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摘要:本文综述了我国耕地现状、存在的问题以及国外在耕地保护方面的法律经验,并据此提出了我国耕地保护的若干法律对策。为了保护耕地,必须做好两方面的工作:一是要坚持科学的发展观,树立正确的政绩观,妥善处理经济发展与保护耕地的关系;二是要健全法制,不断完善土地的利用规划、征收、用途管制、违法预防、违法监督、违法查处和违法惩处等法律制度,严格贯彻执行我国最严格的土地管理制度。保护好耕地,有利于农村的社会稳定和经济社会的全面发展。
关键词:耕地;耕地保护;法律对策
前言
无数事实表明,只有保护耕地面积的稳定,保持高质量的耕地,才能有效地巩固农业基础地位,保证农村社会稳定,促进经济和社会全面发展。然而,耕地对经济发展和社会和谐进步的重要作用却被一些地方和政府所忽视,他们经常以种种理由和借口大肆圈占耕地,甚至把基本农田也作为圈占、买卖对象,成为其获取财政收入的手段,这些行为已经严重危及到我国的经济安全,也对中华民族子孙后代的可持续发展造成了严重影响。我们必须采取强有力的法律措施,严厉制止和打击一切“圈地”行为,切实保护好耕地,为子孙后代管好、用好每一寸土地。
一 我国耕地现状
1、人均耕地少、质量差且分布不均衡
我国人均耕地面积只有世界人均耕地面积的40%,尽管总耕地面积世界排名第4,仅次于美国、俄罗斯、印度,但人均耕地面积在126位以后。随着我国的人口的增长,土地承受的压力越来越大,我国耕地供养人口数远远大于世界平均值。同时,我国耕地的66%分布在山地、丘陵、高原地区,62%的耕地分布在水资源不到全国20%的淮河流域及其以北地区,而水热条件较好的长江流域及以南广大丘陵和沿海地区耕地只占全国的38%。
2、耕地退化严重但后备资源严重不足且分布不均
水土流失造成耕地土壤侵蚀、耕地质量变差、肥力下降等是我国耕地退化的重要表现。复杂的自然因素加上多年来对森林资源的过度砍伐,使我国地表植被覆盖率急剧下降,水土不断流失。目前,我国的水土流失面积比新中国成立初期增长了近40%,每年地表土壤流失量超过50亿吨,其中62%左右来自耕地表层,成为世界上水土流失最严重的国家[1]。
耕地后备资源方面,我国现有13466.7千公顷,按60%的垦殖率计算,可开垦耕地8080.02千公顷,人均不足0.0067公顷[1],而且后备资源主要集中在西北、东北地区,分布很不平衡,开发难度大,开发成本高,耕地质量差。
二 我国目前耕地保护存在的主要问题及其法律根源
1、耕地保护存在的问题
在新的《土地管理法》确定以用途管制为核心的土地管理制度之前,我国长期实行的是分级限额审批制度[2],结果是我国耕地逐年锐减,土地资产大量流失,非农建设用地缺乏总体控制,土地违法现象严重。新法实施以来,土地违法现象依然存在。目前土地违法行为的主体多数是一些地方政府,涉及的土地面积大,但由于体制原因,执法部门难以监督和查处。另外一个原因就是各地建设条件各异,多种经济成分并存,新法还不能涵盖所有可能出现的情形,解决面临的所有难题,立法中依然存在很多滞后、甚至空白的现象。
2、耕地保护问题存在的法律根源
(1)占用农村集体农地行为缺乏法律约束
首先,现行法律对农地转为建设用地只有审批限额上有限制,不能有效限制对农地的随便征用[3]。国家政策只允许农村集体可以以自有土地办企业或与人合作经营,并没有明确规划上的限制、企业种类的限制和限定建筑使用权的条件,许多非政府投资项目仍以国家名义征用土地,致使乡镇企业浪费土地,甚至以办乡镇企业为名,占用耕地搞房地产开发的情况十分严重。对于乡镇企业违法用地和农村居民非法占地建房,法律仅规定了拆除或没收,而这在农村却很难操作,特别是取消了农村宅基地超占费后,农民建房用地管理失控。
(2)土地产权制度存在问题,土地管理体制存在缺陷
我国土地产权的现状是土地所有权名义属于中央,土地收益权、处置权都在地方,这种收益权、处置权与所有权主体不一致的产权制度,是导致土地出让过量的根本原因[4]。随着土地使用制度改革不断推进和深化,土地资产效益日益显化,成为地方城市建设的主要资金渠道。不少地方受这种巨大利益的驱动,为了近期的发展,大量圈占土地,甚至不惜破坏耕地,无节制的出让土地。而在办理征地手续过程中,未批先用、用而不报、乱占滥用耕地的现象可谓屡禁不止,其结果是一方面非农建设用地指标不断突破,另一方面土地征而不用大量闲置浪费。农村土地产权问题,是集体土地所有制的核心问题。每年有大量耕地被占用,其中一个重要的原因就是农村土地产权不清。
