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[摘要]地方立法的科学化不仅对政治、经济和社会事业的科学发展具有现实性，而且具有未来性和全局性。淄博作为最早享有地方立法权的城市之一，具备很多成功的经验做法，对其他城市地方立法科学化有着重要的指导作用和意义。本课题旨在以淄博市地方立法过程中的成功做法为研究基础，探讨如何使其他城市地方立法更加科学化、有序化，针对地方立法过程中存在的一些问题进行思考和探索，提出更有价值的对策措施，从而提高地方立法整体质量水平。
[关键词]地方立法 科学化 淄博 对策
[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0030-03
我国《立法法》对地方立法权限的规定经过了一个长期的发展和演变过程，其规定指“省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利”。而随着经济社会的快速发展，地方政府在进行社会服务和管理过程中所承担的职责和自主权更大，对地方立法权的呼声也越来越高。基于此，2014年8月26日，全国人大常委会对《立法法》的部分内容进行了修订和调整，将原有享有立法权的49个城市扩大到282个设区的市。地方政府行使立法权是一项系统性的工程，考验着地方政府的立法技术和水平，从实践层面看，地方政府在行使立法权过程中还存在不同程度的问题。基于此，围绕如何实现立法科学化进行分析和研究，就具有非常重要的理论研究价值和实践参考价值。
一、地方立法权概述
依据我国现行的国家治理体系和权力结构，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有立法权，而将立法权下放到市一级，可以说是我国围绕立法权分配的一大创新和突破，是依法治国方略的题中之义。但是也应该看到，立法权的下放也有其双面性，其优势是适应了中央和地方治理分工的需要，赋予地方政府更大的自主管理权，更能调动其积极性、更好履行好社会服务和治理职责推动地方政府之间展开良性的竞争，激活社会治理活力，实现现代化治理体系的创新。[1]其劣势是可能导致“泛立法”倾向日益明显，并且立法程序繁琐西密，如果立法技术不成熟，反而适得其反；同时，受制于立法水平，不同地方在行使立法权过程中，可能出现立法质量不高、地方特色不明显等问题，甚至在地方保护主义因素的制约下，法律冲突现象可能出现。
随着中国特色社会主义法律体系的日益完备和依法治国方略的持续推进，在全面建成小康社会的当前形势下，立法工作所面临的和解决的问题已不仅仅是有法可依、依法办事的问题，而是要解决治国理政的方略问题。[2]地方立法的科学化水平关系到政治、经济、社会的方方面面。特别是未来，地方立法的主体进一步扩容，这就要求，作为地方政府要积极借鉴好经验、好做法，坚持因地制宜的原则，将提高立法科学化水平作为推进此项工作的首要任务。
二、淄博市地方立法工作的成功经验
1992年，淄博市被国务院认定为“较大的市”，进而获得了立法权，地方经济社会发展进入了一个全新的阶段，地方政府自治功能更加凸显和明确。作为首批行使地方立法权的设区的市，淄博市党委积极组织政府、政协和人大等部门，积极发挥市人大常委会的立法职责，从调整机构设置、配备专业人员、强化立法能力建设等方面入手，采取了行之有效的措施，确保了立法工作的有序开展。
（一）明确立法范围
遵循《立法法》的规定和要求，将立法事项的范围严格限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面，位立法工作的开展划定了“边界”。而在立法位阶认定上，也严格按照“有上位法，依据上位法；没有上位法，再进行地方立法”[3]，如此一来，就避免了不同层级的法律冲突，有助于进一步理顺内部管理流程。这样的前置性程序设定，为后续的立法工作奠定了扎实的基础，将立法工作的指向凸显为推进城市管理和环境保护等方面，实现了对实际发展中热点、难点问题的解决。
