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十七大后不久，一本集聚多名顶尖学者智慧而成的政改报告《攻坚——十七大后中国政治体制改革研究报告》悄然摆上决策者的案头。几乎在报告出版的同时，这部报告的作者之一、著名行政法专家马怀德教授提出：要将“法治GDP”纳入“新政绩观的指标体系”。
像重视GDP那样重视法治
□您在一次法治高层论坛上提出，应该将“法治GDP”纳入“新政绩观的指标体系”，您提出这样一个概念是出于怎样的考虑？
■其实GDP是GDP，法治是法治，但仅仅说法治是政绩考核的重要组成部分，很难被人重视。当时是出于这样一个想法，提出了一个形象的说法即“法治GDP”。
GDP是衡量一个国家经济发展水平的非常重要的指标，但经济指标不能取代其他指标，特别是社会发展、政治发展以及文化发展等方面，而目前并没有一个科学准确的衡量标准，这就给我们出了一个难题。所以这几年，实务界、学术界都提出了各种各样的指标体系，包括国家环保总局提出的绿色GDP，还有人提出了民生指标、人文指标等。在这样一个背景下，我个人认为，仅仅以GDP衡量一个国家的发展水平是不够的，应综合考虑各种因素，而法治是影响一个国家发展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能够显示一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面的发展水平。
□目前的政绩考核体系中，GDP的含量很重，您对此怎么看？
■这也是我要谈的第二个背景。由于GDP不仅是衡量国家发展水平的指标，也成为官员政绩考核的最重要标准。长期以来，我们习惯于将GDP作为一个地方、一个行业经济发展水平的重要观测手段和标准，同时各级政府也习惯用GDP来考核公务人员特别是行政首长的政绩。这就给人一个误解，只要GDP上去了，官员就有了政绩，他的升迁、他的发展就有了最基本的保障；而如果GDP上不去，即使文化发展、社会发展或者其他方面做得很好，也不能显示他的政绩。随着科学发展观的落实，这种“唯GDP”政绩观受到越来越多的诟病。由于我们对官员的政绩考核标准过于单一，最后导致的结果就是“唯GDP”而不考虑其他因素。
如果各级的官员特别是基层官员依然坚持“唯GDP”的发展观和政绩观，那么可能整个国家的科学发展就会受到很大的影响，科学发展观也很难落实。
□您认为“法治GDP”在政绩考核体系中应该处于怎样的一个位置？
■官员工作实绩，仅仅用GDP衡量是不够的，但除了GDP还应该增加哪些指标？现在增加了环境保护、节能减排等指标。但就算这些落实了，社会发展了、环境保护了，如果没有法治，这个地方从领导到公众，人人都不讲法，以破坏法治的方式来换取经济的发展，换取GDP，那也是不可取的。10年前我们提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”；十七大又提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。怎样保证十七大的这些新要求反映到我们的这个政绩考核的标准之中，确实需要有新的思路。
要形成量化的指标体系
□您认为“法治GDP”应该包括哪些基本要素？
■法治指标体系至少要包括几个方面的内容：一是具体的行为规范是不是建立在法律基础上，政府的整个运作、行政机构的运行，是不是严格地按照法律的要求、法律的原则、法律的精神、法律的规范进行，就是我们常说的职权法定。如果我们的县长、市长不讲法，任何决策、任何行政措施都很少顾及法律的话，那么即使经济发展得很快，即使社会状况改善，那么很难说它的法治就发展了。
再一个就是讲不讲程序。政府是不是按照法定的程序、正当的程序在运行，包括决策的程序、执行的程序等各个方面。
第三看是不是按照法律规定的要求确定责任，追究责任。所谓法，就是违反了要受到制裁，遵守执行的话就加以保护。如果违法行为得不到追究，那么就很难说是法治的。
当然还有很多其他的标准，比如是不是讲诚信，是不是权责一致，是不是行为合理、规范，自由裁量权是不是合理等，可以有不同的方式设置这些指标体系。但核心的要素是依法行政，规范执法。判断一个政府是不是法治政府，一个行政机关是不是法治的机关，关键是要看是否符合依法行政的基本要求，是不是按照依法行政的原则行使权力。
