论文部分内容阅读
摘 要：内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分。行政事业单位有效的内部控制制度对于保证国家资产安全性、保障单位财会信息质量、防止舞弊行为的发生等具有十分重要的意义。本文借鉴COSO框架对我国当前行政事业单位内部控制存在的问题进行分析，并提出相关的改进建议。
关键词：行政事业单位 内部控制 COSO框架
随着我国财政改革的深入，对行政事业单位内部控制的要求也越来越高。我国的行政事业单位是一个特殊的组织，它以提供各种社会服务为目的，承担着各种制定政策并组织实施的重要职责，由上级拨款来执行其职责是其资金来源的主要渠道。但是与企业或其他盈利性公司相比，其内控水准相对较低，主要表现为内部控制制度不健全、风险控制薄弱、监督不力、资产管理混乱及预算控制低效率等。这些问题如不解决降低行政事业单位的运行效率和社会效率，甚至引发社会矛盾。 因此，本文以行政事业单位内部控制为研究对象，围绕控制框架体系分析当前内部控制存在的种种问题，并提出针对性建议，希望能提高行政单位内控制度水准，改善其缺陷。
一、行政事业单位内部控制框架构建
行政事业单位单位的内部控制框架是对内部控制进行有效认定和评估，对控制活动进行调整和优化，进而实现控制目标的基础。COSO委员会（全美反舞弊性财务报告委员会发起组织）在内部控制与风险管理方面的成就得到包括我国在内的大多数国家的认可和借鉴。由于我国企业内部控制的实施框架借鉴的是COSO框架，无论是美国的政府部门内部控制框架还是我国企业及行政事业单位的内部控制规范都与COSO框架基本一致，因此本文的行政事业单位的内部框架的设计也参考COSO框架，即内部控制框架包含三个维度的内容： 控制要素 、控制目标、组织结构和业务流程，且其中控制要素采用五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监督。
二、我国行政事业单位内部控制存在的问题
1.内部控制环境有待提高。内部控制环境存在的问题主要体现在内部控制制度不健全；内部控制意识薄弱；组织内部机构设置不合理；权责不清三个方面。国家为了响应财政改革，增强财政资金的管理，制定了一系列的措施，但是由于相关法律制度的不健全和管理松懈，导致出现了很多财政问题和内控缺陷。例如，一些行政事业单位对资金的使用不合法合规，如非法挪用占用资金、存在账外账、财产清查不合格等问题。这些问题出现的根本原因是财政管理和内控制度的相关法律法规不够健全，因此导致某些行政事业单位对资金利用有空子可以钻。由于行政事业单位并非盈利性机构，有些管理层领导为了追求业绩，实现上级单位每年制定的目标，而忽略了内部控制。也有的管理层观念陈旧，认为行政事业单位不是盈利性组织，无需成本核算，也无需严格的资产管理制度；或者认为，内控制度的建立只是规范单位内的财务部门在财务方面把好关，而没有意识到内部控制不仅仅是某个部门的事情，而是整个单位的制度，存在单位的每一个部门，涉及到每一个人。有的单位虽然有内控制度，但是该制度的存在只是一个摆设，并没有严格执行。由于内控制度的不健全和管理不严格，加上有些行政事业单位领导观念陈旧，认为受到上级拨付的财政来支出并且完成业绩是本单位的唯一目标，因此导致财款一味流出，且不经过合理的内控过程和制度，难以对单位的重大经济管理事项起到关键性作用。由于编制上的原因，行政事业单位内部往往出现个人出任不兼容岗位的现象，使得职责责任不清，难以控制。