（二）细化立法流程
获得地方立法权只是一个开始，想要使其发挥在促进地方经济社会发展、服务保障大局中的重要作用，还应该对立法流程进行细化，并做好相应的辅助工作。在此方面，淄博市人大常委会要在市委的领导下，在每年年初两会之际，制定年度立法计划和规划；加强机构和人员配备，按照不同领域的立法需求，遴选有相关工作经验和理论学识的人员参加立法小组，做好立法议题的调研和明年立法草案的起草等工作[4]；对工作组成员进行专项培训，认真学习新修订的《立法法》和山东省关于立法法的相关解读，提高立法人员法律素养和能力，实现科学立法，依规立法。认真做好意见征集工作，对立法立项、起草、审议等过程开展立法协商，根据需要，广泛征求政协委员、民主党派、工商联和无党派人士、人民团体、社会组织的意见。[5]邀请各有关专委、法工委对地方法规有关规定进行立法后评估，并根据专业不同、门类、知识结构等维度，设立常态化的专家顾问库。搭建人大代表和人民群众联系沟通的渠道，广泛深入群众中开展调研，使制定的地方性法规既符合现行立法法的规定，又切合淄博市经济社会发展形势。
（三）规范立法审批
立法是一项基础性极高的工作，不仅关乎法律的尊严和权威，更关系着是否能够对客观社会经济发展带来鲜明的促进作用。在行使立法权过程中，淄博市严格按照中央人大常委会的立法审批流程，即出台的法律法规在经过本级人大常委会充分研讨后，及时提交省人民代表大会常务委员会批准，待批准通过后才实施。而对于省一级人大常委会对上报的法规审查，主要体现在合法性、合规性和程序性审查，核查审议流程和立法内容是否与现行的上位法相抵触、相冲突；如果没有此类问题，则应该在四个月之内予以批准实施，提高了立法效率。
淄博市作为首批具有立法权的较大的市，起在长期的发展中，通过不断摸索和创新，提炼和总结出具有严格程序、较高标准化的立法流程，并且在每个流程、每个环节都有相应的措施去对应，促使最终制定的地方性法规具有较高的科学性、规范性和指导性，为地方经济社会发展和确保改革发展成果全民共享目标的实现提供了强有力的支撑。 三、存在的问题和不足
我们在肯定淄博市在行使立法权所取得成绩的同时，还应该清醒认识到其中还存在诸多问题，比如不同法律权重比例欠合理、地方法规与客观经济社会协调、公众参与度不高等问题，需要着力进行解决和优化。结合淄博市实际发展情况，总结出以下四类问题：
（一）执行型法规与先行型法规数量失衡
执行性地方法规一词最早出现在《立法法》第六十四条第一款，是指“为执行法律、行政法规的规定而制定的地方性法规”[6]，由于此类执行性地方法规具有非常明显的操作性，因此在多数地方立法权行使过程中，此类法规数量所占的比重较大。这与传统地方政府所承担的管理职责密不可分，以往地方政府作为社会治理的“中坚力量”，很重要一项职责是贯彻和执行上级政府的决策部署，即便是其身已经获得了立法权，但是这种执行意识还根深蒂固，难以在一时改变。这种执行性法规比例过大的现象，已经成为所有地方政府立法权行使过程中的一个普遍性问题，虽然本身并没有破坏这一政策的初衷，但是与当前客观社会发展形势不相适应。
在我国提出打造效能型政府的背景下，地方政府的中央政府、上级政府的依赖度在逐步减弱，其自主意识日益增强，即地方政府有着健全的政策规划、执行落实、督促监督等一整套社会治理体系，其决策和立法的先行性、补充性和实验性应该更加明显。但是从实际中看，具有先行性、补充性和实验性的法规数量却不多，更多的是依据上级法律法规做出的更加精细化的条例解读，缺乏立法创新性，不利于地方政府自主选择发展路径，地方性法规的实效性也打了折扣。
（二）禁止型法规与促进型法规数量失衡