三 我国耕地保护的法律对策
保护好耕地,法律制度建设是核心。加强保护耕地的法律制度建设就是要继续实行我国最严格的土地管理制度。这是由我国的土地国情和经济社会的发展水平所决定的。
1、建立并完善土地利用规划制度
土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现,是实施土地用途管制的基本依据。编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策[5]。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据,具有法律效力,城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求,任何地方、任何领导都不得随意改变规划。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的,由编制该规划的人民政府决定,并将调整方案报批准该规划的机关备案;需作重大修改的,由编制该规划的人民政府提出修改方案,报原批准规划的机关批准。擅自修改规划、违反规划批地和用地的要依法承担法律责任。
2、严格执行土地征收审批和土地用途管制制度
土地征收审批制度和土地用途管制制度是我国防止征收权滥用,控制土地流失,保护耕地,尤其是保护基本农田的基本法律制度。一是土地征收审批制度。我国的土地征收,依据土地性质和征收面积的不同,分别由不同级别的人民政府审批。二是土地用途管制制度。土地用途管制制度是我国在“圈地”热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护基本农田不受侵犯的新型的法律制度。这一制度的核心是“五个不准”[6],即除法律规定的国家重点建设项目之外,不准非农建设占用基本农田;不准以退耕还林为名,将平原平坝地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积;不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、畜禽养殖以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。
3、严格落实土地违法预防、监督和查处制度
对于防止征收权滥用,控制土地流失,保护耕地,尤其是保护基本农田,我们必须从严落实土地违法预防、监督和查处制度这一基本法律制度。首先,土地违法预防制度所坚持的“预防为主,防患于未然”是我国法制建设的基本方针,在保护基本农田的过程中应尽快建立符合我国土地国情的土地违法预防制度,包括推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度,重要事项会审制度,重大专项评审、招投标和政府采购制度,建立科学民主的决策程序;推行重要情况通报制度;推进各类审批和执法事项的依据、标准、程序和结果的公开。其次,防止土地征收权的滥用,逐步建立起符合我国土地国情的程序严密、制约有效,有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。再次,国家土地管理局也于1995年12月18日发布了《土地违法案件查处办法》,国土资源部也于1999年5月7日专门发出了《关于加强土地违法案件查处工作的通知》,但是所有法律法规落实的到位与否才是土地违法行为能否得到及时、有效的制止和查处的关键。
4、贯彻落实法律责任制度
我国的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》、《中华人民共和国刑法》等[7]法律法规中明确规定了违反土地管理法的法律责任。以下违反土地管理法的法律责任必须强化,阻止耕地破坏的继续。
第一,土地复垦责任。土地复垦是指在生产建设过程中,对因挖损、塌陷、压占等遭受破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动。这是对造成土地破坏的企业和个人的法律惩罚。对不履行或者不按规定要求履行土地复垦义务的企业和个人,由土地管理部门责令限期改正;逾期不改正的,由土地管理部门根据情节,处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人,在其提出新的生产建设用地申请时,土地管理部门可以不予受理。
