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摘要：希克斯在总结英国政府机构运作经验的基础上，在反思和批判功能性模型的基础上提出了整体政府理论，不仅进行了理论的创新，还提出了整体政府的两大运作系统，即整合预算模型和整合服务信息系统。从宏观层面上看，整体政府的构建路径是以预防性政府为前提，贯穿文化革新性政府，以结果导向型政府为目标和目的的政府模式。尽管整体政府为政府下一阶段改革提出了改进的思路，然而，其本身也存在一定值得深入思考的方面，任何理论都不是完美无缺的，必须要看其实际应用的环境。
关键词：整体政府 运作系统 构建路径
《整体政府》一书由英国学者希克斯写于1997年，这是希克斯关于整体政府研究的开山之作。佩里·希克斯 （ Perri 6） 作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯 （ Demos） 思想库工作，目前是英国诺丁汉·特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论，运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。《整体政府》 （ 1997 年） 是他的独著之一。之后他与舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部关于整体政府和整体治理的著作，但无疑《整体政府》一书是其研究的基础著作之一，具有较为重要的作用。本书共有八章，前两章，希克斯陈述了政府所继承的缺陷、困难、问题和挑战，第二章论述了从改革中所继承的政府结构和文化，第三章说明了功能主义模型的八大缺陷。第四到第七章，陈述了新议程的策略原则。第四章详细陈述更整合的系统如何预算、服务设计和信息系统转换政府。第五章描述了政府需要学习如何更好地预防和避免问题。第六章表明整体政府涉及文化，政府聚焦在改变文化的工具包。第七章，发现新的测量努力和以结果来实施奖励。第八章则总述新的议程。
一、整体政府提出的原因
任何理论的提出都是基于现实和理论的困境而提出。整体政府的提出正是基于对新公共管理的反思，基于对功能性组织模型的批判而提出的。
（一）现实困境
经过了一个世纪的发展，西方国家的政府已经陷于公共对多交税的对抗和对政府提供高质量的福利、基础设施和社会秩序的不断需要中。随着对教育、健康和长期照顾需要的不断增加，政府分别寻找或多或少实现它的方法。20世纪80年代到90年代初的新公共管理改革浪潮试图应对这些挑战。世界的大部分地区目前都熟悉竞争、私有化、市场力量和将责任从国家转移到市民和雇员。这些改革也取得了一些成就。他们控制了政府的扩张（尽管他们并没有倒退），引进了新的效率，并鼓舞了创新。然而，他们有一个最重要的失败——他们留给政府更少而不是更多解决重要的、恶劣的、选民最关心的问题：如何减少犯罪，创造就业，提高教育和健康水平。令改革者惊讶的是，在重要的方面政府提供的更少，而市民发现他们支付的更多了。
（二）理论困境
从理论上深入分析可见，整体政府是针对功能性组织模型的局限提出的。20世纪80年代和90年代初改革的遗产表明了政府陷于部门主义的牢笼不能自拔，政府越发依据各自的功能进行管理，各自为政，功能主义大肆流行。尽管公共管理改革也带来了一系列的成果，如服务的私有化，购买和服务提供的分离，市场测试，服务外包，管理的聚焦和效率以及竞争。但不得不承认的是任何改革都不是完美无缺的，当改革走到一定程度，也许会与其目标发生背离，产生交替换位和矛盾，希克斯正是看到这一点，因此提出了功能性模型的八大缺陷，即高成本、错误事情的中央集权、粗糙地理解政府行为的变化、短期思考、重治疗轻预防、缺乏协调和问题的转嫁、测量错误的东西、对错误的人负责，这八大困境让希克斯深入思考了政府下一步改进的方向，提出了整体政府的理论。