禁止型法规依然是我国先行法律法规体系的主要部分，其通过规定诸多禁止性条文，明确社会大众的行为规范。[7]从法律起源来看，禁止型法规具有非常严密的内在逻辑性和规范性，其代表的是法律制度的精神内核，在长期的社会发展过程中，发挥了极为重要的作用，指引和规范着现代文明制度的建立和演变。但是应该看到的是，随着社会经济的发展和“公民意识”的觉醒，这种禁止型法规比例的不断下降已经成为一种趋势，因为在一个法治意识普及的社会里，质疑精神和权利意识必然会与日俱增，任何追求同一性规范秩序的企图都不再具有现实性，法律秩序必须只有以人的自身需求为组织手段而不是压制这些需求，才能获得合法性进而有效性。而纵观现实，地方性法规还是以禁止型、限制型法规为主，其本质还是对人们行为的约束，而不是一种鼓励性、引导性的法律指引，不利于激发社会大众的创造力和活力。当禁止型、限制型法规数量落后于引导型、鼓励型的法规数量时，就会造成地方政府法律体系的不完备和失衡，不利于客观经济社会的发展。
（三）地方立法与改革创新的平衡问题
立法活动是政府行使行政职能的重要手段之一，创新性是其精神内核之一，地方立法的目的在于推进经济社会发展创新，但是在立法过程中，出于稳妥的目的，立法往往遵循守旧地因素多，而开拓创新的因素少。从国内外立法规律来看，地方立法和改革创新应该具有同步性，否则法规的预期效果则得不到有效的发挥。从淄博市地方立法工作开展情况来看，地方立法还不具备创新因素，在引领科学发展、推进现代化社会治理方面还不能完全发挥作用。而从当前地方政府的立法技术和水平来看，立法者的创新精神和能力不足也成为这一问题的诱发因素之一。综上所述，如何协调立法与改革创新的精神也成为今后改进此项工作的途径。
（四）地方立法应扩大公众参与
立法从根本上是为了人民，让人民享有更多的合法权益，因此，在立法过程中应该有人民的参与、人民的意见。我国实行的是人民民主专政的体制，作为法律发给制定机关的人民代表大会也是人民利益的代表。但是从实际中看，地方立法过程中，人民却始终不见踪影。按照现行的立法程序，无论是听取议案、讨论、编制、审批等重要环节，都是政府相关部门人员在运作，而人民参与仅仅体现在听取意见环节，如此制度安排不利于最大范围内民意的收集和呈现。[8]而从立法立法规律来看，法律法规只有最大限度地体现人民的意志，才能保持旺盛的生命力。因此，在立法过程中，要充分尊重人民的主体地位，发挥首创精神，通过多种形式吸引人民群众参与到立法中来，让人民的意志上升为地方政府意见，真正体现人民民主专政的优越性。
四、提高地方立法科学化水平的对策措施
基于淄博市行使立法权的现状以及其中存在的问题、原因分析，笔者认为，在实行依法治国、推进社会治理现代化的宏观形势下，提高地方立法科学化水平，需要始终坚持科学立法、民主立法、以人为本、与时俱进的原则，突出地方特色，围绕服务大局、服务经济社会发展的思路，在发挥人大作用、吸收公众参与、坚持立法导向等方面有所作为和突破。
（一）发挥人大在立法中的主导作用
发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下提高地方政府立法水平的重要着力点，也是凸显立法引领和指导功能的必然要求。同时，发挥人大主体作用，也是克服部分地方部门利益影响的有效途径。具体而言，发挥主体性作用，可以从以下几方面入手：一是健全立法立项机制，改变以往根据提议而审议的模式，而是人大根据实际发展需要，划定议案提出的范围，邀请相关部门和常委会提出议案；人大根据该议案进行审议，才能提高法规的的针对性和实效性。同时，加强立法前评估和论证，严格履行立法程序和标准，对不是经济发展急需、不具备立法条件、针对性不强等项目，不再进行审议，提高人大的工作效率。二是加强立法组织协调，提前介入法律议案审议中，掌握工作的主动权和进度，着力抓住每一件法规案中的“关键几条”，对其中存在争议较大或是存在问题的难点，坚持大局当先的原则，在维护整体工作平稳的前提下，加强与专家委员会等部门的沟通协调，有效防止部门利益和地方保护。三是坚持以问题为导向的立法思路，通过形式多样的调研活动，广泛听取各部门、各主体的意见建议，妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，确保地方法规的实效性和创新性相统一，符合经济社会发展的客观要求。 （二）扩大公众参与度，推进民主立法进程
