方立法工作规程》等7项立法工作制度，但没有真正建立起立法评估和质量跟踪制度，立法评估审查机制不健全，可能导致立法部门对法规的实施效果，法规的可操作性等都不很了解，就难以保证立法的质量。
三、加强和改进设区市地方立法工作的几点建议
（一）厘清边界，准确把握立法权限
厘清立法权限边界是做好地方立法工作的前提和基础。《立法法》第七十二条第二款规定的对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中 “等”字的理解有等内和等外之分，法律讲求精确，一般都是“等内等”。但根据全国人大法律委员会的意见，三类事项的范围是比较宽的，基本上可涵盖目前较大的市已制定的地方性法规涉及的领域。因此，对三类事项的理解应从宽把握，对“等”字可作等外理解。
1.關于城乡建设与管理
其内涵不仅包括城乡基础设施的建设与管理，也包括提供公共产品、公共服务在内的建设与管理。为推动郴州城乡建设与管理的有序发展，可制定郴州市的房屋安全管理条例、城区摩托车和非机动车管理条例、城市管理综合执法条例、生活和建筑垃圾管理规定、国有土地上房屋征收与补偿管理规定、规范农村村民建房管理工作条例等。
2.关于环境保护
其内涵可以理解为污染防治、生态保护、自然资源保护等。郴州为加强环境保护与治理，要突出两项重点，一是督促矿山植被恢复治理，可制定郴州市的矿山植被恢复治理条例、矿山用地管理条例；二是加强水资源保护与管理，可制定郴州市的饮用水水资源保护管理条例、东江湖流域水环境保护条例、郴江河流域水污染防治条例等。
3.关于历史文化保护
其范围可以理解为文物保护、历史文化名城名镇名村、历史街区、历史建筑、非物质文化遗产保护等。为促进郴州文化旅游产业发展，可制定郴州市的苏仙岭—万华岩风景名胜区保护条例、历史文化名城名镇名村保护管理规定、非物质文化遗产保护实施办法等。
（二）加强宣传，营造立法工作的浓厚氛围 在确定年度立法计划时，要通过报纸、电视、网络等各种媒体征求广大群众的意见，切实把人民群众“最盼、最忧、最怨”的热点难点问题并有立法条件的重大事项列入立法计划。要注重对法规草案审议过程的宣传报道，把法规草案的主要内容，以及立法机关组成人员比较重要的审议意见及时报道出来。法规经省人大常委会批准后，通过各种媒体及时刊登法规解读的文章，对法规的内容、立法原意等内容进行解释，提高人们对法规的了解， 也要对法规的贯彻实施情况进行宣传报道，以促进法规的实施。
（三）科学谋划，把握立法选项的科学性和准确性
立法选项要从郴州市实际出发，体现郴州元素，展示地方特色。凡是符合群众根本利益的，地方经济社会发展所需的法规，又有实施条件的， 就要积极立项， 优先安排。立法机构要会同其他部门，根据群众反映的热点焦点问题以及人大代表提出的立法议案，提出立法的重点项目，列入年度立法计划。要加强地方立法的前瞻性，对今后一个时期经济社会发展中可能出现的新趋向，要有科学的分析和预测，预先考虑安排立法规划。针对应当通过制定地方性法规规范的事项，而有关部门制定了规范性文件的情况，市人大常委会法制工作机构要督促有关部门按照法定程序，提请市人大及其常委会制定地方性法规。
（四）凝聚合力，人大主导各方参与地方立法
发挥人大主导作用，市人大要提前介入，指导有关部门做好法规草案的起草工作，与政府法制机构、起草部门共同商定法规的体例结构和重点内容。对关系到部门利益调整的法规以及综合性强、涉及面广的立法事项，由市人大提前介入，采取论证会、听证会和引入第三方评估等形式，充分听取各方意见，由市人大有关专门委员会、市政府法制办牵头或组织起草，吸收专家学者共同参与调研、起草、论证，或者委托专业机构或者专家负责相关内容的法规起草工作，及时解决法规草案起草中涉及到的重大分歧事项，可防止部门利益法治化和公权力的强化，以提高法规质量和加强地方性法规的针对性。发挥人大主导作用的同时，要调动社会各方力量参与立法，探索建立人大代表有关议案、建议与立法规划、计划衔接机制，拓宽代表参与立法调研、论证、评估和法规草案审议工作的途径和渠道。拓宽公民有序参与立法途径，通过多种方式征求社会各界的意见，积极发挥专家学者的智囊作用，做好立法过程中的利益整合和平衡工作。