□“法治GDP”的关键在于它是一个“指标体系”。目前是否对具体的指标进行了研究？
■中国政法大学法治政府研究院已经拿出了一个初步的《北京市依法行政指标体系》，这个指标体系还是比较新的，从立法制定规范性文件、制度建设、具体的执法活动，到参与诉讼复议活动，甚至败诉率，以及上级政府的评价、同级部门的评价、社会公众的评价，都占一定的权重。所谓的指标体系就是可以量化的标准。
□那会和GDP指标一样放到政府工作报告中去吗？
■这个情况不清楚。但是，它会成为评判政府机构以及行政首长政绩的一个标准，比如法治先进单位的评比，90分以上的都是优秀单位，70分至90分是合格单位，70分以下的就是不合格单位，都是可量化的。主要看它的立法、执法，诉讼活动，国家赔偿活动，看上级、同级、下级、社会公众的评价。当然这个评价不仅仅是服务态度，关键是它的法治水平怎么样，是不是依法办事。大家印象中哪个局最依法办事，哪个局不能依法办事，可以通过这个指标体系反映出来。这个评价对行政机关有很大的推动和促进作用，如果排名靠后，那就要查原因，是哪方面的排名太低，加以改进。
推行新政绩观远没有形成共识
□您认为法治成为考核官员的一个指标体系在我们的官员之中是否已经形成一种共识？目前阻碍“法治GDP”政绩观推行表现在哪些方面？
■远没有成为共识。客观而言，目前我们许多官员还没有形成“法治GDP”的意识。人们过去习惯用GDP来考核了，想不到别的，这是一个思维习惯的问题。制度有惯性，近二三十年来，一直用GDP来考核，科学发展观才提出来两三年嘛，在落实科学发展观的过程中，才考虑到除了经济发展指标外，还有社会发展、文化发展、政治发展等各个方面。在这几个方面发展的同时，才会意识到法治起到很关键的作用，是一种保障机制，同时法治本身也应该成为衡量一个官员、一个政府机构工作成绩与水准的指标。法治搞得好不好，不仅仅要看制定了多少规章，还要看法律实施得好不好，司法公不公正，公务人员的法律意识是不是很强，整个社会的法治氛围如何等。过去并没有这些制度，也没有这样的观念，推行起来就比较难。
□如此看来，要想马上推行这种政绩观难度不小。您对此怎么看？
■现在别说是让法治成为科学政绩观的一个组成部分，连民生、社会发展成为政绩评价指标也未必完全成为共识。更多地方仍然以GDP作为政绩考核的最重要指标，其他部分很容易被忽略。但是，将法治纳入政绩考核标准，我是有信心的。因为一个社会只顾经济发展，忽略其他方面发展的恶果就是我们今天很多地方已经出现的，环境严重污染，资源枯竭，社会不公等。法治不仅仅能促进经济的发展，还能保障人的自由和人格尊严，保障社会公平公正，它的作用远不是一个GDP所能涵盖的。
“大部制改革”助推“法治GDP”
□目前各方普遍关注的一个重要问题就是对官员权力的限制。大部制改革的推进，有专家认为这将有助于决策、执行、监督三权适度分离，加强权力之间的相互制约。您认为此举是否有利于“法治GDP”的推行？
■大部制是行政管理体制改革的一个重要内容，也是十七大报告中提出最先要采取的改革举措。大部制主要解决部门之间职权交叉、重叠，效率低下，相互冲突的问题，我国行政机关总的数量比较多，部与部之间职权分得不是很清晰，一件事五六个部委管，协调很困难，这次是希望把职能相近的、关系密切、职权又相交叉重叠的政府部门尽量地合到一起，合到一起之后再重新考虑内部职能的划分。
大部制改革，对法治政府的建设，推进依法行政确实有效果。法治政府不仅仅是要解决法治化水平的高低问题，最重要的还是要解决政府的效率问题，解决政府提供公共服务是否便捷的问题，如果提供公共服务不便捷，即使法治化了又有什么意义呢？比如医药费很贵，社会保障政府不能很好地提供，那政府即使法治化了也没有太大意义。
所以说，“大部门制”是一种提高行政效率和政府法治化水平的改革。
□大部制改革通过机构重组，打破一些既得利益，是否能够促成法治化政绩观的形成？
■行政体制改革，包括探索大部门制，省直管县，减少行政层级，降低行政成本，转变政府职能，优化政府结构，走向服务型政府，这些要求从根本上来讲，是希望打造一个高效、法治、服务型的政府。它跟政绩观当然也有关系，政府职能的重新分配，政府机构结构优化之后，官员的职责更加明确，效率更高，成本更低，考核的依据更加准确，更容易判断政绩的优劣。