第二,恢复原状责任。对于“乱圈”、“乱占”的土地,尤其是可耕地,坚决责令恢复原状,恢复到可以耕种的程度。
第三,征地补偿责任。国家因公共利益的需要可以对集体土地进行征收和征用,但是应予以补偿。我国《土地管理法》对征地补偿的范围和标准作了明确的规定。但是,就《土地管理法》的现行规定来看,补偿范围明显过窄,补偿标准明显过低,不仅不利于遏制和杜绝“乱圈”、“乱占”行为,反倒为“乱圈”、“乱占”行为变相地开了绿灯。一方面,应适当扩大补偿范围;另一方面,应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平,在土地使用权出让市场价格以下,不断提高土地征收的补偿标准。
第四,刑事制裁责任。2000年6月22日最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[8]。《解释》列举了4类土地犯罪,分别是非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用耕地罪、非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。刑事制裁是对违反土地管理法行为的最严厉的制裁和打击,然而对于一些破坏、占用耕地的违法行为,只有强化执法才能得以有效的遏制。
耕地保护问题日益在我国经济社会的不断发展的今天凸显出来。然而,耕地保护是一个系统工程,需要多种措施的共同施力。必须针对现实中存在的可能影响耕地保护的问题进行立法,完善相关耕地保护的法律法规;同时政府主管部门要加强耕地保护的执法力度,提高广大公民耕地保护的意识。只有在这些措施的合力作用下,耕地保护工作才有可能取得成效。
参考文献
[1]国土资源部.21世纪的国土资源[M].北京:中国物资出版社,2004
[2]王宇,卢静.关于我国耕地保护问题的思考[J].农村经济,2004(2):30-32
[3]周建春.集体非农建设用地流转的法制建设[A].谢俊奇,吴茨芳.中国土地资源安全问题研究[C].北京:中国大地出版社,2004:283-284
[4]翟年祥.项光勤.我国现行土地征用制度的问题及其对策探析[J].中国行政管理,2007.(3)
[5]王卫国.中国土地权利研究[M].北京:中国政法大学出版社,2003
[6]叶剑平.建立耕地保护长效机制之我见[l].今日国土,2004(8):42-43
[7]陈少锋.影响我国耕地保护的主要因素及法律对策探讨[J].改革与战略,2008,10(24):27-29
[8]王兴运.我国耕地保护的法律对策研究[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2005,9(35)
关键词:耕地;耕地保护;法律对策
前言
无数事实表明,只有保护耕地面积的稳定,保持高质量的耕地,才能有效地巩固农业基础地位,保证农村社会稳定,促进经济和社会全面发展。然而,耕地对经济发展和社会和谐进步的重要作用却被一些地方和政府所忽视,他们经常以种种理由和借口大肆圈占耕地,甚至把基本农田也作为圈占、买卖对象,成为其获取财政收入的手段,这些行为已经严重危及到我国的经济安全,也对中华民族子孙后代的可持续发展造成了严重影响。我们必须采取强有力的法律措施,严厉制止和打击一切“圈地”行为,切实保护好耕地,为子孙后代管好、用好每一寸土地。
一 我国耕地现状
1、人均耕地少、质量差且分布不均衡
我国人均耕地面积只有世界人均耕地面积的40%,尽管总耕地面积世界排名第4,仅次于美国、俄罗斯、印度,但人均耕地面积在126位以后。随着我国的人口的增长,土地承受的压力越来越大,我国耕地供养人口数远远大于世界平均值。同时,我国耕地的66%分布在山地、丘陵、高原地区,62%的耕地分布在水资源不到全国20%的淮河流域及其以北地区,而水热条件较好的长江流域及以南广大丘陵和沿海地区耕地只占全国的38%。
2、耕地退化严重但后备资源严重不足且分布不均
水土流失造成耕地土壤侵蚀、耕地质量变差、肥力下降等是我国耕地退化的重要表现。复杂的自然因素加上多年来对森林资源的过度砍伐,使我国地表植被覆盖率急剧下降,水土不断流失。目前,我国的水土流失面积比新中国成立初期增长了近40%,每年地表土壤流失量超过50亿吨,其中62%左右来自耕地表层,成为世界上水土流失最严重的国家[1]。