（五）完善机制，提高立法审议水平和立法质量
一是增加会议时间。针对目前常委会会议时间短的情况，对有审议法规草案的会议时间应不少于2天，让常委会组成人员有充分的时间审议法规草案。同时，明确审议重心，一审时，重点审议法规草案涉及的重点、焦点问题，以及法规草案的体例、结构；二审时，对法规草案的条文进行逐条审议，全面修改。二是调整法规案的审议次数。由于立法法等法律没有法规案审议次数的限制，可探索隔次审议、三次审议的审议机制。法规案二审通过的隔次审议制，是指本次常委会会议审议法规草案后，下次会议不再审议，经过充分调研修改，在第三次会议上审议通过。法规案的三审通过，即常委会会议对法规草案审议三次后即付表决，这样有足够的时间审议法规案，以保证法规的质量。三是审议法规案前举办专题讲座，介绍法规案所涉及上位法的有关规定，也可以请相关人员介绍立法的基本原则、基本内容、审议要求，以提高立法组成人员的水平。四是开展立法后评估和执法检查，常委会每年至少要确定一件地方性法规进行执法检查，明确检查的重点，听取执法部门贯彻实施法规的情况汇报，查找存在的问题，为法规的修改完善提供依据。
（六）强化保障，确保人员、经费、制度整合到位加强人员配备并提高立法人员的素质
设立专门的立法工作机构并配备工作人员，如市人大常委会法工委作为承办立法事务的工作机构。但从工作实际出发，设区的市立法权限有三类事项，每项至少要有一名工作人员，对政府规范性文件进行审查也需一名工作人员，还需一名工作人员从事内勤等工作，另外配备一名领导，这就至少需要6名以上工作人员。制定地方性法规的草案主要由政府起草并提出，同时市政府也将开始制定政府规章，市政府法制办应设置立法科，但普遍人员编制少，应增加编制。配足立法工作人员后，为提高其综合素质，一是要组织业务培训，利用各种机会加强学习和培训。二是要开展挂职锻炼，分批选派拟长期从事立法工作的骨干到省人大常委会法工委或省法制办锻炼，且挂职锻炼人员要直接参加立法项目的全过程。
1.立法经费保障到位
立法工作经费也是开展立法工作的必备条件。目前省级人大和较大的市人大都有一笔专门的立法经费，作为开展立法工作的资金保障。设区市也应当设立足够的立法经费，并纳入财政预算，作为开展立法工作的经费保障。
2.完善立法工作制度
推进科学立法、民主立法離不开一系列制度机制保障。如郴州市制定了《郴州市地方立法工作规程》等7项立法工作制度，但还需进一步完善，建立健全立项起草、调研审议、征求意见、专家和公众参与、评估论证、立法协商等立法工作机制。
一、郴州落实地方立法工作的成绩
（一）落实机构设置、人员配备和组建立法专家库
市委、市委编委高度重视立法机构的编制核定和内设机构的设置，设置市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，下设办公室、立法科、规范性文件备案审查科3个科室，并安排了专门的立法工作人员。郴州市政府法制办设置立法科，承担市级地方性法规规章草案的审查修改、协调论证、起草或组织起草工作。组建了由国务院法制办、省内外高校知名法律专家、市内法律工作者、部分环保企业工程师等参与的62人立法专家库。
（二）集中清理规范性文件
市人大常委会对2010年来所作出的决议、决定进行了清理，市政府对涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等规范性文件进行了全面清理，并形成了清理工作报告。积极加强规范性文件备案审查工作调研，认真审查市人民政府报备的规范性文件。
（三）制定立法工作制度和立法规划、年度计划
为加强立法制度建设，制定了郴州市的地方立法工作规程、地方立法规划编制办法、年度立法计划编制规则、地方立法论证工作规定、地方立法听证工作规定、地方立法项目库管理办法、地方立法专家库管理办法等7项立法工作制度，将有力促进地方立法工作更加制度化、规范化、程序化。通过开展立法项目征集论证工作，形成了由31件法规项目组成的立法项目库。制定了立法规划（2016—2021年）和2016年立法计划。
（四）制定通过了首部地方性法规