二、整体政府理论的创新及其运作系统
整体政府理论的内涵及创新之处就在与它所提出的整体政府理论的创新矩阵及运作的两大系统，也是整理政府的核心内容。
（一）整体政府的创新之处
希克斯在《整体政府》一书中的创新之处就在于提出了整体政府的矩阵。
整体政府理论的创新矩阵
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容：部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购。
（二） 整体政府的运作系统
从运作上看，整体政府主要围绕着两大重要内容进行整合，即预算和信息，由此希克斯提出了整体性运作的预算模型和信息系统。具体如下图：
整体政府的整合预算模型
在这个模型中，基于合同结果的整合预算中的资源必须在政府各部门之间，及政府各层级之间采取公开竞争的方式。区域预算和个案管理者是预算的两个重要方面，它们把各种公共事务和公共服务事项有机地整合起来，形成了一个整体。
整体政府的整合服务信息系统
现代信息技术是整体政府发挥作用的技术支撑。希克斯以新信息技术为基础，构建了一个整体政府的整合信息系统模型。这个模型实质上是一个以公民为中心，基于日常生活事务需要进行整合服务的公共服务信息系统。这个系统的基本原理就是通过信息技术把政府的各个层级与各个部分有机地整合起来，根据民众的需求提供整合服务。整合服务信息系统把电子政务中的一站式商店更推进一步，使它围绕与民众对公共服务需求密切相关的生活事件组织起来，使政府成为一站式商店的后方办公室和内容提供者，从而使政府整合服务的功能得到最大程度的发挥。
通过这个两个模型，我们可以看到整体政府预算和信息系统是如何构建的。整体政府的特点就在于部门之间的合作和交流，这也是网络化组织的一大特点和优势，它显然打破了功能性政府的片段化服务模式，而是就某个民众问题的整合，就个人来说，这将为其提供较大便利。 （三）整体政府面临的挑战和机遇
整体政府发展面临着一些挑战。信息的整合是整体政府建设的基础。出于隐私的考虑长时间阻碍了个人信息在部门、机构和不同层级政府间的流动。为了增强这种流动，就必须给予公民新的安全保护，让他们知道将放入哪些信息，公民能够知道更清晰更详细的编码的实践，同时向公民告知政府收集和使用个人信息的目的。尽管如此，还有一些领域完全整合是不适合的。然而整体政府的发展仍有一些机遇，如新的信息和通讯技术促进了信息系统整合。过去三十年跨界限和跨网络变革文化模式的发展留下了丰富的思想遗产，政府在微观水平上的整合策略如何运作取得了一定经验。另外，多部门工作的实践，整体预算和共同界面表明了更融合的潜力。
三、整体政府宏观构建的路径
尽管希克斯对整体政府如何运作已经做了详细的描述，但在书中接下来的章节花了一定篇幅来介绍预防性政府，文化革新政府以及结果导向政府。这三者都是围绕整体政府展开的讨论，笔者认为，它们三者形成了整体政府构建的宏观路径。
（一）构建整体政府的前提是建立预防性的政府
从时间跨度上看，预防性的政府不仅看到短期的发展，更注重长远的思考。预防性政府是构建整体政府战略上的考虑，因而具有长远意义。政府功能碎片化使得并鼓励了治愈专业的发展，而忽视预防的重要性。预防性政府之所以重要是因为效力和财政，从长远看，预防了才能提高实际的效力和真正节约财政，否则政府所做的都将会是无用功，更是一种浪费行为。但预防性政府只能整体性的形成。从健康保障这个问题来看，政府卫生部门和社会保障部门之间的信息沟通，更好的协调就能够达到更好的效果。人们生病后再去治愈远比一开始就注重健康，注重保健花费更多的成本。环境保护的问题也是如此，往往污染后再治理比环保所花费的成本昂贵得多。纳税人缴纳了税金，想得到的环境肯定是持续的好环境，而不是变坏后再变好的环境。各部门协同合作和信息共享为的就是能够使政府在个人有需求时，或在问题还未发生时产生预警，在首次发生时就及时进行解决，而不是拖延问题，增加解决问题的成本。