耕地后备资源方面,我国现有13466.7千公顷,按60%的垦殖率计算,可开垦耕地8080.02千公顷,人均不足0.0067公顷[1],而且后备资源主要集中在西北、东北地区,分布很不平衡,开发难度大,开发成本高,耕地质量差。
二 我国目前耕地保护存在的主要问题及其法律根源
1、耕地保护存在的问题
在新的《土地管理法》确定以用途管制为核心的土地管理制度之前,我国长期实行的是分级限额审批制度[2],结果是我国耕地逐年锐减,土地资产大量流失,非农建设用地缺乏总体控制,土地违法现象严重。新法实施以来,土地违法现象依然存在。目前土地违法行为的主体多数是一些地方政府,涉及的土地面积大,但由于体制原因,执法部门难以监督和查处。另外一个原因就是各地建设条件各异,多种经济成分并存,新法还不能涵盖所有可能出现的情形,解决面临的所有难题,立法中依然存在很多滞后、甚至空白的现象。
2、耕地保护问题存在的法律根源
(1)占用农村集体农地行为缺乏法律约束
首先,现行法律对农地转为建设用地只有审批限额上有限制,不能有效限制对农地的随便征用[3]。国家政策只允许农村集体可以以自有土地办企业或与人合作经营,并没有明确规划上的限制、企业种类的限制和限定建筑使用权的条件,许多非政府投资项目仍以国家名义征用土地,致使乡镇企业浪费土地,甚至以办乡镇企业为名,占用耕地搞房地产开发的情况十分严重。对于乡镇企业违法用地和农村居民非法占地建房,法律仅规定了拆除或没收,而这在农村却很难操作,特别是取消了农村宅基地超占费后,农民建房用地管理失控。
(2)土地产权制度存在问题,土地管理体制存在缺陷
我国土地产权的现状是土地所有权名义属于中央,土地收益权、处置权都在地方,这种收益权、处置权与所有权主体不一致的产权制度,是导致土地出让过量的根本原因[4]。随着土地使用制度改革不断推进和深化,土地资产效益日益显化,成为地方城市建设的主要资金渠道。不少地方受这种巨大利益的驱动,为了近期的发展,大量圈占土地,甚至不惜破坏耕地,无节制的出让土地。而在办理征地手续过程中,未批先用、用而不报、乱占滥用耕地的现象可谓屡禁不止,其结果是一方面非农建设用地指标不断突破,另一方面土地征而不用大量闲置浪费。农村土地产权问题,是集体土地所有制的核心问题。每年有大量耕地被占用,其中一个重要的原因就是农村土地产权不清。
三 我国耕地保护的法律对策
保护好耕地,法律制度建设是核心。加强保护耕地的法律制度建设就是要继续实行我国最严格的土地管理制度。这是由我国的土地国情和经济社会的发展水平所决定的。
1、建立并完善土地利用规划制度
土地利用总体规划是国家集中统一管理土地的重要体现,是实施土地用途管制的基本依据。编制土地利用总体规划应当贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策[5]。土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据,具有法律效力,城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求,任何地方、任何领导都不得随意改变规划。在规划实施过程中因特殊情况需作局部调整的,由编制该规划的人民政府决定,并将调整方案报批准该规划的机关备案;需作重大修改的,由编制该规划的人民政府提出修改方案,报原批准规划的机关批准。擅自修改规划、违反规划批地和用地的要依法承担法律责任。
2、严格执行土地征收审批和土地用途管制制度
土地征收审批制度和土地用途管制制度是我国防止征收权滥用,控制土地流失,保护耕地,尤其是保护基本农田的基本法律制度。一是土地征收审批制度。我国的土地征收,依据土地性质和征收面积的不同,分别由不同级别的人民政府审批。二是土地用途管制制度。土地用途管制制度是我国在“圈地”热不断升温的背景下所采取的一项旨在保护基本农田不受侵犯的新型的法律制度。这一制度的核心是“五个不准”[6],即除法律规定的国家重点建设项目之外,不准非农建设占用基本农田;不准以退耕还林为名,将平原平坝地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积;不准占用基本农田进行植树造林,发展林果业;不准以农业结构调整为名,在基本农田内挖塘养鱼、畜禽养殖以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动;不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。
3、严格落实土地违法预防、监督和查处制度