郴州市行使地方立法权制定的第一部地方性法规—《郴州市苏仙岭—万华岩风景名胜区保护条例》历经起草、修改、完善、审议、再修改、再完善、征求意见、二次审议、三次审议等过程，已由市四届人大常委会第三十一次会议审议通过，该条例共分六章四十一条，主要是针对苏仙岭—万华岩风景名胜区的规划、保护、建设和管理等方面的内容作出了明确规定，待湖南省人大常委会批准后将由市人大常委会公布实施。
二、设区市地方立法存在的主要问题
（一）群众参与地方立法的程度不高
公民参与立法的渠道不够通畅，公民与立法机关之间的互动机制尚未完全建立。公民除了被动参与立法机关公开征求意见的活动外，主动向立法机关提出建议的较少，广大群众参与地方立法的热情不是很高。虽然建立了专家参与立法的制度，但专家在立法中的作用发挥离要求还有一定的差距。
（二）缺少立法专业人员和立法经验
设区市的人大及其常委会、市法制办现在面对地方立法授权，由于过去没有立法工作基础，在人员配备、要素保障等各方面条件不够成熟的情况下，缺乏立法专业人员和立法经验。一是人才储备不足，人员编制不够，特别是熟悉地方立法理论与实践的人才不足，立法机构人员构成不尽合理，在市常委会组成人员中有法律背景出身或从事过法律事务的人员不是很多，部分人员不是法律专业毕业，对相关法律专业知识不是十分熟悉，立法能力不是很强。二是缺乏地方立法实践和经验，对地方立法的复杂性估计不足， 对地方立法程序、内容、要求不是很了解，考虑问题不够周全， 在立法准备工作、立法启动程序、保证立法质量等方面经验不足。
（三）立法评估机制不健全
地方立法也应当开展立法质量评估活动，无论是事前的立法准备、立法资格审查，还是事中立法启动、立法起草、立法审议，以及事后的立法备案审查、立法检查都应进行评估。如郴州市建立了《郴州市地方立法工作规程》等7项立法工作制度，但没有真正建立起立法评估和质量跟踪制度，立法评估审查机制不健全，可能导致立法部门对法规的实施效果，法规的可操作性等都不很了解，就难以保证立法的质量。
三、加强和改进设区市地方立法工作的几点建议
（一）厘清边界，准确把握立法权限
厘清立法权限边界是做好地方立法工作的前提和基础。《立法法》第七十二条第二款规定的对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”中 “等”字的理解有等内和等外之分，法律讲求精确，一般都是“等内等”。但根据全国人大法律委员会的意见，三类事项的范围是比较宽的，基本上可涵盖目前较大的市已制定的地方性法规涉及的领域。因此，对三类事项的理解应从宽把握，对“等”字可作等外理解。
1.關于城乡建设与管理
其内涵不仅包括城乡基础设施的建设与管理，也包括提供公共产品、公共服务在内的建设与管理。为推动郴州城乡建设与管理的有序发展，可制定郴州市的房屋安全管理条例、城区摩托车和非机动车管理条例、城市管理综合执法条例、生活和建筑垃圾管理规定、国有土地上房屋征收与补偿管理规定、规范农村村民建房管理工作条例等。
2.关于环境保护
其内涵可以理解为污染防治、生态保护、自然资源保护等。郴州为加强环境保护与治理，要突出两项重点，一是督促矿山植被恢复治理，可制定郴州市的矿山植被恢复治理条例、矿山用地管理条例；二是加强水资源保护与管理，可制定郴州市的饮用水水资源保护管理条例、东江湖流域水环境保护条例、郴江河流域水污染防治条例等。
3.关于历史文化保护
其范围可以理解为文物保护、历史文化名城名镇名村、历史街区、历史建筑、非物质文化遗产保护等。为促进郴州文化旅游产业发展，可制定郴州市的苏仙岭—万华岩风景名胜区保护条例、历史文化名城名镇名村保护管理规定、非物质文化遗产保护实施办法等。
（二）加强宣传，营造立法工作的浓厚氛围 在确定年度立法计划时，要通过报纸、电视、网络等各种媒体征求广大群众的意见，切实把人民群众“最盼、最忧、最怨”的热点难点问题并有立法条件的重大事项列入立法计划。要注重对法规草案审议过程的宣传报道，把法规草案的主要内容，以及立法机关组成人员比较重要的审议意见及时报道出来。法规经省人大常委会批准后，通过各种媒体及时刊登法规解读的文章，对法规的内容、立法原意等内容进行解释，提高人们对法规的了解， 也要对法规的贯彻实施情况进行宣传报道，以促进法规的实施。
（三）科学谋划，把握立法选项的科学性和准确性