（二）整体政府的构建过程贯穿着文化革新的政府
通常，人们会听到文化这个词用来解释为什么事物不发生变化，为什么事情不能被改变或为什么一些人放弃了改变一些事的希望。组织和政府变革失败的原因深植于文化之中。组织预算、信息系统和更整体的组织需要在这些日渐熟悉碎片化服务的部门中进行文化革新。组织中文化革新的原则性策略主要有强制、感染、指导、学习四种。这些策略持续发挥着作用，但还需要其他的方式。表面上看起来无力的信息提供工具，如劝说和教育却往往具有更强大的力量，另外还有榜样、救济和组织及个人结构的方式。运用这些策略可以在整体政府的协同合作和信息沟通中发挥重要的作用。通过文化，可以影响的不仅是政治家们，还有公务员以及民众的行为和思想方式，文化的革新必定会带给整体政府以极大的精神支撑和前进的动力。整体政府需要的是合作协同的文化而不是部门利益的文化，是结果导向的文化但不仅仅为结果服务，是更注重满足居民个人需求的文化。部门利益的文化氛围难以保证信息系统的运作仅以结果为目标，可能会使居民享受的服务受损，而只有将居民个人需求与结果相结合，才能真正做到为居民服务。这就需要政府在预算模型中预测到居民的需求，在信息系统中分析出居民的需求，进而在政府协同合作中解决居民的问题，使居民个人需求得到满足。
（三）整体政府的目标和目的是建设结果导向的政府
整体政府针对的就是功能性模型的缺陷而提出的，目的就是变功能导向的政府为结果导向的政府。然而政府改革的目标又不仅是传统意义上的3E，即经济、效率、效力，还包括了对政府努力的测量、审计和奖励。功能原则的政府遗留了很多对政府活动的测量，但很少有对其结果的测量，而只有整体政府才能实现这种文化导向。结果导向会使影响政府的各项工程和计划，也促使政府在测量和奖励上进行革新，集中于关键的政策目标，对测量方法更加细化，从而才能实现结果导向的政府。另外，结果导向的政府并不是事事都要亲力亲为，随着服务安排和供给的分离，政府可以成为更精明的购买者，进行结果导向的采购即可。
四、对《整体政府》的总体评价
整体政府的提出一定程度上解决了功能性模型政府中的缺陷。其微观运行系统和宏观构建路径都为功能性模型的缺陷提供了解决办法。整体政府的提出了为下一阶段的政府改革提供了方向。然而，我们也必须看到该理论在实践中可能面临的困难。
（一）整体政府微观运行系统的可行性程度
从整体政府的两大运行系统，不难看到所要构建的是一种网络化结构的组织。然而其可行性程度是多大，沟通成本是否比部门各自为政的成本要低还需要进一步评估，但这种评估却很难进行，因为测量起来十分困难。另外，书中也提到不是事事都要沟通，那么在构建协同合作前，要分清哪些事是需要沟通的，哪些不需要沟通。预算系统是否可行也存在问题。由于政治家的执政周期有限，他们往往关注的是选民迫切需要改变的问题，并加大相关预算，而对于协同合作的问题以及预防性问题往往不太关注，其预算倾向比较明显。
（二）整体政府宏观构建路径的困境
首先，政府努力从治愈想预防的转换平衡是最困难的问题之一，并需要受到政府改革的挑战。政府治愈模式根植于历史并且受到行业和游说集团的支持使得更多的资源倾向于治愈。但长远看，集中于治愈将会带来财政困难，政府的无效和大量风险。它需要政府的愿景和决定从中解脱。但尽管如此，政府为治愈现存的问题都应接不暇，还何谈对未来事物的预防。另外，如上所述，预防性政府与政治家的短期执政之间存在矛盾。整体预算必然比每项小事件的预算要多得多，那么如何能获得这种整体预算就需要提出足够的理由，而整体预算是否能得到政治家的青睐还不得而知。政府一时间很难实现预防性政府，而整体预算是否能在实际中加以实施也值得商榷。
