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摘 要：网络赋予网民最大范围、最广深度的自由权利，利用它对多种社会问题加以评论，更能对公共政策提出建议或批评，网络汇聚的民意，也成为制定公共政策时考量的重要标准，打开了民意参与通道。然而，网络民意有两面性，在参与公共政策制定中显示着无可代替的独特优势和显著效果，但并不能掩盖或忽略代表性局限、参与无序和民意的非理性等弊端，所以吸纳民意的公共政策不代表即为良策，通过分析产生的积极和消极两面影响，规避消极面，与传统民主表达渠道互相配合，努力疏通和完善制度化参与渠道，利用网络民意参与公共政策的积极效果，这才是网络民意参与公共政策困境的根本出路。
关键词：网络民意 公共政策制定 民主权利
一、网络民意参与公共政策制定的现状及存在问题
如今，越来越多的民众利用网络平台，直接、快速和自由表达个人利益诉求与观点，真正实现了话语权的平等和法律允许的最大限度的言论自由，而由此形成的网络民意最真实、最大范围容纳了不同社会阶层的利益需求，网络民意参与公共政策制定，也因影响力持续增加，为政策利弊权衡提供了重要标准，同时也呈现出不均衡发展，暴露了许多问题。
1.网络民意参与制定公共政策的现状分析。
1.1网络参与政策制定的熱情高、人数多、成果大经济的高速健康发展为政治的民主奠定基础，国家赋予民众更多的民主权利，也促进其权利与民主意识增强，更多人行使它在公共政策制定时，争取政策向自身利益倾斜并最大化。这种匿名参与方式消解民众在表达时的后顾之忧，即使说错了也无人追究责任，也不会让他们感到因身份的差异使意见受到区别对待，同时也及时、快捷的使意见趋同的网民汇集，形成意见合力，影响政策制定，再没有“没人理”的尴尬，就提高了积极性，不断吸纳更多网民参与。资料显示，截至2015年12月底，我国网民规模达6.88亿人，青年网民约占总数的83.5%，参与的形式、内容、范围以及影响力在不断地扩大，激发了参与热情。
1.2民意参与政策的平台多、准入低。官方正式平台主要有政府部门网站、领导人信箱等。民间非官方平台数量多，交流热烈，有各类论坛，如影响力较大的人民网“强国论坛”。还有贴吧，针对热点事件持续跟踪，提供材料，使更多人了解事件真相，汇聚民意。再如网络博客、微博，不经意的微博就能表达利益诉求甚至影响一个政策。例如各类房叔、房姐事件，首先是网友的爆料，事件持续发酵，到最后各地开始排查一人多户的情况，暴露了户籍制度存在漏洞、权利滥用的情况。特别是开始与传统参与渠道相结合，每年“两会”期间，人大代表和政协委员开通实名微博，公开自己的提案，广泛征询民意。重要的是这些平台参与都不是实名制而且程序简单，只要会操作电脑，申请帐号或点击就可以发表评论、完成民意表达，对人人开放的低门槛也促进了网络民意的活跃与发展。
2.网络民意参与公共政策制定的存在问题。
2.1网络民意参与公共政策制定各环节效果大小不均。虽然网络民意在公共政策中发挥了巨大作用，但相比之下，民意推动社会问题进入公共政策议程后关注度明显下降，很少给予建议和意见，使自己的价值偏好、立场态度不能被决策者知晓，政策出台后，对政策本身合理与否、可行性与否评论更少，缺乏对各个环节均等的关注，结果就是决策者很容易根据自己的利益偏好制定、评价政策，不合理之处难以发现，等到出现事故网民又来指责，陷入恶性循环。比如校车安全标准中，没有网民继续评价其可行性，是否需要因地制宜，采取不同的标准与措施都无人关注。