立法选项要从郴州市实际出发，体现郴州元素，展示地方特色。凡是符合群众根本利益的，地方经济社会发展所需的法规，又有实施条件的， 就要积极立项， 优先安排。立法机构要会同其他部门，根据群众反映的热点焦点问题以及人大代表提出的立法议案，提出立法的重点项目，列入年度立法计划。要加强地方立法的前瞻性，对今后一个时期经济社会发展中可能出现的新趋向，要有科学的分析和预测，预先考虑安排立法规划。针对应当通过制定地方性法规规范的事项，而有关部门制定了规范性文件的情况，市人大常委会法制工作机构要督促有关部门按照法定程序，提请市人大及其常委会制定地方性法规。
（四）凝聚合力，人大主导各方参与地方立法
发挥人大主导作用，市人大要提前介入，指导有关部门做好法规草案的起草工作，与政府法制机构、起草部门共同商定法规的体例结构和重点内容。对关系到部门利益调整的法规以及综合性强、涉及面广的立法事项，由市人大提前介入，采取论证会、听证会和引入第三方评估等形式，充分听取各方意见，由市人大有关专门委员会、市政府法制办牵头或组织起草，吸收专家学者共同参与调研、起草、论证，或者委托专业机构或者专家负责相关内容的法规起草工作，及时解决法规草案起草中涉及到的重大分歧事项，可防止部门利益法治化和公权力的强化，以提高法规质量和加强地方性法规的针对性。发挥人大主导作用的同时，要调动社会各方力量参与立法，探索建立人大代表有关议案、建议与立法规划、计划衔接机制，拓宽代表参与立法调研、论证、评估和法规草案审议工作的途径和渠道。拓宽公民有序参与立法途径，通过多种方式征求社会各界的意见，积极发挥专家学者的智囊作用，做好立法过程中的利益整合和平衡工作。
（五）完善机制，提高立法审议水平和立法质量
一是增加会议时间。针对目前常委会会议时间短的情况，对有审议法规草案的会议时间应不少于2天，让常委会组成人员有充分的时间审议法规草案。同时，明确审议重心，一审时，重点审议法规草案涉及的重点、焦点问题，以及法规草案的体例、结构；二审时，对法规草案的条文进行逐条审议，全面修改。二是调整法规案的审议次数。由于立法法等法律没有法规案审议次数的限制，可探索隔次审议、三次审议的审议机制。法规案二审通过的隔次审议制，是指本次常委会会议审议法规草案后，下次会议不再审议，经过充分调研修改，在第三次会议上审议通过。法规案的三审通过，即常委会会议对法规草案审议三次后即付表决，这样有足够的时间审议法规案，以保证法规的质量。三是审议法规案前举办专题讲座，介绍法规案所涉及上位法的有关规定，也可以请相关人员介绍立法的基本原则、基本内容、审议要求，以提高立法组成人员的水平。四是开展立法后评估和执法检查，常委会每年至少要确定一件地方性法规进行执法检查，明确检查的重点，听取执法部门贯彻实施法规的情况汇报，查找存在的问题，为法规的修改完善提供依据。
（六）强化保障，确保人员、经费、制度整合到位加强人员配备并提高立法人员的素质
设立专门的立法工作机构并配备工作人员，如市人大常委会法工委作为承办立法事务的工作机构。但从工作实际出发，设区的市立法权限有三类事项，每项至少要有一名工作人员，对政府规范性文件进行审查也需一名工作人员，还需一名工作人员从事内勤等工作，另外配备一名领导，这就至少需要6名以上工作人员。制定地方性法规的草案主要由政府起草并提出，同时市政府也将开始制定政府规章，市政府法制办应设置立法科，但普遍人员编制少，应增加编制。配足立法工作人员后，为提高其综合素质，一是要组织业务培训，利用各种机会加强学习和培训。二是要开展挂职锻炼，分批选派拟长期从事立法工作的骨干到省人大常委会法工委或省法制办锻炼，且挂职锻炼人员要直接参加立法项目的全过程。
1.立法经费保障到位
立法工作经费也是开展立法工作的必备条件。目前省级人大和较大的市人大都有一笔专门的立法经费，作为开展立法工作的资金保障。设区市也应当设立足够的立法经费，并纳入财政预算，作为开展立法工作的经费保障。
2.完善立法工作制度
推进科学立法、民主立法離不开一系列制度机制保障。如郴州市制定了《郴州市地方立法工作规程》等7项立法工作制度，但还需进一步完善，建立健全立项起草、调研审议、征求意见、专家和公众参与、评估论证、立法协商等立法工作机制。