其次，文化形成的时间成本应该予以考量。基于部门利益的文化由来已久，部门分割是专业分工的产物。尽管合作协同的文化形成正在进行当中，但文化的改变不是一夜之间就可以形成的。文化的变革有时是先于改革，而更多时候是落后于改革的，尤其是国家层面的文化，如立法、制度等。文化的革新不能靠强制力，否则就会有损民主性，只能通过一种更柔和的方式渗透到人们的思想和行为之中，它肯定了社会资本的价值，但社会资本的形成需要很长的时间成本才能形成。另外，要实现整体政府，那么公共部门的人才需是多学科的综合性人才，但适应整体政府需要的综合性人才的培养也需要一定时间。
最后，结果导向的政府可能存在的问题。一方面，整体政府导致部门之间责任的模糊化。部门之间协同也应该明确各部门的责任。否则结果测量后如何奖惩就成为问题，若奖惩不公，那么必然会打击公共部门人员的士气。另外政府将结合对各种事务的综合处理。整体政府的权力空前集中，那么这种权力集中后对民众是否会产生更不好的效果，例如，从垄断部门对消费者的态度就可以看到，服务并没有提升，反而态度更傲慢。消费者需要的服务质量并不能下降的，包括办事效率和态度上都是结果导向的政府应该考虑的问题。
总之，整体政府为政府下一阶段改革提供了可参考的思路。政府改革一直处于集权、分权的平衡和妥协中，如何折中处理，以达到更好的结果，还需在实践中进行检验。
参考文献
[1]Perri 6（1997）.Holistic Government.London.Demos.72pp.
[2]曾维和（2012）.后新公共管理时代的跨部门协同.社会科学.5
[3]克里斯托弗·波利特，海尔特·鲍克尔特（2003）.公共管理改革：比较分析.上海：上海译文出版社
作者简介：
王艳（1990年2月），女，汉，新疆喀什人，在读研究生，主要研究领域为政府管理。
王伟，华北电力大学，副教授，1978年7月，汉，北京人，研究领域：政府管理与公共政策分析。
关键词：整体政府 运作系统 构建路径
《整体政府》一书由英国学者希克斯写于1997年，这是希克斯关于整体政府研究的开山之作。佩里·希克斯 （ Perri 6） 作为当代英国著名的行政学家，曾经长期在德莫斯 （ Demos） 思想库工作，目前是英国诺丁汉·特伦特大学社会政策系的一名教授。最近他的许多研究都是基于新涂尔干制度主义理论，运用结构与系统的方法研究公共服务的组织间关系和网络管理等跨组织边界的公共管理问题，发表了与整体政府理论相关的多部论著。《整体政府》 （ 1997 年） 是他的独著之一。之后他与舒尔兹、利特、斯多克、佩克等人合著了多部关于整体政府和整体治理的著作，但无疑《整体政府》一书是其研究的基础著作之一，具有较为重要的作用。本书共有八章，前两章，希克斯陈述了政府所继承的缺陷、困难、问题和挑战，第二章论述了从改革中所继承的政府结构和文化，第三章说明了功能主义模型的八大缺陷。第四到第七章，陈述了新议程的策略原则。第四章详细陈述更整合的系统如何预算、服务设计和信息系统转换政府。第五章描述了政府需要学习如何更好地预防和避免问题。第六章表明整体政府涉及文化，政府聚焦在改变文化的工具包。第七章，发现新的测量努力和以结果来实施奖励。第八章则总述新的议程。
一、整体政府提出的原因
任何理论的提出都是基于现实和理论的困境而提出。整体政府的提出正是基于对新公共管理的反思，基于对功能性组织模型的批判而提出的。
（一）现实困境
