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会计核算向国库支付制度转轨，是社会广泛关注的热点问题。如何实施转轨才能使会计集中核算具有的预算单位财务监督优势与国库集中支付强化财政资金的执行管理职能有效结合，最大限度地发挥其能动作用，已成为业内人士探讨的焦点。
抚州市财政国库管理制度改革经历了两年多的探索发展，从本地实情出发，采用独特的模式，成功地实现了由会计集中核算制向财政国库集中支付制的转轨，建立了与地方财政运作相适应的会计集中核算型国库支付制度，创造性地实现了两种制度优势互补，取得了明显成效。
一、抚州市财政国库支付制度改革的主要内容及特色
抚州市推行国库集中支付制度改革的总体思路是：坚持国库单一账户体系为基础，以会计集中核算形成的较为完善的机构、职能、制度、人员和业务为依托，实行国库集中支付与财务报审相结合的财政支付运作模式。即取消会计集中核算制中的会计核算及代理记账职能，保留其对预算单位原始票据和相关凭证审核的财务监督职能，同时预算单位财政资金的支付均采用直接支付的方式，通过财政零余额账户直接支付到收款人。具体内容如下：
(一)设立国库集中支付执行机构。
2005年9月成立了国库集中支付执行机构“抚州市财政国库支付中心”(以下简称支付中心)。该机构是在原会计核算中心的基础上，经资源整合而成，其主要职责是负责支付指标计划的管理，审核市级国库集中支付票据，办理国库集中支付业务，管理财政零余额账户、单位其他存款账户和指导单位会计核算业务。
(二)建立了独具特色的市级国库单一账户体系。
1 当前各预算单位信息网络技术条件薄弱，相关基础设施还不完善，财政国库集中支付外围网络平台尚未搭建。此种情况下，采取授权支付方式，单位财政资金将游离于财政体系之外，从而不能保证财政资金的安全使用。而实行财务报审制后，财政资金授权支付方式更失去了实际操作意义。为加大对财政资金的监管力度，合理配置资源，抚州市财政资金支付均采用直接支付方式，国库单一账户体系中不设立单位零余额账户。单位财政资金支出由财政零余额账户直接汇给收款人。对于需要领取现金的资金支出，则直接汇入支付中心为各单位报账人员在商业银行开设的个人账户。
2 原核算中心在商业银行为各单位开设的“集中核算账户”改为“其他存款账户”，用于核算和反映预算单位上级补助收入、往来资金及其他非财政资金收支活动。
(三)先试点、后推广，以点带面，稳步快速推进改革。
抚州市遵循预算单位“资金使用权、财务管理权和会计核算权”三权不變的原则，按照“总体安排、先行试点、分批实施、稳步推进”的方针，选择了社保局等5个单位进行试点，并在试行过程中不断完善改革方案。经半年多的运作，条件基本成熟，国库集中支付改革全面展开。2005年9—12月间，抚州市分五批将市直预算单位成功纳入了财政国库集中支付管理体系，逐步构建了财政国库管理制度基本框架。
二、抚州市国库集中支付制度改革的成效
经过两年多的探索实践，抚州市财政国库集中支付制度改革取得了很大成效。截止2007年底，已有266个市直预算单位(含政府投资项目)实行了国库集中支付，通过财政零余额账户办理的直接支付业务达461万笔，累计支付资金625亿元。目前，预算单位账务已经顺利退回，支付中心、人民银行、代理银行内部网络平台搭建成功，系统运行通畅，支付中心各项工作有条不紊的开展，实现了会计集中核算向国库集中支付的平稳过渡。