立法为民，这是我国法治建设的重要核心，也是现代法治精神的集中体现。地方经济社会发展哪里需要立法，哪里就需要人民，人民在这方面最有发言权，因为经济发展和社会治理的最终结果就是要实现人民共享改革成果，法律法规则是最根本的保障。因此，地方政府在进行立法活动时，应该坚持规划先行、开门纳谏的原则，围绕与人民群众切身利益相关的、人民群众最关心的问题开展立法项目的筛选和梳理，通过召开专题听证会和意见会等形式，向社会公开征求意见。提高立法意见听取的覆盖面，将包括公民、利害关系人以及其他主体纳入听证对象范围中，最大限度地吸收公众对审议议题的意见和建议，并最终形成规范的法律议案向社会公示。[9]同时，还要积极发挥电视、报纸、网络等传统和新媒体传播载体，将其纳入到议案审议过程中，组织电视或者网络进行直播，让全社会了解和知晓相关议案诞生的过程，实现社会监督的效果。
从淄博市地方法规立法过程可以看出，其已经积累了非常丰富的经验和做法，比如开辟了形式多样的公众参与渠道，比如公开征集立法建议项目、立法听证会、专家咨询、公开登报征求意见、委托起草等形式，这些都为实现公开立法、科学立法、规范立法提供了非常好的借鉴，值得在今后的实际工作中在更大的范围内推广。也就是说，这种开门立法的方式将是今后立法的一个重要选择，并且要在以往零散化、个体化的参与基础上，不断为公民集体参与、常态化参与、制度化参与提供必要的制度和物质保障。比如立法机关可以将在一个地区或行业具有典型代表作用的个人或是公共机构作为定点联系单位，定期深入群众中收集相关的意见建议，并及时对地方立法进展情况和取得成效进行反馈，实现公民和立法机关的互联互通，最大限度调动公民参与立法的积极性，为立法工作营造良好的社会环境。
（三）坚持正确的立法导向，推进科学立法
立法导向是立法活动的前提和基础，如果说公开立法是对立法过程的要求，那么科学立法就是从目标角度进行阐述和要求。在实际立法活动中，要将科学立法放置于首要位置，在具体立法活动开展的过程中，开展立法预测，即运用一定的方式，对立法未来状况、需求趋势、发展规律和预期效果的一种考察、判断、推测和估计。我国已经有不少省市在进行这方面的尝试，并取得了非常好的成效，可以说，这已经是现代立法活动广泛使用的一种科学的方法和手段。通过立法预测，可以最大限度地协调本地立法与政治、经济、文化、社会发展等方面的关系，对立法需求有一个系统、准确、客观、全面的理解和把握，也可以克服立法过程中所出现的盲目性和随意性，从根本上提高立法的水平和质量。
科学立法的另外一方面，就是要求将零散化的立法项目转变为系统化立法体系，这是对立法资源的合理利用，进而实现动态化的立法规律和特点。科学化的立法程序，也要求立法机关将零散的项目整合梳理形成完备的体系，并且对于这种体系化立法体制的回顾，一直都是伴随着形势发展变化而不断变化的。当地方政府在探索中形成相对稳定的立体体系后，就应该及时对旧有的项目进行处理，对新的项目还要积极预测其必要性和可行性，进而提高立法项目的议题的针对性，从而增强立法针对性、系统性和计划性，为立法规划和立法计划的编制奠定良好基础。
五、结语
地方立法权的出现和实施是我国依法治国发展到新阶段的必然产物，也是地方政府进一步提高现代化治理能力的题中之义。在实践中，不同地方政府都在此方面进行了有益的探索，有成功的经验，也有失败的教训，更多是随着现代化建设而不断面临的挑战。各地方政府唯有立足发展实际，始终坚持科学立法、公开立法、规范立法，从制度构建、审议历程、队伍建设等多个方面入手，不断创新高效的措施，才能最终提高地方立法水平，为地方治理提供坚实的法律保障。
【参考文献】
[1]周旺生.立法研究1-6卷[M].北京：北京大学出版社，2007.
[2]崔卓兰.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社，2007.
[3]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.