2.风险控制薄弱。大多数行政事业单位认为自身是非盈利组织，基本不参与生产经营活动，主要工作职能是社会管理和公益服务，也就不会产生经营风险。这就容易忽略了单位还要面临的政治风险和社会风险，导致内部控制能力薄弱，无法发现存在的风险，因此也产生了一系列问题，如资金乱用、贪污腐败等，比如A向上级申请资金需要财务、本部门和单位总领导审批，但是由于内控制度不健全，审批手续短缺却能获得申请的资金，因此导致资金的使用存在风险。再者，由于我国行政事业单位主要的任务是社会管理和公共服务，上级拨款，并无竞争压力，因此導致资金的使用效果不好。正是因为无法意识到存在的风险，行政事业单位的内控制度和水准也没有提高。
3.资产管理混乱，预算控制低效率。目前的行政事业单位编制预算的方法不够先进，导致预算不准确且和实际情况需要的资金相差太多，在编制的过程中没有考虑到资金使用的效率以及合理性，且没有细化，而是一个粗略的预算，导致资金使用的浪费。有些单位对于资产的管理和控制不到位不仅仅体现在资金，也可能体现在资产，比如固定资产的盘点和管理以及使用控制不够认真，且力度较小，导致使上级拨付资金购买的国有资产大幅度减值或损毁。由于行政事业单位机构的特殊性，领导个人签批的超出标准的费用部分财务部门也要给以报销，会计内部监督与控制有名无实。资产管理混乱主要体现在资产闲置和浪费现象严重，资产缺乏有效控制。首先，固定资产管理意识淡薄，“重资金，轻实物”的现象普遍存在，主要表现在资产入账不及时，存在账外资产；资产流失现象严重；资产保管及处置缺乏健全的管理制度等。其次，现金的管理也存在不少漏洞，如单位坐支现金；现金不及时入账；没有做到定期盘点等。
4.内部监督机制不到位。目前的行政事业单位普遍采用的是在控制主体的内部同一体系的不同部门之间建立监督机制的内部监督体系，本质上是“自己监督自己”的模式。另外单位的管理层往往认为行政事业单位不是盈利性组织，没有必要设置审计部门，有的单位虽然设计审计部门，但是却是摆设，无法实现审计监督，更无法发现内控缺陷并改进。
三、行政事业单位内部控制的改进建议
1.建立良好的控制环境。建立一套完整的内部控制规范，完善想干法律政策是行政事业单位内部控制环境建设的当务之急。同时，完善的法律制度和相关的规范条例也要及时设计并出台，要考虑到某些单位的特殊性来设计相关的法律法规；而且要明确责任，对于内控制度不完善或者制度完善却不执行的单位或领导要实行严厉的出发，使法律法规的控制力能够真正发挥构建单位内部控制制度体系时，相应的岗位也应该被建立，来避免出现无相关岗位因此无法执行相应的内控制度。这些岗位被设立前要考虑到其相互制衡的关系，通过相互监督，让每个岗位每个人员都能明确自己的责任和不尽责应受的惩罚，来时刻提醒自己，不可以忽略内部控制。
2.建立风险评估及预警机制。上文说到，当今行政事业单位正面临着社会风险和政治风险，因此必须意识到存在的风险并且设计制度进行风险规避。财务部门应对本单位的资金来源及取向有清楚的认识，能够通过预测和分析来合理组织资金，以把控资金的流向。其次，建立财务预警机制。各行政事业单位先要制定出明确的风险预警标准，对每个风险环节、每个风险点关键点进行分析，并对这些风险点关键点严加注意，全程监管，找出潜在的风险并将其扼杀在萌芽状态。
3.建立内部控制测评机制。行政事业单位应当设计内控制度并且保证其执行的有效性，才能有效的控制资金，并且完成准确的预算制定和执行。在预算编制环节，要进一步扩大部门预算的范围，力争将各部门的全部财务收支事项纳入到预算的实施范围。同时，在制定预算的时候，要细化到每一个部门的每一个项目，要求相关人员将预算的每一步都能明确的展示，保证能够有据可依而不是信口开河。为防止单位领导“一支笔”现象，行政事业单位应尽量改变管理者过于集权的弊端，建立授权审批体系，明确审批的范围和职责。某些行政事业单位的资产管理较为混乱，导致国有资产的非正常减值以及使用不当甚至损毁。因此，事业单位必须建立起严格的资产把控制度，定期对流动资产和非流动资产进行盘点和清查，且为了保证盘点清查的准确性，必须由存在权利制衡的两个部门人员均在现场，这样才能保证掌握单位的资产情况；领导也应该学习相关的财务知识和内控制度，将其重视起来，规范单位的会计财务制度以保证账面和事实相符，来达到提高内部控制水平的目的。