(一)在转轨模式上，创建了与地方财政运作相适应的会计集中核算型国库支付制度。抚州市在寻求有效的会计集中核算向国库集中支付转轨模式方面，找准切入点，采取国库集中支付与财务报审相结合的模式。对原实行会计集中核算的预算单位的以前年度账务，按照统一安排、区分情况、分批实施的原则，逐步退回。转轨后，凡纳入国库集中支付改革的预算单位资金支出票据经支付中心审核盖章后，退回单位进行业务核算和账务处理，资金由支付中心通过财政零余额账户统一付出。改革的突出成效在于：(1)保留了原核算中心在监督预算单位财务支出方面的职能，避免了当前基层单位财政资金使用效率不高、铺张浪费现象的发生。(2)兼顾了财政预算执行的管理，确保了财政资金的安全使用。(3)有效地解决了实行会计集中核算制度存在的有广泛争议的问题。如，会计主体与会计责任主体模糊：单位的理财积极性降低，内部监督机制弱化；单位的财务管理与会计核算脱节；核算中心现有的统一的银行账户的设立与国库集中支付的改革方向不相符合等。这种复合型管理模式对已经实行了会计集中核算而城区范围又不大的设区市或县级财政管理的支付制度改革，不失为一种行之有效的尝试。
(二)在机构设置上，既没有完全否定会计核算中心，也没有实行“两套机构，一套人马”，更没有另外成立国库支付中心形成“两套机构，两套人马”。有效地避免了机构的重复设置和人员膨胀，促进了当前的机构改革，同时充分发挥了核算中心人才和资源优势，符合“精简、高效、统一”的管理目标。
(三)在财政国库集中支付制度体系的创建上，通过一整套严格的制度和程序管理，促进了资金使用效率的提高。首先，成立了国库支付执行机构，并逐步完善了内部机构设置和科室职责、岗位职责、考核办法制度。其次，建立和完善了《资金支付管理办法》、《银行支付清算办法》、《会计核算办法》、《抚州市级国库集中支付资金审核办法》等配套规章制度，对国库集中支付制度的原则、范围、程序等方面做出了具体规定，规范了相应的监督管理机制和业务流程。
三、抚州市财政国库集中支付制度改革成功因素
(一)加强队伍建设和宣传力度。国库集中支付改革是一项全新的业务，具有较强的技术性，工作技能全面、熟练，才能在具体操作中得心应手。为此，在试运行前，人民银行、财政局、商业代理银行加强了，相关工作人员的业务技能培训，不定期开展国库集中支付改革的专题研讨。同时，通过媒体宣传改革的必要性和具体要求，提高了社会各界对国库集中支付工作的认识，为改革的平稳推进营造了一个良好的社会氛围。
(二)增强服务意识、提高服务质量，为改革保驾护航。在整个改革过程中，不论是内部机构的设置还是规章制度的制定，财政部门竭尽所能为预算单位设想，服务工作做得细而精。
1 支付中心内设的审核科、支付科两个独立业务科室，仍然采用银行柜台式联合办公，9个审核柜台和7个支付柜台按财政归口设置，为预算单位办理业务提供了方便。
2 预算单位的月用款计划照例由财政局业务科室负责编制，既简化了单位申请用款程序，又极大的缩短了资金在途时间，比以前更方便了。
3 核算中心为预算单位提供了5年的代理记账服务，现在要实行报审制，把账务退回单位自行核算，很多单位难以适应。对此，支付中心并没有采取行政手段强制执行，而是通过完善服务让预算单位理解接受。首先，组织人员进行“一对一”的上门服务，虚心听取单位意见，宣传和解释国库集中支付的相关规章和制度。在逐个了解各预算单位具体情况后，实施人性化的分步退回账务方案。其次，指定人员协助单位建立健全财务制度，对各单位的会计核算工作随时给予指导，切实帮助单位解决转轨过程中存在的问题和困难。同时，有针对性的举办了十多期培训班，800多名单位会计人员参加了培训。
通过以上措施基本达到了单位满意、财政满意、政府满意、社会满意的效果，保障了国库集中支付工作的有效实施。
(三)人民银行、财政部门内部、代理银行和各预算单位的相互协调、积极配合。国库集中支付在我国，是一项新生事物，还处于探路和摸索阶段，在实践中难免会出现一些问题，这就需要各方的协调配合。从初步制定改革实施方案到正常运行，人民银行、财政内部各部门、代理银行和预算单位召开了几十次协调会、研讨会，解决了一个又一个难题。各部门的团结一致是抚州市国库集中支付制改革成功的关键所在。