经过了一个世纪的发展，西方国家的政府已经陷于公共对多交税的对抗和对政府提供高质量的福利、基础设施和社会秩序的不断需要中。随着对教育、健康和长期照顾需要的不断增加，政府分别寻找或多或少实现它的方法。20世纪80年代到90年代初的新公共管理改革浪潮试图应对这些挑战。世界的大部分地区目前都熟悉竞争、私有化、市场力量和将责任从国家转移到市民和雇员。这些改革也取得了一些成就。他们控制了政府的扩张（尽管他们并没有倒退），引进了新的效率，并鼓舞了创新。然而，他们有一个最重要的失败——他们留给政府更少而不是更多解决重要的、恶劣的、选民最关心的问题：如何减少犯罪，创造就业，提高教育和健康水平。令改革者惊讶的是，在重要的方面政府提供的更少，而市民发现他们支付的更多了。
（二）理论困境
从理论上深入分析可见，整体政府是针对功能性组织模型的局限提出的。20世纪80年代和90年代初改革的遗产表明了政府陷于部门主义的牢笼不能自拔，政府越发依据各自的功能进行管理，各自为政，功能主义大肆流行。尽管公共管理改革也带来了一系列的成果，如服务的私有化，购买和服务提供的分离，市场测试，服务外包，管理的聚焦和效率以及竞争。但不得不承认的是任何改革都不是完美无缺的，当改革走到一定程度，也许会与其目标发生背离，产生交替换位和矛盾，希克斯正是看到这一点，因此提出了功能性模型的八大缺陷，即高成本、错误事情的中央集权、粗糙地理解政府行为的变化、短期思考、重治疗轻预防、缺乏协调和问题的转嫁、测量错误的东西、对错误的人负责，这八大困境让希克斯深入思考了政府下一步改进的方向，提出了整体政府的理论。
二、整体政府理论的创新及其运作系统
整体政府理论的内涵及创新之处就在与它所提出的整体政府理论的创新矩阵及运作的两大系统，也是整理政府的核心内容。
（一）整体政府的创新之处
希克斯在《整体政府》一书中的创新之处就在于提出了整体政府的矩阵。
整体政府理论的创新矩阵
上述矩阵内的具体措施构成了实施整体政府创新的基本工具。以这些工具为基础，希克斯总结了整体政府理论的九大基本内容：部门间主义、跨功能合作、以网络为中心的协调机制、中央集权化及增设机构扩展其职责、限制机构转嫁成本的能力、协同服务生产方式、个案管理者、信息管理与跨组织边界整合、整体预算与采购。
（二） 整体政府的运作系统
从运作上看，整体政府主要围绕着两大重要内容进行整合，即预算和信息，由此希克斯提出了整体性运作的预算模型和信息系统。具体如下图：
整体政府的整合预算模型
在这个模型中，基于合同结果的整合预算中的资源必须在政府各部门之间，及政府各层级之间采取公开竞争的方式。区域预算和个案管理者是预算的两个重要方面，它们把各种公共事务和公共服务事项有机地整合起来，形成了一个整体。
整体政府的整合服务信息系统
现代信息技术是整体政府发挥作用的技术支撑。希克斯以新信息技术为基础，构建了一个整体政府的整合信息系统模型。这个模型实质上是一个以公民为中心，基于日常生活事务需要进行整合服务的公共服务信息系统。这个系统的基本原理就是通过信息技术把政府的各个层级与各个部分有机地整合起来，根据民众的需求提供整合服务。整合服务信息系统把电子政务中的一站式商店更推进一步，使它围绕与民众对公共服务需求密切相关的生活事件组织起来，使政府成为一站式商店的后方办公室和内容提供者，从而使政府整合服务的功能得到最大程度的发挥。
通过这个两个模型，我们可以看到整体政府预算和信息系统是如何构建的。整体政府的特点就在于部门之间的合作和交流，这也是网络化组织的一大特点和优势，它显然打破了功能性政府的片段化服务模式，而是就某个民众问题的整合，就个人来说，这将为其提供较大便利。 （三）整体政府面临的挑战和机遇