关键词：行政事业单位 内部控制 COSO框架
随着我国财政改革的深入，对行政事业单位内部控制的要求也越来越高。我国的行政事业单位是一个特殊的组织，它以提供各种社会服务为目的，承担着各种制定政策并组织实施的重要职责，由上级拨款来执行其职责是其资金来源的主要渠道。但是与企业或其他盈利性公司相比，其内控水准相对较低，主要表现为内部控制制度不健全、风险控制薄弱、监督不力、资产管理混乱及预算控制低效率等。这些问题如不解决降低行政事业单位的运行效率和社会效率，甚至引发社会矛盾。 因此，本文以行政事业单位内部控制为研究对象，围绕控制框架体系分析当前内部控制存在的种种问题，并提出针对性建议，希望能提高行政单位内控制度水准，改善其缺陷。
一、行政事业单位内部控制框架构建
行政事业单位单位的内部控制框架是对内部控制进行有效认定和评估，对控制活动进行调整和优化，进而实现控制目标的基础。COSO委员会（全美反舞弊性财务报告委员会发起组织）在内部控制与风险管理方面的成就得到包括我国在内的大多数国家的认可和借鉴。由于我国企业内部控制的实施框架借鉴的是COSO框架，无论是美国的政府部门内部控制框架还是我国企业及行政事业单位的内部控制规范都与COSO框架基本一致，因此本文的行政事业单位的内部框架的设计也参考COSO框架，即内部控制框架包含三个维度的内容： 控制要素 、控制目标、组织结构和业务流程，且其中控制要素采用五要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监督。
二、我国行政事业单位内部控制存在的问题
1.内部控制环境有待提高。内部控制环境存在的问题主要体现在内部控制制度不健全；内部控制意识薄弱；组织内部机构设置不合理；权责不清三个方面。国家为了响应财政改革，增强财政资金的管理，制定了一系列的措施，但是由于相关法律制度的不健全和管理松懈，导致出现了很多财政问题和内控缺陷。例如，一些行政事业单位对资金的使用不合法合规，如非法挪用占用资金、存在账外账、财产清查不合格等问题。这些问题出现的根本原因是财政管理和内控制度的相关法律法规不够健全，因此导致某些行政事业单位对资金利用有空子可以钻。由于行政事业单位并非盈利性机构，有些管理层领导为了追求业绩，实现上级单位每年制定的目标，而忽略了内部控制。也有的管理层观念陈旧，认为行政事业单位不是盈利性组织，无需成本核算，也无需严格的资产管理制度；或者认为，内控制度的建立只是规范单位内的财务部门在财务方面把好关，而没有意识到内部控制不仅仅是某个部门的事情，而是整个单位的制度，存在单位的每一个部门，涉及到每一个人。有的单位虽然有内控制度，但是该制度的存在只是一个摆设，并没有严格执行。由于内控制度的不健全和管理不严格，加上有些行政事业单位领导观念陈旧，认为受到上级拨付的财政来支出并且完成业绩是本单位的唯一目标，因此导致财款一味流出，且不经过合理的内控过程和制度，难以对单位的重大经济管理事项起到关键性作用。由于编制上的原因，行政事业单位内部往往出现个人出任不兼容岗位的现象，使得职责责任不清，难以控制。
2.风险控制薄弱。大多数行政事业单位认为自身是非盈利组织，基本不参与生产经营活动，主要工作职能是社会管理和公益服务，也就不会产生经营风险。这就容易忽略了单位还要面临的政治风险和社会风险，导致内部控制能力薄弱，无法发现存在的风险，因此也产生了一系列问题，如资金乱用、贪污腐败等，比如A向上级申请资金需要财务、本部门和单位总领导审批，但是由于内控制度不健全，审批手续短缺却能获得申请的资金，因此导致资金的使用存在风险。再者，由于我国行政事业单位主要的任务是社会管理和公共服务，上级拨款，并无竞争压力，因此導致资金的使用效果不好。正是因为无法意识到存在的风险，行政事业单位的内控制度和水准也没有提高。