[4]曹胜亮.论地方立法的科学化[J].法学论坛，2009（05）.
[5]黎晓武，杨海坤.论地方立法中公众参与制度的完善 [J].江西社会科学，2004（07）.
[6]李高协.浅议地方立法技术及其规范[J].人大研究，2015（03）.
[7]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律，2014（01）.
[8]赵立新.关于地方立法扩容的一点思考[J].人大研究，2015（02）.
[9]崔卓兰，孙波.地方立法质量提高的分析和探讨[J].行政法学研究，2006（08）.
责任编辑：张丽
[关键词]地方立法 科学化 淄博 对策
[中图分类号]D901 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）04-0030-03
我国《立法法》对地方立法权限的规定经过了一个长期的发展和演变过程，其规定指“省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下可以制定地方性法规的权利”。而随着经济社会的快速发展，地方政府在进行社会服务和管理过程中所承担的职责和自主权更大，对地方立法权的呼声也越来越高。基于此，2014年8月26日，全国人大常委会对《立法法》的部分内容进行了修订和调整，将原有享有立法权的49个城市扩大到282个设区的市。地方政府行使立法权是一项系统性的工程，考验着地方政府的立法技术和水平，从实践层面看，地方政府在行使立法权过程中还存在不同程度的问题。基于此，围绕如何实现立法科学化进行分析和研究，就具有非常重要的理论研究价值和实践参考价值。
一、地方立法权概述
依据我国现行的国家治理体系和权力结构，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会拥有立法权，而将立法权下放到市一级，可以说是我国围绕立法权分配的一大创新和突破，是依法治国方略的题中之义。但是也应该看到，立法权的下放也有其双面性，其优势是适应了中央和地方治理分工的需要，赋予地方政府更大的自主管理权，更能调动其积极性、更好履行好社会服务和治理职责推动地方政府之间展开良性的竞争，激活社会治理活力，实现现代化治理体系的创新。[1]其劣势是可能导致“泛立法”倾向日益明显，并且立法程序繁琐西密，如果立法技术不成熟，反而适得其反；同时，受制于立法水平，不同地方在行使立法权过程中，可能出现立法质量不高、地方特色不明显等问题，甚至在地方保护主义因素的制约下，法律冲突现象可能出现。
随着中国特色社会主义法律体系的日益完备和依法治国方略的持续推进，在全面建成小康社会的当前形势下，立法工作所面临的和解决的问题已不仅仅是有法可依、依法办事的问题，而是要解决治国理政的方略问题。[2]地方立法的科学化水平关系到政治、经济、社会的方方面面。特别是未来，地方立法的主体进一步扩容，这就要求，作为地方政府要积极借鉴好经验、好做法，坚持因地制宜的原则，将提高立法科学化水平作为推进此项工作的首要任务。
二、淄博市地方立法工作的成功经验
1992年，淄博市被国务院认定为“较大的市”，进而获得了立法权，地方经济社会发展进入了一个全新的阶段，地方政府自治功能更加凸显和明确。作为首批行使地方立法权的设区的市，淄博市党委积极组织政府、政协和人大等部门，积极发挥市人大常委会的立法职责，从调整机构设置、配备专业人员、强化立法能力建设等方面入手，采取了行之有效的措施，确保了立法工作的有序开展。
（一）明确立法范围
遵循《立法法》的规定和要求，将立法事项的范围严格限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面，位立法工作的开展划定了“边界”。而在立法位阶认定上，也严格按照“有上位法，依据上位法；没有上位法，再进行地方立法”[3]，如此一来，就避免了不同层级的法律冲突，有助于进一步理顺内部管理流程。这样的前置性程序设定，为后续的立法工作奠定了扎实的基础，将立法工作的指向凸显为推进城市管理和环境保护等方面，实现了对实际发展中热点、难点问题的解决。