整体政府发展面临着一些挑战。信息的整合是整体政府建设的基础。出于隐私的考虑长时间阻碍了个人信息在部门、机构和不同层级政府间的流动。为了增强这种流动，就必须给予公民新的安全保护，让他们知道将放入哪些信息，公民能够知道更清晰更详细的编码的实践，同时向公民告知政府收集和使用个人信息的目的。尽管如此，还有一些领域完全整合是不适合的。然而整体政府的发展仍有一些机遇，如新的信息和通讯技术促进了信息系统整合。过去三十年跨界限和跨网络变革文化模式的发展留下了丰富的思想遗产，政府在微观水平上的整合策略如何运作取得了一定经验。另外，多部门工作的实践，整体预算和共同界面表明了更融合的潜力。
三、整体政府宏观构建的路径
尽管希克斯对整体政府如何运作已经做了详细的描述，但在书中接下来的章节花了一定篇幅来介绍预防性政府，文化革新政府以及结果导向政府。这三者都是围绕整体政府展开的讨论，笔者认为，它们三者形成了整体政府构建的宏观路径。
（一）构建整体政府的前提是建立预防性的政府
从时间跨度上看，预防性的政府不仅看到短期的发展，更注重长远的思考。预防性政府是构建整体政府战略上的考虑，因而具有长远意义。政府功能碎片化使得并鼓励了治愈专业的发展，而忽视预防的重要性。预防性政府之所以重要是因为效力和财政，从长远看，预防了才能提高实际的效力和真正节约财政，否则政府所做的都将会是无用功，更是一种浪费行为。但预防性政府只能整体性的形成。从健康保障这个问题来看，政府卫生部门和社会保障部门之间的信息沟通，更好的协调就能够达到更好的效果。人们生病后再去治愈远比一开始就注重健康，注重保健花费更多的成本。环境保护的问题也是如此，往往污染后再治理比环保所花费的成本昂贵得多。纳税人缴纳了税金，想得到的环境肯定是持续的好环境，而不是变坏后再变好的环境。各部门协同合作和信息共享为的就是能够使政府在个人有需求时，或在问题还未发生时产生预警，在首次发生时就及时进行解决，而不是拖延问题，增加解决问题的成本。
（二）整体政府的构建过程贯穿着文化革新的政府
通常，人们会听到文化这个词用来解释为什么事物不发生变化，为什么事情不能被改变或为什么一些人放弃了改变一些事的希望。组织和政府变革失败的原因深植于文化之中。组织预算、信息系统和更整体的组织需要在这些日渐熟悉碎片化服务的部门中进行文化革新。组织中文化革新的原则性策略主要有强制、感染、指导、学习四种。这些策略持续发挥着作用，但还需要其他的方式。表面上看起来无力的信息提供工具，如劝说和教育却往往具有更强大的力量，另外还有榜样、救济和组织及个人结构的方式。运用这些策略可以在整体政府的协同合作和信息沟通中发挥重要的作用。通过文化，可以影响的不仅是政治家们，还有公务员以及民众的行为和思想方式，文化的革新必定会带给整体政府以极大的精神支撑和前进的动力。整体政府需要的是合作协同的文化而不是部门利益的文化，是结果导向的文化但不仅仅为结果服务，是更注重满足居民个人需求的文化。部门利益的文化氛围难以保证信息系统的运作仅以结果为目标，可能会使居民享受的服务受损，而只有将居民个人需求与结果相结合，才能真正做到为居民服务。这就需要政府在预算模型中预测到居民的需求，在信息系统中分析出居民的需求，进而在政府协同合作中解决居民的问题，使居民个人需求得到满足。
（三）整体政府的目标和目的是建设结果导向的政府
整体政府针对的就是功能性模型的缺陷而提出的，目的就是变功能导向的政府为结果导向的政府。然而政府改革的目标又不仅是传统意义上的3E，即经济、效率、效力，还包括了对政府努力的测量、审计和奖励。功能原则的政府遗留了很多对政府活动的测量，但很少有对其结果的测量，而只有整体政府才能实现这种文化导向。结果导向会使影响政府的各项工程和计划，也促使政府在测量和奖励上进行革新，集中于关键的政策目标，对测量方法更加细化，从而才能实现结果导向的政府。另外，结果导向的政府并不是事事都要亲力亲为，随着服务安排和供给的分离，政府可以成为更精明的购买者，进行结果导向的采购即可。