2.2网络参与的平台类型不均衡。不难发现，参与平台民间“热官”与官方“冷”形成了巨大反差，虽然近年建立了许多官方平台，但整体数量还是偏少，究其原因可能更多有顾虑，因为一旦开通网站后就将所有工作都置于网民的关注与监督之下，还有些网站内容陈旧、回应较慢甚至没有回应，不了了之，再或者就是设计不合理，投诉网站、市长信箱等要求实名制，对相关单位的投诉或意见很可能绕了一圈又回到被投诉单位，又当被告又做裁判，得不到民众信任。还有就是人大代表、政协委员相继开通微博，但似乎两会期间才频繁互动，事实上闭会时，代表们才更应该利用网络收集民意，走访调研并加以分析整理，这样会上的提案才更能体现民意、更能受到重视、更有说服力。
3.网络民意代表的局限性和参与无序性。据统计城镇与农村的网民各占网民总人数的71.7%和28.3%，青年网民约占网民总数的81%，网民在城镇、年龄上差异十分明显。由此，中年、老年人网民和其他弱势群体很自然的被排挤在外，结果就是青年人知识与社会经验的缺乏导致关注领域有限，最该受到关注的底层群众利益被忽略，此类民意更趋向是网民民意而非民众由网络凝聚的民意，导致公民参与公共领域的广度和深度下降。还有就是网络民意表达的无序和混乱。任何权利的赋予都以承受连带义务为代价，充分民主表达的的权利以遵守法律底线为保证，网上缺乏理性思考、带有情绪宣泄的不负责言论，不仅增加政策制定的困难，也是对民主权利的伤害。所以积极参与的前提是更多理性约束。
二、提高网络民意参与公共政策制定作用的对策研究
首先要摆正角色定位，网络民意的发展与我国制度化参与公共政策的渠道狭窄、法制途径成本过高联系密切，所以，应该从制度与非制度建设两个方面谈起。
1.加强和完善以人民代表大会与政治协商制度为代表的制度化表达渠道。目前由网络引起的热点事件，本该是靠各级人大代表、委员履职发现的公共问题，社会普遍把代表身份看成荣誉，在两会闭会期代表们忙于自己的事情，职能履行缺位。所以要加强代表们的责任感，根本上转变观念，把政治荣誉转化为政治责任，加强与基层群众联系，平时工作中主动倾听民众在自己专业领域内的问题，整理分析，实地考察，提出专业观点，这样可以有效避免网络民意表达的非理性、有情绪等缺点，才能在短短会期中提出切实、重要、贴近百姓心声的提案，真正发挥出民众与政府的传音筒和纽带作用。
2.规避网络民意参与本身的各类风险。
2.1政府要适应并利用网络民意参与的新形式。政府要从根本上转变观念，及时公开各类信息，变“堵”为“疏”，做到了公开透明，许多质疑自然解开。同时提高决策者的综合素质，以便在民众所思所想中区别非理性言论，真正吸纳真实民意。理性的、有效的民意在争辩过程中形成网络公共舆论。在适当的时候进入政策议程，为公共政策制定提供民主基础。
2.2加快网络参与立法，避免言论的非理性 。自由从不是绝对的，任何权利都要在法律规定范围内行使，网络言论自由也有法律底线。加快网络立法，维护网络民意参与秩序稳定和规范，这是网络民意参与公共政策制定的重要前提和主要措施。目前，我国在网络方面立法处于空白，没有对网络参与做出全面规定的法律，要尽快规定在网络发布意见等相关活动的具体法律条文，比如规定网络言论要保证文明、理性和真实，对触犯法律的民众要制定具体惩治措施。
2.3重视网民自身素质的提高。首先要加强民众知识水平的提高，以便都能有效利用网络参与公共政策。最重要的是强化民众在网络表达中的责任意识，如网络谣言掩盖事实真相，人肉搜索侵犯公民隐私权；网络水军制造虚假新闻，种种无序和非理性的参与行为很多都越过了道德底限。理性真实文明的发表观点，根本上说要靠道德自律。在这点上政府有着倡导的责任，例如利用各种媒体宣传和教育网民，对利用网络违法发布信息的民众，严厉制裁，起到警示作用，同时民众有着守法的义务，“少干预，重自律”是二者配合的最佳状态。
参考文献：
[1]王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[D]. 复旦大学； 国际关系与公共事务学院，2012，4：12-16 博士学位论文.
[2]郑萍. 网络政治参与对公共政策制定影响作用探析[J].青海社会科学，2010年第1期.2010，1：2-4.