（二）细化立法流程
获得地方立法权只是一个开始，想要使其发挥在促进地方经济社会发展、服务保障大局中的重要作用，还应该对立法流程进行细化，并做好相应的辅助工作。在此方面，淄博市人大常委会要在市委的领导下，在每年年初两会之际，制定年度立法计划和规划；加强机构和人员配备，按照不同领域的立法需求，遴选有相关工作经验和理论学识的人员参加立法小组，做好立法议题的调研和明年立法草案的起草等工作[4]；对工作组成员进行专项培训，认真学习新修订的《立法法》和山东省关于立法法的相关解读，提高立法人员法律素养和能力，实现科学立法，依规立法。认真做好意见征集工作，对立法立项、起草、审议等过程开展立法协商，根据需要，广泛征求政协委员、民主党派、工商联和无党派人士、人民团体、社会组织的意见。[5]邀请各有关专委、法工委对地方法规有关规定进行立法后评估，并根据专业不同、门类、知识结构等维度，设立常态化的专家顾问库。搭建人大代表和人民群众联系沟通的渠道，广泛深入群众中开展调研，使制定的地方性法规既符合现行立法法的规定，又切合淄博市经济社会发展形势。
（三）规范立法审批
立法是一项基础性极高的工作，不仅关乎法律的尊严和权威，更关系着是否能够对客观社会经济发展带来鲜明的促进作用。在行使立法权过程中，淄博市严格按照中央人大常委会的立法审批流程，即出台的法律法规在经过本级人大常委会充分研讨后，及时提交省人民代表大会常务委员会批准，待批准通过后才实施。而对于省一级人大常委会对上报的法规审查，主要体现在合法性、合规性和程序性审查，核查审议流程和立法内容是否与现行的上位法相抵触、相冲突；如果没有此类问题，则应该在四个月之内予以批准实施，提高了立法效率。
淄博市作为首批具有立法权的较大的市，起在长期的发展中，通过不断摸索和创新，提炼和总结出具有严格程序、较高标准化的立法流程，并且在每个流程、每个环节都有相应的措施去对应，促使最终制定的地方性法规具有较高的科学性、规范性和指导性，为地方经济社会发展和确保改革发展成果全民共享目标的实现提供了强有力的支撑。 三、存在的问题和不足
我们在肯定淄博市在行使立法权所取得成绩的同时，还应该清醒认识到其中还存在诸多问题，比如不同法律权重比例欠合理、地方法规与客观经济社会协调、公众参与度不高等问题，需要着力进行解决和优化。结合淄博市实际发展情况，总结出以下四类问题：
（一）执行型法规与先行型法规数量失衡
执行性地方法规一词最早出现在《立法法》第六十四条第一款，是指“为执行法律、行政法规的规定而制定的地方性法规”[6]，由于此类执行性地方法规具有非常明显的操作性，因此在多数地方立法权行使过程中，此类法规数量所占的比重较大。这与传统地方政府所承担的管理职责密不可分，以往地方政府作为社会治理的“中坚力量”，很重要一项职责是贯彻和执行上级政府的决策部署，即便是其身已经获得了立法权，但是这种执行意识还根深蒂固，难以在一时改变。这种执行性法规比例过大的现象，已经成为所有地方政府立法权行使过程中的一个普遍性问题，虽然本身并没有破坏这一政策的初衷，但是与当前客观社会发展形势不相适应。
在我国提出打造效能型政府的背景下，地方政府的中央政府、上级政府的依赖度在逐步减弱，其自主意识日益增强，即地方政府有着健全的政策规划、执行落实、督促监督等一整套社会治理体系，其决策和立法的先行性、补充性和实验性应该更加明显。但是从实际中看，具有先行性、补充性和实验性的法规数量却不多，更多的是依据上级法律法规做出的更加精细化的条例解读，缺乏立法创新性，不利于地方政府自主选择发展路径，地方性法规的实效性也打了折扣。
（二）禁止型法规与促进型法规数量失衡