四、对《整体政府》的总体评价
整体政府的提出一定程度上解决了功能性模型政府中的缺陷。其微观运行系统和宏观构建路径都为功能性模型的缺陷提供了解决办法。整体政府的提出了为下一阶段的政府改革提供了方向。然而，我们也必须看到该理论在实践中可能面临的困难。
（一）整体政府微观运行系统的可行性程度
从整体政府的两大运行系统，不难看到所要构建的是一种网络化结构的组织。然而其可行性程度是多大，沟通成本是否比部门各自为政的成本要低还需要进一步评估，但这种评估却很难进行，因为测量起来十分困难。另外，书中也提到不是事事都要沟通，那么在构建协同合作前，要分清哪些事是需要沟通的，哪些不需要沟通。预算系统是否可行也存在问题。由于政治家的执政周期有限，他们往往关注的是选民迫切需要改变的问题，并加大相关预算，而对于协同合作的问题以及预防性问题往往不太关注，其预算倾向比较明显。
（二）整体政府宏观构建路径的困境
首先，政府努力从治愈想预防的转换平衡是最困难的问题之一，并需要受到政府改革的挑战。政府治愈模式根植于历史并且受到行业和游说集团的支持使得更多的资源倾向于治愈。但长远看，集中于治愈将会带来财政困难，政府的无效和大量风险。它需要政府的愿景和决定从中解脱。但尽管如此，政府为治愈现存的问题都应接不暇，还何谈对未来事物的预防。另外，如上所述，预防性政府与政治家的短期执政之间存在矛盾。整体预算必然比每项小事件的预算要多得多，那么如何能获得这种整体预算就需要提出足够的理由，而整体预算是否能得到政治家的青睐还不得而知。政府一时间很难实现预防性政府，而整体预算是否能在实际中加以实施也值得商榷。
其次，文化形成的时间成本应该予以考量。基于部门利益的文化由来已久，部门分割是专业分工的产物。尽管合作协同的文化形成正在进行当中，但文化的改变不是一夜之间就可以形成的。文化的变革有时是先于改革，而更多时候是落后于改革的，尤其是国家层面的文化，如立法、制度等。文化的革新不能靠强制力，否则就会有损民主性，只能通过一种更柔和的方式渗透到人们的思想和行为之中，它肯定了社会资本的价值，但社会资本的形成需要很长的时间成本才能形成。另外，要实现整体政府，那么公共部门的人才需是多学科的综合性人才，但适应整体政府需要的综合性人才的培养也需要一定时间。
最后，结果导向的政府可能存在的问题。一方面，整体政府导致部门之间责任的模糊化。部门之间协同也应该明确各部门的责任。否则结果测量后如何奖惩就成为问题，若奖惩不公，那么必然会打击公共部门人员的士气。另外政府将结合对各种事务的综合处理。整体政府的权力空前集中，那么这种权力集中后对民众是否会产生更不好的效果，例如，从垄断部门对消费者的态度就可以看到，服务并没有提升，反而态度更傲慢。消费者需要的服务质量并不能下降的，包括办事效率和态度上都是结果导向的政府应该考虑的问题。
总之，整体政府为政府下一阶段改革提供了可参考的思路。政府改革一直处于集权、分权的平衡和妥协中，如何折中处理，以达到更好的结果，还需在实践中进行检验。
参考文献
[1]Perri 6（1997）.Holistic Government.London.Demos.72pp.
[2]曾维和（2012）.后新公共管理时代的跨部门协同.社会科学.5
[3]克里斯托弗·波利特，海尔特·鲍克尔特（2003）.公共管理改革：比较分析.上海：上海译文出版社
作者简介：
王艳（1990年2月），女，汉，新疆喀什人，在读研究生，主要研究领域为政府管理。
王伟，华北电力大学，副教授，1978年7月，汉，北京人，研究领域：政府管理与公共政策分析。