对于防止征收权滥用,控制土地流失,保护耕地,尤其是保护基本农田,我们必须从严落实土地违法预防、监督和查处制度这一基本法律制度。首先,土地违法预防制度所坚持的“预防为主,防患于未然”是我国法制建设的基本方针,在保护基本农田的过程中应尽快建立符合我国土地国情的土地违法预防制度,包括推行重大决策专家咨询、民主评议和听证制度,重要事项会审制度,重大专项评审、招投标和政府采购制度,建立科学民主的决策程序;推行重要情况通报制度;推进各类审批和执法事项的依据、标准、程序和结果的公开。其次,防止土地征收权的滥用,逐步建立起符合我国土地国情的程序严密、制约有效,有利于发挥舆论监督、社会监督和群众监督作用的土地违法监督机制。再次,国家土地管理局也于1995年12月18日发布了《土地违法案件查处办法》,国土资源部也于1999年5月7日专门发出了《关于加强土地违法案件查处工作的通知》,但是所有法律法规落实的到位与否才是土地违法行为能否得到及时、有效的制止和查处的关键。
4、贯彻落实法律责任制度
我国的《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》、《中华人民共和国刑法》等[7]法律法规中明确规定了违反土地管理法的法律责任。以下违反土地管理法的法律责任必须强化,阻止耕地破坏的继续。
第一,土地复垦责任。土地复垦是指在生产建设过程中,对因挖损、塌陷、压占等遭受破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动。这是对造成土地破坏的企业和个人的法律惩罚。对不履行或者不按规定要求履行土地复垦义务的企业和个人,由土地管理部门责令限期改正;逾期不改正的,由土地管理部门根据情节,处以每亩每年二百元至一千元的罚款。对逾期不改正的企业和个人,在其提出新的生产建设用地申请时,土地管理部门可以不予受理。
第二,恢复原状责任。对于“乱圈”、“乱占”的土地,尤其是可耕地,坚决责令恢复原状,恢复到可以耕种的程度。
第三,征地补偿责任。国家因公共利益的需要可以对集体土地进行征收和征用,但是应予以补偿。我国《土地管理法》对征地补偿的范围和标准作了明确的规定。但是,就《土地管理法》的现行规定来看,补偿范围明显过窄,补偿标准明显过低,不仅不利于遏制和杜绝“乱圈”、“乱占”行为,反倒为“乱圈”、“乱占”行为变相地开了绿灯。一方面,应适当扩大补偿范围;另一方面,应当结合不同时期生产力的发展水平和人民群众的实际生活水平,在土地使用权出让市场价格以下,不断提高土地征收的补偿标准。
第四,刑事制裁责任。2000年6月22日最高人民法院发布了《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》[8]。《解释》列举了4类土地犯罪,分别是非法转让、倒卖土地使用权罪、非法占用耕地罪、非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪。刑事制裁是对违反土地管理法行为的最严厉的制裁和打击,然而对于一些破坏、占用耕地的违法行为,只有强化执法才能得以有效的遏制。
耕地保护问题日益在我国经济社会的不断发展的今天凸显出来。然而,耕地保护是一个系统工程,需要多种措施的共同施力。必须针对现实中存在的可能影响耕地保护的问题进行立法,完善相关耕地保护的法律法规;同时政府主管部门要加强耕地保护的执法力度,提高广大公民耕地保护的意识。只有在这些措施的合力作用下,耕地保护工作才有可能取得成效。
参考文献
[1]国土资源部.21世纪的国土资源[M].北京:中国物资出版社,2004
[2]王宇,卢静.关于我国耕地保护问题的思考[J].农村经济,2004(2):30-32
[3]周建春.集体非农建设用地流转的法制建设[A].谢俊奇,吴茨芳.中国土地资源安全问题研究[C].北京:中国大地出版社,2004:283-284
[4]翟年祥.项光勤.我国现行土地征用制度的问题及其对策探析[J].中国行政管理,2007.(3)
[5]王卫国.中国土地权利研究[M].北京:中国政法大学出版社,2003
[6]叶剑平.建立耕地保护长效机制之我见[l].今日国土,2004(8):42-43
[7]陈少锋.影响我国耕地保护的主要因素及法律对策探讨[J].改革与战略,2008,10(24):27-29
[8]王兴运.我国耕地保护的法律对策研究[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2005,9(35)