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摘要 分析了农村宅基地复垦中土地用途转变后的土地资产专用性及城乡建设用地增减挂钩指标交易过程中的交易不确定性，建立了基于社会资本视角的宅基地复垦中政府和社会资本合作机制关键点的分析框架。结果表明，降低土地资产专用性以及城乡建设用地增减挂钩指标交易过程中的交易不确定性带来的交易费用是农村宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的关键。
关键词 农村宅基地复垦；社会资本；PPP合作机制
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0198-03
The Key Point of Public Private Partnership in Farmers’ Homesteads Reclamation Projects—The Case Study of Farmers’ Homesteads Reclamation Project in TS County
LIU Yan1， ZHU Jie2 （1. Zhejiang Yuanzhuo Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou，Zhejiang 330100；2.Hangzhou Zhongli Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou Zhejiang 330100）
Abstract Based on the analysis of the uncertainty of the transaction in the process of land use change and the increase or decrease of urban and rural construction land in the reclamation of rural homestead， build an analysis framework of capital cooperation mechanism in public private partnership of homestead reclamation. It was the key to reduce the transaction cost of the transaction in public private partnership in the rural homestead reclamation.
Key words Farmers’homesteads reclamation；Public capital；Public private partnership
2004年國务院提出投资体制改革，有效增加公共产品和服务供给的要求，十八大五中全会也提出了建立农业农村投入稳定增长机制，培育农业、水利工程多元化投资主体，引导和鼓励社会资本投向农村建设。国土资源部也提出，要积极探索“以补代投、以补促建”的土地整治实施机制，鼓励各方积极参与到土地整治中。例如，《国土资源部全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2012〕100号）明确提出，鼓励、支持和引导民间资本进入土地整治领域。近年来，浙江、山东、河南、湖南、江苏等地开展了农村宅基地土地整治复垦项目中引入社会资本的试点工作并取得一定的成效，但社会资本介入属于起步阶段[1-4]，仍需理论和实证研究探索政府和社会资本合作机制，探讨社会资本参与的动机与义务以及政府在合作中的责任与义务，以促进合作的有效开展。以往的研究主要集中在政府和社会资本合作中政府补偿研究、政府和社会资本合作模式的总结等方面[5-9]，未能从社会资本进入土地整治类项目的利益诉求为出发点，讨论在宅基地复垦中政府和社会资本合作机制中的关键突破点。因此，笔者首先通过威廉姆森的交易费用经济学的资产专用性和交易不确定性的概念框架，以社会资本进入宅基地复垦中的利益诉求为出发点，讨论政府与社会资本在宅基地复垦项目的合作机制核心关键点；然后以TS县宅基地复垦项目中社会资本的BT-EPC参与模式为例，深入讨论在实践中合作机制关键点的作用；最后提出相关的政策建议，以期为未来吸引社会资本参与宅基地复垦项目提供一定的理论指导。
1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵与关键点
1.1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵 政府和社会资本合作模式是指政府在提供公共服务或者建设具有一定公共利益属性的项目时与社会资本形成合作关系，并通过合同规定双方的权利与义务，保证私人投资者在特许期中获得一定的商业利润，推进项目顺利完成。从狭义理解社会资本，是指政府以外的资金来源，比如企业。从企业追求利润最大化的理性人的属性来看，寻找到农村宅基地复垦的价值点是政府和社会资本合作的关键。宅基地整治复垦最终落脚到耕地增量和建设用地增量，根据城乡建设用地增减挂钩的政策，新增耕地的价值是带来城市建设用地指标的增加及土地溢价，新增的建设用地在发达地区带来产值。因此，价值点可发生在土地用途变更产生的溢价以及经营性建设用地的增值。按照现在的法律和政策，上述价值尤其是耕地价值只能由政府独自分享。按照国土资源部发布的《全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，社会资本可以通过投资获得优先承租权，租赁整治复垦中新增集体建设用地和耕地，由此可见，企业分享宅基地整治复垦的价值点仍然需要以开发使用新增建设用地和耕地为前提。除此之外，企业可在整治复垦过程中赚得工程建设利润。综上所述，政府的经济收益是在建设用地指标带来的新增耕地的土地溢价，也是政府支付社会资本建设利润的资金来源。但坐实土地溢价还需将新增耕地指标在城乡建设用地增减挂钩平台中成功卖出。因此，社会资本进入农村宅基地整治复垦项目中利益追求点只有2个，一是优先租赁权，二是工程建设利润。事实上，这2个利润点均建立在产权管制上，从威廉姆森的交易费用经济学框架来看，关键在于土地的资产专用性和城乡建设用地增减挂钩交易的不确定性。因此，该研究利用威廉姆森的交易费用经济学理论框架，分析农村宅基地整治复垦的价值点与合作过程中的交易费用来源，从而解决政府和社会资本在农村宅基地整治复垦中的合作机制的关键问题（图1）。
关键词 农村宅基地复垦；社会资本；PPP合作机制
中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2017）13-0198-03
The Key Point of Public Private Partnership in Farmers’ Homesteads Reclamation Projects—The Case Study of Farmers’ Homesteads Reclamation Project in TS County
LIU Yan1， ZHU Jie2 （1. Zhejiang Yuanzhuo Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou，Zhejiang 330100；2.Hangzhou Zhongli Real Estate Land Evaluation Planning Consulting Co.， Ltd.， Hangzhou Zhejiang 330100）
Abstract Based on the analysis of the uncertainty of the transaction in the process of land use change and the increase or decrease of urban and rural construction land in the reclamation of rural homestead， build an analysis framework of capital cooperation mechanism in public private partnership of homestead reclamation. It was the key to reduce the transaction cost of the transaction in public private partnership in the rural homestead reclamation.