[3]陈燚.从政府公共决策视角探析网络民意[D]. 重庆大学；2012，10：30-32 硕士学位论文.
[4]和菲菲.我国公共政策制定过程中网络民意有效表达研究[D]. 河南大学，2010，5：45-48 硕士学位论文.
作者简介：董超（1988—），男，河北省石家庄市人，内蒙古大学公共管理学院，政治学理论硕士研究生。
关键词：网络民意 公共政策制定 民主权利
一、网络民意参与公共政策制定的现状及存在问题
如今，越来越多的民众利用网络平台，直接、快速和自由表达个人利益诉求与观点，真正实现了话语权的平等和法律允许的最大限度的言论自由，而由此形成的网络民意最真实、最大范围容纳了不同社会阶层的利益需求，网络民意参与公共政策制定，也因影响力持续增加，为政策利弊权衡提供了重要标准，同时也呈现出不均衡发展，暴露了许多问题。
1.网络民意参与制定公共政策的现状分析。
1.1网络参与政策制定的熱情高、人数多、成果大经济的高速健康发展为政治的民主奠定基础，国家赋予民众更多的民主权利，也促进其权利与民主意识增强，更多人行使它在公共政策制定时，争取政策向自身利益倾斜并最大化。这种匿名参与方式消解民众在表达时的后顾之忧，即使说错了也无人追究责任，也不会让他们感到因身份的差异使意见受到区别对待，同时也及时、快捷的使意见趋同的网民汇集，形成意见合力，影响政策制定，再没有“没人理”的尴尬，就提高了积极性，不断吸纳更多网民参与。资料显示，截至2015年12月底，我国网民规模达6.88亿人，青年网民约占总数的83.5%，参与的形式、内容、范围以及影响力在不断地扩大，激发了参与热情。
1.2民意参与政策的平台多、准入低。官方正式平台主要有政府部门网站、领导人信箱等。民间非官方平台数量多，交流热烈，有各类论坛，如影响力较大的人民网“强国论坛”。还有贴吧，针对热点事件持续跟踪，提供材料，使更多人了解事件真相，汇聚民意。再如网络博客、微博，不经意的微博就能表达利益诉求甚至影响一个政策。例如各类房叔、房姐事件，首先是网友的爆料，事件持续发酵，到最后各地开始排查一人多户的情况，暴露了户籍制度存在漏洞、权利滥用的情况。特别是开始与传统参与渠道相结合，每年“两会”期间，人大代表和政协委员开通实名微博，公开自己的提案，广泛征询民意。重要的是这些平台参与都不是实名制而且程序简单，只要会操作电脑，申请帐号或点击就可以发表评论、完成民意表达，对人人开放的低门槛也促进了网络民意的活跃与发展。
2.网络民意参与公共政策制定的存在问题。
2.1网络民意参与公共政策制定各环节效果大小不均。虽然网络民意在公共政策中发挥了巨大作用，但相比之下，民意推动社会问题进入公共政策议程后关注度明显下降，很少给予建议和意见，使自己的价值偏好、立场态度不能被决策者知晓，政策出台后，对政策本身合理与否、可行性与否评论更少，缺乏对各个环节均等的关注，结果就是决策者很容易根据自己的利益偏好制定、评价政策，不合理之处难以发现，等到出现事故网民又来指责，陷入恶性循环。比如校车安全标准中，没有网民继续评价其可行性，是否需要因地制宜，采取不同的标准与措施都无人关注。
2.2网络参与的平台类型不均衡。不难发现，参与平台民间“热官”与官方“冷”形成了巨大反差，虽然近年建立了许多官方平台，但整体数量还是偏少，究其原因可能更多有顾虑，因为一旦开通网站后就将所有工作都置于网民的关注与监督之下，还有些网站内容陈旧、回应较慢甚至没有回应，不了了之，再或者就是设计不合理，投诉网站、市长信箱等要求实名制，对相关单位的投诉或意见很可能绕了一圈又回到被投诉单位，又当被告又做裁判，得不到民众信任。还有就是人大代表、政协委员相继开通微博，但似乎两会期间才频繁互动，事实上闭会时，代表们才更应该利用网络收集民意，走访调研并加以分析整理，这样会上的提案才更能体现民意、更能受到重视、更有说服力。