总体而言，没有法治指标的政绩考核标准是残缺不全的，也难以真正发挥政府绩效评价的作用。我们希望“法治GDP”能成为推动中国法治事业发展的强大动力。
（马怀德，中国政法大学副校长，法学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向：行政法。）
像重视GDP那样重视法治
□您在一次法治高层论坛上提出，应该将“法治GDP”纳入“新政绩观的指标体系”，您提出这样一个概念是出于怎样的考虑？
■其实GDP是GDP，法治是法治，但仅仅说法治是政绩考核的重要组成部分，很难被人重视。当时是出于这样一个想法，提出了一个形象的说法即“法治GDP”。
GDP是衡量一个国家经济发展水平的非常重要的指标，但经济指标不能取代其他指标，特别是社会发展、政治发展以及文化发展等方面，而目前并没有一个科学准确的衡量标准，这就给我们出了一个难题。所以这几年，实务界、学术界都提出了各种各样的指标体系，包括国家环保总局提出的绿色GDP，还有人提出了民生指标、人文指标等。在这样一个背景下，我个人认为，仅仅以GDP衡量一个国家的发展水平是不够的，应综合考虑各种因素，而法治是影响一个国家发展的最重要因素之一，法治化水平的高低更能够显示一个国家的政治、经济、文化、社会等各个方面的发展水平。
□目前的政绩考核体系中，GDP的含量很重，您对此怎么看？
■这也是我要谈的第二个背景。由于GDP不仅是衡量国家发展水平的指标，也成为官员政绩考核的最重要标准。长期以来，我们习惯于将GDP作为一个地方、一个行业经济发展水平的重要观测手段和标准，同时各级政府也习惯用GDP来考核公务人员特别是行政首长的政绩。这就给人一个误解，只要GDP上去了，官员就有了政绩，他的升迁、他的发展就有了最基本的保障；而如果GDP上不去，即使文化发展、社会发展或者其他方面做得很好，也不能显示他的政绩。随着科学发展观的落实，这种“唯GDP”政绩观受到越来越多的诟病。由于我们对官员的政绩考核标准过于单一，最后导致的结果就是“唯GDP”而不考虑其他因素。
如果各级的官员特别是基层官员依然坚持“唯GDP”的发展观和政绩观，那么可能整个国家的科学发展就会受到很大的影响，科学发展观也很难落实。
□您认为“法治GDP”在政绩考核体系中应该处于怎样的一个位置？
■官员工作实绩，仅仅用GDP衡量是不够的，但除了GDP还应该增加哪些指标？现在增加了环境保护、节能减排等指标。但就算这些落实了，社会发展了、环境保护了，如果没有法治，这个地方从领导到公众，人人都不讲法，以破坏法治的方式来换取经济的发展，换取GDP，那也是不可取的。10年前我们提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”；十七大又提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。怎样保证十七大的这些新要求反映到我们的这个政绩考核的标准之中，确实需要有新的思路。
要形成量化的指标体系
□您认为“法治GDP”应该包括哪些基本要素？
■法治指标体系至少要包括几个方面的内容：一是具体的行为规范是不是建立在法律基础上，政府的整个运作、行政机构的运行，是不是严格地按照法律的要求、法律的原则、法律的精神、法律的规范进行，就是我们常说的职权法定。如果我们的县长、市长不讲法，任何决策、任何行政措施都很少顾及法律的话，那么即使经济发展得很快，即使社会状况改善，那么很难说它的法治就发展了。
再一个就是讲不讲程序。政府是不是按照法定的程序、正当的程序在运行，包括决策的程序、执行的程序等各个方面。
第三看是不是按照法律规定的要求确定责任，追究责任。所谓法，就是违反了要受到制裁，遵守执行的话就加以保护。如果违法行为得不到追究，那么就很难说是法治的。
当然还有很多其他的标准，比如是不是讲诚信，是不是权责一致，是不是行为合理、规范，自由裁量权是不是合理等，可以有不同的方式设置这些指标体系。但核心的要素是依法行政，规范执法。判断一个政府是不是法治政府，一个行政机关是不是法治的机关，关键是要看是否符合依法行政的基本要求，是不是按照依法行政的原则行使权力。
□“法治GDP”的关键在于它是一个“指标体系”。目前是否对具体的指标进行了研究？