禁止型法规依然是我国先行法律法规体系的主要部分，其通过规定诸多禁止性条文，明确社会大众的行为规范。[7]从法律起源来看，禁止型法规具有非常严密的内在逻辑性和规范性，其代表的是法律制度的精神内核，在长期的社会发展过程中，发挥了极为重要的作用，指引和规范着现代文明制度的建立和演变。但是应该看到的是，随着社会经济的发展和“公民意识”的觉醒，这种禁止型法规比例的不断下降已经成为一种趋势，因为在一个法治意识普及的社会里，质疑精神和权利意识必然会与日俱增，任何追求同一性规范秩序的企图都不再具有现实性，法律秩序必须只有以人的自身需求为组织手段而不是压制这些需求，才能获得合法性进而有效性。而纵观现实，地方性法规还是以禁止型、限制型法规为主，其本质还是对人们行为的约束，而不是一种鼓励性、引导性的法律指引，不利于激发社会大众的创造力和活力。当禁止型、限制型法规数量落后于引导型、鼓励型的法规数量时，就会造成地方政府法律体系的不完备和失衡，不利于客观经济社会的发展。
（三）地方立法与改革创新的平衡问题
立法活动是政府行使行政职能的重要手段之一，创新性是其精神内核之一，地方立法的目的在于推进经济社会发展创新，但是在立法过程中，出于稳妥的目的，立法往往遵循守旧地因素多，而开拓创新的因素少。从国内外立法规律来看，地方立法和改革创新应该具有同步性，否则法规的预期效果则得不到有效的发挥。从淄博市地方立法工作开展情况来看，地方立法还不具备创新因素，在引领科学发展、推进现代化社会治理方面还不能完全发挥作用。而从当前地方政府的立法技术和水平来看，立法者的创新精神和能力不足也成为这一问题的诱发因素之一。综上所述，如何协调立法与改革创新的精神也成为今后改进此项工作的途径。
（四）地方立法应扩大公众参与
立法从根本上是为了人民，让人民享有更多的合法权益，因此，在立法过程中应该有人民的参与、人民的意见。我国实行的是人民民主专政的体制，作为法律发给制定机关的人民代表大会也是人民利益的代表。但是从实际中看，地方立法过程中，人民却始终不见踪影。按照现行的立法程序，无论是听取议案、讨论、编制、审批等重要环节，都是政府相关部门人员在运作，而人民参与仅仅体现在听取意见环节，如此制度安排不利于最大范围内民意的收集和呈现。[8]而从立法立法规律来看，法律法规只有最大限度地体现人民的意志，才能保持旺盛的生命力。因此，在立法过程中，要充分尊重人民的主体地位，发挥首创精神，通过多种形式吸引人民群众参与到立法中来，让人民的意志上升为地方政府意见，真正体现人民民主专政的优越性。
四、提高地方立法科学化水平的对策措施
基于淄博市行使立法权的现状以及其中存在的问题、原因分析，笔者认为，在实行依法治国、推进社会治理现代化的宏观形势下，提高地方立法科学化水平，需要始终坚持科学立法、民主立法、以人为本、与时俱进的原则，突出地方特色，围绕服务大局、服务经济社会发展的思路，在发挥人大作用、吸收公众参与、坚持立法导向等方面有所作为和突破。
（一）发挥人大在立法中的主导作用
发挥人大在立法中的主导作用，是新形势下提高地方政府立法水平的重要着力点，也是凸显立法引领和指导功能的必然要求。同时，发挥人大主体作用，也是克服部分地方部门利益影响的有效途径。具体而言，发挥主体性作用，可以从以下几方面入手：一是健全立法立项机制，改变以往根据提议而审议的模式，而是人大根据实际发展需要，划定议案提出的范围，邀请相关部门和常委会提出议案；人大根据该议案进行审议，才能提高法规的的针对性和实效性。同时，加强立法前评估和论证，严格履行立法程序和标准，对不是经济发展急需、不具备立法条件、针对性不强等项目，不再进行审议，提高人大的工作效率。二是加强立法组织协调，提前介入法律议案审议中，掌握工作的主动权和进度，着力抓住每一件法规案中的“关键几条”，对其中存在争议较大或是存在问题的难点，坚持大局当先的原则，在维护整体工作平稳的前提下，加强与专家委员会等部门的沟通协调，有效防止部门利益和地方保护。三是坚持以问题为导向的立法思路，通过形式多样的调研活动，广泛听取各部门、各主体的意见建议，妥善处理法律规范的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，确保地方法规的实效性和创新性相统一，符合经济社会发展的客观要求。 （二）扩大公众参与度，推进民主立法进程