(四)核算中心原有较为完备的网络基础设施、先进的管理手段、雄厚的技术力量和完善的规章制度为改革的实施奠定了坚实基础。同时，核算中心多年来塑造的良好社会形象和服务理念也为改革工作的顺利开展创造了条件。
(工作单位：抚州市国库支付中心)
抚州市财政国库管理制度改革经历了两年多的探索发展，从本地实情出发，采用独特的模式，成功地实现了由会计集中核算制向财政国库集中支付制的转轨，建立了与地方财政运作相适应的会计集中核算型国库支付制度，创造性地实现了两种制度优势互补，取得了明显成效。
一、抚州市财政国库支付制度改革的主要内容及特色
抚州市推行国库集中支付制度改革的总体思路是：坚持国库单一账户体系为基础，以会计集中核算形成的较为完善的机构、职能、制度、人员和业务为依托，实行国库集中支付与财务报审相结合的财政支付运作模式。即取消会计集中核算制中的会计核算及代理记账职能，保留其对预算单位原始票据和相关凭证审核的财务监督职能，同时预算单位财政资金的支付均采用直接支付的方式，通过财政零余额账户直接支付到收款人。具体内容如下：
(一)设立国库集中支付执行机构。
2005年9月成立了国库集中支付执行机构“抚州市财政国库支付中心”(以下简称支付中心)。该机构是在原会计核算中心的基础上，经资源整合而成，其主要职责是负责支付指标计划的管理，审核市级国库集中支付票据，办理国库集中支付业务，管理财政零余额账户、单位其他存款账户和指导单位会计核算业务。
(二)建立了独具特色的市级国库单一账户体系。
1 当前各预算单位信息网络技术条件薄弱，相关基础设施还不完善，财政国库集中支付外围网络平台尚未搭建。此种情况下，采取授权支付方式，单位财政资金将游离于财政体系之外，从而不能保证财政资金的安全使用。而实行财务报审制后，财政资金授权支付方式更失去了实际操作意义。为加大对财政资金的监管力度，合理配置资源，抚州市财政资金支付均采用直接支付方式，国库单一账户体系中不设立单位零余额账户。单位财政资金支出由财政零余额账户直接汇给收款人。对于需要领取现金的资金支出，则直接汇入支付中心为各单位报账人员在商业银行开设的个人账户。
2 原核算中心在商业银行为各单位开设的“集中核算账户”改为“其他存款账户”，用于核算和反映预算单位上级补助收入、往来资金及其他非财政资金收支活动。
(三)先试点、后推广，以点带面，稳步快速推进改革。
抚州市遵循预算单位“资金使用权、财务管理权和会计核算权”三权不變的原则，按照“总体安排、先行试点、分批实施、稳步推进”的方针，选择了社保局等5个单位进行试点，并在试行过程中不断完善改革方案。经半年多的运作，条件基本成熟，国库集中支付改革全面展开。2005年9—12月间，抚州市分五批将市直预算单位成功纳入了财政国库集中支付管理体系，逐步构建了财政国库管理制度基本框架。
二、抚州市国库集中支付制度改革的成效
经过两年多的探索实践，抚州市财政国库集中支付制度改革取得了很大成效。截止2007年底，已有266个市直预算单位(含政府投资项目)实行了国库集中支付，通过财政零余额账户办理的直接支付业务达461万笔，累计支付资金625亿元。目前，预算单位账务已经顺利退回，支付中心、人民银行、代理银行内部网络平台搭建成功，系统运行通畅，支付中心各项工作有条不紊的开展，实现了会计集中核算向国库集中支付的平稳过渡。
(一)在转轨模式上，创建了与地方财政运作相适应的会计集中核算型国库支付制度。抚州市在寻求有效的会计集中核算向国库集中支付转轨模式方面，找准切入点，采取国库集中支付与财务报审相结合的模式。对原实行会计集中核算的预算单位的以前年度账务，按照统一安排、区分情况、分批实施的原则，逐步退回。转轨后，凡纳入国库集中支付改革的预算单位资金支出票据经支付中心审核盖章后，退回单位进行业务核算和账务处理，资金由支付中心通过财政零余额账户统一付出。改革的突出成效在于：(1)保留了原核算中心在监督预算单位财务支出方面的职能，避免了当前基层单位财政资金使用效率不高、铺张浪费现象的发生。(2)兼顾了财政预算执行的管理，确保了财政资金的安全使用。(3)有效地解决了实行会计集中核算制度存在的有广泛争议的问题。如，会计主体与会计责任主体模糊：单位的理财积极性降低，内部监督机制弱化；单位的财务管理与会计核算脱节；核算中心现有的统一的银行账户的设立与国库集中支付的改革方向不相符合等。这种复合型管理模式对已经实行了会计集中核算而城区范围又不大的设区市或县级财政管理的支付制度改革，不失为一种行之有效的尝试。