3.资产管理混乱，预算控制低效率。目前的行政事业单位编制预算的方法不够先进，导致预算不准确且和实际情况需要的资金相差太多，在编制的过程中没有考虑到资金使用的效率以及合理性，且没有细化，而是一个粗略的预算，导致资金使用的浪费。有些单位对于资产的管理和控制不到位不仅仅体现在资金，也可能体现在资产，比如固定资产的盘点和管理以及使用控制不够认真，且力度较小，导致使上级拨付资金购买的国有资产大幅度减值或损毁。由于行政事业单位机构的特殊性，领导个人签批的超出标准的费用部分财务部门也要给以报销，会计内部监督与控制有名无实。资产管理混乱主要体现在资产闲置和浪费现象严重，资产缺乏有效控制。首先，固定资产管理意识淡薄，“重资金，轻实物”的现象普遍存在，主要表现在资产入账不及时，存在账外资产；资产流失现象严重；资产保管及处置缺乏健全的管理制度等。其次，现金的管理也存在不少漏洞，如单位坐支现金；现金不及时入账；没有做到定期盘点等。
4.内部监督机制不到位。目前的行政事业单位普遍采用的是在控制主体的内部同一体系的不同部门之间建立监督机制的内部监督体系，本质上是“自己监督自己”的模式。另外单位的管理层往往认为行政事业单位不是盈利性组织，没有必要设置审计部门，有的单位虽然设计审计部门，但是却是摆设，无法实现审计监督，更无法发现内控缺陷并改进。
三、行政事业单位内部控制的改进建议
1.建立良好的控制环境。建立一套完整的内部控制规范，完善想干法律政策是行政事业单位内部控制环境建设的当务之急。同时，完善的法律制度和相关的规范条例也要及时设计并出台，要考虑到某些单位的特殊性来设计相关的法律法规；而且要明确责任，对于内控制度不完善或者制度完善却不执行的单位或领导要实行严厉的出发，使法律法规的控制力能够真正发挥构建单位内部控制制度体系时，相应的岗位也应该被建立，来避免出现无相关岗位因此无法执行相应的内控制度。这些岗位被设立前要考虑到其相互制衡的关系，通过相互监督，让每个岗位每个人员都能明确自己的责任和不尽责应受的惩罚，来时刻提醒自己，不可以忽略内部控制。
2.建立风险评估及预警机制。上文说到，当今行政事业单位正面临着社会风险和政治风险，因此必须意识到存在的风险并且设计制度进行风险规避。财务部门应对本单位的资金来源及取向有清楚的认识，能够通过预测和分析来合理组织资金，以把控资金的流向。其次，建立财务预警机制。各行政事业单位先要制定出明确的风险预警标准，对每个风险环节、每个风险点关键点进行分析，并对这些风险点关键点严加注意，全程监管，找出潜在的风险并将其扼杀在萌芽状态。
3.建立内部控制测评机制。行政事业单位应当设计内控制度并且保证其执行的有效性，才能有效的控制资金，并且完成准确的预算制定和执行。在预算编制环节，要进一步扩大部门预算的范围，力争将各部门的全部财务收支事项纳入到预算的实施范围。同时，在制定预算的时候，要细化到每一个部门的每一个项目，要求相关人员将预算的每一步都能明确的展示，保证能够有据可依而不是信口开河。为防止单位领导“一支笔”现象，行政事业单位应尽量改变管理者过于集权的弊端，建立授权审批体系，明确审批的范围和职责。某些行政事业单位的资产管理较为混乱，导致国有资产的非正常减值以及使用不当甚至损毁。因此，事业单位必须建立起严格的资产把控制度，定期对流动资产和非流动资产进行盘点和清查，且为了保证盘点清查的准确性，必须由存在权利制衡的两个部门人员均在现场，这样才能保证掌握单位的资产情况；领导也应该学习相关的财务知识和内控制度，将其重视起来，规范单位的会计财务制度以保证账面和事实相符，来达到提高内部控制水平的目的。