立法为民，这是我国法治建设的重要核心，也是现代法治精神的集中体现。地方经济社会发展哪里需要立法，哪里就需要人民，人民在这方面最有发言权，因为经济发展和社会治理的最终结果就是要实现人民共享改革成果，法律法规则是最根本的保障。因此，地方政府在进行立法活动时，应该坚持规划先行、开门纳谏的原则，围绕与人民群众切身利益相关的、人民群众最关心的问题开展立法项目的筛选和梳理，通过召开专题听证会和意见会等形式，向社会公开征求意见。提高立法意见听取的覆盖面，将包括公民、利害关系人以及其他主体纳入听证对象范围中，最大限度地吸收公众对审议议题的意见和建议，并最终形成规范的法律议案向社会公示。[9]同时，还要积极发挥电视、报纸、网络等传统和新媒体传播载体，将其纳入到议案审议过程中，组织电视或者网络进行直播，让全社会了解和知晓相关议案诞生的过程，实现社会监督的效果。
从淄博市地方法规立法过程可以看出，其已经积累了非常丰富的经验和做法，比如开辟了形式多样的公众参与渠道，比如公开征集立法建议项目、立法听证会、专家咨询、公开登报征求意见、委托起草等形式，这些都为实现公开立法、科学立法、规范立法提供了非常好的借鉴，值得在今后的实际工作中在更大的范围内推广。也就是说，这种开门立法的方式将是今后立法的一个重要选择，并且要在以往零散化、个体化的参与基础上，不断为公民集体参与、常态化参与、制度化参与提供必要的制度和物质保障。比如立法机关可以将在一个地区或行业具有典型代表作用的个人或是公共机构作为定点联系单位，定期深入群众中收集相关的意见建议，并及时对地方立法进展情况和取得成效进行反馈，实现公民和立法机关的互联互通，最大限度调动公民参与立法的积极性，为立法工作营造良好的社会环境。
（三）坚持正确的立法导向，推进科学立法
立法导向是立法活动的前提和基础，如果说公开立法是对立法过程的要求，那么科学立法就是从目标角度进行阐述和要求。在实际立法活动中，要将科学立法放置于首要位置，在具体立法活动开展的过程中，开展立法预测，即运用一定的方式，对立法未来状况、需求趋势、发展规律和预期效果的一种考察、判断、推测和估计。我国已经有不少省市在进行这方面的尝试，并取得了非常好的成效，可以说，这已经是现代立法活动广泛使用的一种科学的方法和手段。通过立法预测，可以最大限度地协调本地立法与政治、经济、文化、社会发展等方面的关系，对立法需求有一个系统、准确、客观、全面的理解和把握，也可以克服立法过程中所出现的盲目性和随意性，从根本上提高立法的水平和质量。
科学立法的另外一方面，就是要求将零散化的立法项目转变为系统化立法体系，这是对立法资源的合理利用，进而实现动态化的立法规律和特点。科学化的立法程序，也要求立法机关将零散的项目整合梳理形成完备的体系，并且对于这种体系化立法体制的回顾，一直都是伴随着形势发展变化而不断变化的。当地方政府在探索中形成相对稳定的立体体系后，就应该及时对旧有的项目进行处理，对新的项目还要积极预测其必要性和可行性，进而提高立法项目的议题的针对性，从而增强立法针对性、系统性和计划性，为立法规划和立法计划的编制奠定良好基础。
五、结语
地方立法权的出现和实施是我国依法治国发展到新阶段的必然产物，也是地方政府进一步提高现代化治理能力的题中之义。在实践中，不同地方政府都在此方面进行了有益的探索，有成功的经验，也有失败的教训，更多是随着现代化建设而不断面临的挑战。各地方政府唯有立足发展实际，始终坚持科学立法、公开立法、规范立法，从制度构建、审议历程、队伍建设等多个方面入手，不断创新高效的措施，才能最终提高地方立法水平，为地方治理提供坚实的法律保障。
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责任编辑：张丽