3.网络民意代表的局限性和参与无序性。据统计城镇与农村的网民各占网民总人数的71.7%和28.3%，青年网民约占网民总数的81%，网民在城镇、年龄上差异十分明显。由此，中年、老年人网民和其他弱势群体很自然的被排挤在外，结果就是青年人知识与社会经验的缺乏导致关注领域有限，最该受到关注的底层群众利益被忽略，此类民意更趋向是网民民意而非民众由网络凝聚的民意，导致公民参与公共领域的广度和深度下降。还有就是网络民意表达的无序和混乱。任何权利的赋予都以承受连带义务为代价，充分民主表达的的权利以遵守法律底线为保证，网上缺乏理性思考、带有情绪宣泄的不负责言论，不仅增加政策制定的困难，也是对民主权利的伤害。所以积极参与的前提是更多理性约束。
二、提高网络民意参与公共政策制定作用的对策研究
首先要摆正角色定位，网络民意的发展与我国制度化参与公共政策的渠道狭窄、法制途径成本过高联系密切，所以，应该从制度与非制度建设两个方面谈起。
1.加强和完善以人民代表大会与政治协商制度为代表的制度化表达渠道。目前由网络引起的热点事件，本该是靠各级人大代表、委员履职发现的公共问题，社会普遍把代表身份看成荣誉，在两会闭会期代表们忙于自己的事情，职能履行缺位。所以要加强代表们的责任感，根本上转变观念，把政治荣誉转化为政治责任，加强与基层群众联系，平时工作中主动倾听民众在自己专业领域内的问题，整理分析，实地考察，提出专业观点，这样可以有效避免网络民意表达的非理性、有情绪等缺点，才能在短短会期中提出切实、重要、贴近百姓心声的提案，真正发挥出民众与政府的传音筒和纽带作用。
2.规避网络民意参与本身的各类风险。
2.1政府要适应并利用网络民意参与的新形式。政府要从根本上转变观念，及时公开各类信息，变“堵”为“疏”，做到了公开透明，许多质疑自然解开。同时提高决策者的综合素质，以便在民众所思所想中区别非理性言论，真正吸纳真实民意。理性的、有效的民意在争辩过程中形成网络公共舆论。在适当的时候进入政策议程，为公共政策制定提供民主基础。
2.2加快网络参与立法，避免言论的非理性 。自由从不是绝对的，任何权利都要在法律规定范围内行使，网络言论自由也有法律底线。加快网络立法，维护网络民意参与秩序稳定和规范，这是网络民意参与公共政策制定的重要前提和主要措施。目前，我国在网络方面立法处于空白，没有对网络参与做出全面规定的法律，要尽快规定在网络发布意见等相关活动的具体法律条文，比如规定网络言论要保证文明、理性和真实，对触犯法律的民众要制定具体惩治措施。
2.3重视网民自身素质的提高。首先要加强民众知识水平的提高，以便都能有效利用网络参与公共政策。最重要的是强化民众在网络表达中的责任意识，如网络谣言掩盖事实真相，人肉搜索侵犯公民隐私权；网络水军制造虚假新闻，种种无序和非理性的参与行为很多都越过了道德底限。理性真实文明的发表观点，根本上说要靠道德自律。在这点上政府有着倡导的责任，例如利用各种媒体宣传和教育网民，对利用网络违法发布信息的民众，严厉制裁，起到警示作用，同时民众有着守法的义务，“少干预，重自律”是二者配合的最佳状态。
参考文献：
[1]王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[D]. 复旦大学； 国际关系与公共事务学院，2012，4：12-16 博士学位论文.
[2]郑萍. 网络政治参与对公共政策制定影响作用探析[J].青海社会科学，2010年第1期.2010，1：2-4.
[3]陈燚.从政府公共决策视角探析网络民意[D]. 重庆大学；2012，10：30-32 硕士学位论文.
[4]和菲菲.我国公共政策制定过程中网络民意有效表达研究[D]. 河南大学，2010，5：45-48 硕士学位论文.
作者简介：董超（1988—），男，河北省石家庄市人，内蒙古大学公共管理学院，政治学理论硕士研究生。