■中国政法大学法治政府研究院已经拿出了一个初步的《北京市依法行政指标体系》，这个指标体系还是比较新的，从立法制定规范性文件、制度建设、具体的执法活动，到参与诉讼复议活动，甚至败诉率，以及上级政府的评价、同级部门的评价、社会公众的评价，都占一定的权重。所谓的指标体系就是可以量化的标准。
□那会和GDP指标一样放到政府工作报告中去吗？
■这个情况不清楚。但是，它会成为评判政府机构以及行政首长政绩的一个标准，比如法治先进单位的评比，90分以上的都是优秀单位，70分至90分是合格单位，70分以下的就是不合格单位，都是可量化的。主要看它的立法、执法，诉讼活动，国家赔偿活动，看上级、同级、下级、社会公众的评价。当然这个评价不仅仅是服务态度，关键是它的法治水平怎么样，是不是依法办事。大家印象中哪个局最依法办事，哪个局不能依法办事，可以通过这个指标体系反映出来。这个评价对行政机关有很大的推动和促进作用，如果排名靠后，那就要查原因，是哪方面的排名太低，加以改进。
推行新政绩观远没有形成共识
□您认为法治成为考核官员的一个指标体系在我们的官员之中是否已经形成一种共识？目前阻碍“法治GDP”政绩观推行表现在哪些方面？
■远没有成为共识。客观而言，目前我们许多官员还没有形成“法治GDP”的意识。人们过去习惯用GDP来考核了，想不到别的，这是一个思维习惯的问题。制度有惯性，近二三十年来，一直用GDP来考核，科学发展观才提出来两三年嘛，在落实科学发展观的过程中，才考虑到除了经济发展指标外，还有社会发展、文化发展、政治发展等各个方面。在这几个方面发展的同时，才会意识到法治起到很关键的作用，是一种保障机制，同时法治本身也应该成为衡量一个官员、一个政府机构工作成绩与水准的指标。法治搞得好不好，不仅仅要看制定了多少规章，还要看法律实施得好不好，司法公不公正，公务人员的法律意识是不是很强，整个社会的法治氛围如何等。过去并没有这些制度，也没有这样的观念，推行起来就比较难。
□如此看来，要想马上推行这种政绩观难度不小。您对此怎么看？
■现在别说是让法治成为科学政绩观的一个组成部分，连民生、社会发展成为政绩评价指标也未必完全成为共识。更多地方仍然以GDP作为政绩考核的最重要指标，其他部分很容易被忽略。但是，将法治纳入政绩考核标准，我是有信心的。因为一个社会只顾经济发展，忽略其他方面发展的恶果就是我们今天很多地方已经出现的，环境严重污染，资源枯竭，社会不公等。法治不仅仅能促进经济的发展，还能保障人的自由和人格尊严，保障社会公平公正，它的作用远不是一个GDP所能涵盖的。
“大部制改革”助推“法治GDP”
□目前各方普遍关注的一个重要问题就是对官员权力的限制。大部制改革的推进，有专家认为这将有助于决策、执行、监督三权适度分离，加强权力之间的相互制约。您认为此举是否有利于“法治GDP”的推行？
■大部制是行政管理体制改革的一个重要内容，也是十七大报告中提出最先要采取的改革举措。大部制主要解决部门之间职权交叉、重叠，效率低下，相互冲突的问题，我国行政机关总的数量比较多，部与部之间职权分得不是很清晰，一件事五六个部委管，协调很困难，这次是希望把职能相近的、关系密切、职权又相交叉重叠的政府部门尽量地合到一起，合到一起之后再重新考虑内部职能的划分。
大部制改革，对法治政府的建设，推进依法行政确实有效果。法治政府不仅仅是要解决法治化水平的高低问题，最重要的还是要解决政府的效率问题，解决政府提供公共服务是否便捷的问题，如果提供公共服务不便捷，即使法治化了又有什么意义呢？比如医药费很贵，社会保障政府不能很好地提供，那政府即使法治化了也没有太大意义。
所以说，“大部门制”是一种提高行政效率和政府法治化水平的改革。
□大部制改革通过机构重组，打破一些既得利益，是否能够促成法治化政绩观的形成？
■行政体制改革，包括探索大部门制，省直管县，减少行政层级，降低行政成本，转变政府职能，优化政府结构，走向服务型政府，这些要求从根本上来讲，是希望打造一个高效、法治、服务型的政府。它跟政绩观当然也有关系，政府职能的重新分配，政府机构结构优化之后，官员的职责更加明确，效率更高，成本更低，考核的依据更加准确，更容易判断政绩的优劣。
总体而言，没有法治指标的政绩考核标准是残缺不全的，也难以真正发挥政府绩效评价的作用。我们希望“法治GDP”能成为推动中国法治事业发展的强大动力。
（马怀德，中国政法大学副校长，法学院院长、教授、博士生导师。主要研究方向：行政法。）