(二)在机构设置上，既没有完全否定会计核算中心，也没有实行“两套机构，一套人马”，更没有另外成立国库支付中心形成“两套机构，两套人马”。有效地避免了机构的重复设置和人员膨胀，促进了当前的机构改革，同时充分发挥了核算中心人才和资源优势，符合“精简、高效、统一”的管理目标。
(三)在财政国库集中支付制度体系的创建上，通过一整套严格的制度和程序管理，促进了资金使用效率的提高。首先，成立了国库支付执行机构，并逐步完善了内部机构设置和科室职责、岗位职责、考核办法制度。其次，建立和完善了《资金支付管理办法》、《银行支付清算办法》、《会计核算办法》、《抚州市级国库集中支付资金审核办法》等配套规章制度，对国库集中支付制度的原则、范围、程序等方面做出了具体规定，规范了相应的监督管理机制和业务流程。
三、抚州市财政国库集中支付制度改革成功因素
(一)加强队伍建设和宣传力度。国库集中支付改革是一项全新的业务，具有较强的技术性，工作技能全面、熟练，才能在具体操作中得心应手。为此，在试运行前，人民银行、财政局、商业代理银行加强了，相关工作人员的业务技能培训，不定期开展国库集中支付改革的专题研讨。同时，通过媒体宣传改革的必要性和具体要求，提高了社会各界对国库集中支付工作的认识，为改革的平稳推进营造了一个良好的社会氛围。
(二)增强服务意识、提高服务质量，为改革保驾护航。在整个改革过程中，不论是内部机构的设置还是规章制度的制定，财政部门竭尽所能为预算单位设想，服务工作做得细而精。
1 支付中心内设的审核科、支付科两个独立业务科室，仍然采用银行柜台式联合办公，9个审核柜台和7个支付柜台按财政归口设置，为预算单位办理业务提供了方便。
2 预算单位的月用款计划照例由财政局业务科室负责编制，既简化了单位申请用款程序，又极大的缩短了资金在途时间，比以前更方便了。
3 核算中心为预算单位提供了5年的代理记账服务，现在要实行报审制，把账务退回单位自行核算，很多单位难以适应。对此，支付中心并没有采取行政手段强制执行，而是通过完善服务让预算单位理解接受。首先，组织人员进行“一对一”的上门服务，虚心听取单位意见，宣传和解释国库集中支付的相关规章和制度。在逐个了解各预算单位具体情况后，实施人性化的分步退回账务方案。其次，指定人员协助单位建立健全财务制度，对各单位的会计核算工作随时给予指导，切实帮助单位解决转轨过程中存在的问题和困难。同时，有针对性的举办了十多期培训班，800多名单位会计人员参加了培训。
通过以上措施基本达到了单位满意、财政满意、政府满意、社会满意的效果，保障了国库集中支付工作的有效实施。
(三)人民银行、财政部门内部、代理银行和各预算单位的相互协调、积极配合。国库集中支付在我国，是一项新生事物，还处于探路和摸索阶段，在实践中难免会出现一些问题，这就需要各方的协调配合。从初步制定改革实施方案到正常运行，人民银行、财政内部各部门、代理银行和预算单位召开了几十次协调会、研讨会，解决了一个又一个难题。各部门的团结一致是抚州市国库集中支付制改革成功的关键所在。
(四)核算中心原有较为完备的网络基础设施、先进的管理手段、雄厚的技术力量和完善的规章制度为改革的实施奠定了坚实基础。同时，核算中心多年来塑造的良好社会形象和服务理念也为改革工作的顺利开展创造了条件。
(工作单位：抚州市国库支付中心)