Key words Farmers’homesteads reclamation；Public capital；Public private partnership
2004年國务院提出投资体制改革，有效增加公共产品和服务供给的要求，十八大五中全会也提出了建立农业农村投入稳定增长机制，培育农业、水利工程多元化投资主体，引导和鼓励社会资本投向农村建设。国土资源部也提出，要积极探索“以补代投、以补促建”的土地整治实施机制，鼓励各方积极参与到土地整治中。例如，《国土资源部全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2012〕100号）明确提出，鼓励、支持和引导民间资本进入土地整治领域。近年来，浙江、山东、河南、湖南、江苏等地开展了农村宅基地土地整治复垦项目中引入社会资本的试点工作并取得一定的成效，但社会资本介入属于起步阶段[1-4]，仍需理论和实证研究探索政府和社会资本合作机制，探讨社会资本参与的动机与义务以及政府在合作中的责任与义务，以促进合作的有效开展。以往的研究主要集中在政府和社会资本合作中政府补偿研究、政府和社会资本合作模式的总结等方面[5-9]，未能从社会资本进入土地整治类项目的利益诉求为出发点，讨论在宅基地复垦中政府和社会资本合作机制中的关键突破点。因此，笔者首先通过威廉姆森的交易费用经济学的资产专用性和交易不确定性的概念框架，以社会资本进入宅基地复垦中的利益诉求为出发点，讨论政府与社会资本在宅基地复垦项目的合作机制核心关键点；然后以TS县宅基地复垦项目中社会资本的BT-EPC参与模式为例，深入讨论在实践中合作机制关键点的作用；最后提出相关的政策建议，以期为未来吸引社会资本参与宅基地复垦项目提供一定的理论指导。
1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵与关键点
1.1 宅基地复垦中政府和社会资本合作机制的内涵 政府和社会资本合作模式是指政府在提供公共服务或者建设具有一定公共利益属性的项目时与社会资本形成合作关系，并通过合同规定双方的权利与义务，保证私人投资者在特许期中获得一定的商业利润，推进项目顺利完成。从狭义理解社会资本，是指政府以外的资金来源，比如企业。从企业追求利润最大化的理性人的属性来看，寻找到农村宅基地复垦的价值点是政府和社会资本合作的关键。宅基地整治复垦最终落脚到耕地增量和建设用地增量，根据城乡建设用地增减挂钩的政策，新增耕地的价值是带来城市建设用地指标的增加及土地溢价，新增的建设用地在发达地区带来产值。因此，价值点可发生在土地用途变更产生的溢价以及经营性建设用地的增值。按照现在的法律和政策，上述价值尤其是耕地价值只能由政府独自分享。按照国土资源部发布的《全国工商联关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，社会资本可以通过投资获得优先承租权，租赁整治复垦中新增集体建设用地和耕地，由此可见，企业分享宅基地整治复垦的价值点仍然需要以开发使用新增建设用地和耕地为前提。除此之外，企业可在整治复垦过程中赚得工程建设利润。综上所述，政府的经济收益是在建设用地指标带来的新增耕地的土地溢价，也是政府支付社会资本建设利润的资金来源。但坐实土地溢价还需将新增耕地指标在城乡建设用地增减挂钩平台中成功卖出。因此，社会资本进入农村宅基地整治复垦项目中利益追求点只有2个，一是优先租赁权，二是工程建设利润。事实上，这2个利润点均建立在产权管制上，从威廉姆森的交易费用经济学框架来看，关键在于土地的资产专用性和城乡建设用地增减挂钩交易的不确定性。因此，该研究利用威廉姆森的交易费用经济学理论框架，分析农村宅基地整治复垦的价值点与合作过程中的交易费用来源，从而解决政府和社会资本在农村宅基地整治复垦中的合作机制的关键问题（图1）。