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摘 要：本文分析了达州市土地储备机构的现状及存在的问题，并讨论了如何在把握国家宏观经济调控政策的前提下，认清土地储备面临的新形式，并提出了提升土地储备工作的有效对策，以供参考。
关键词：新形式；土地储备；资金管理
一、全市土地储备机构现状及存在的问题
（一）部分县（市、区）局对土地储备工作重视不够，导致个别土地储备机构的职能职责不明，土地储备工作未开展起来，土地储备机构的人员更多的是从事征地拆迁等工作。因此，希望各县（市、区）局领导要高度重视土地储备工作，明确土地储备机构职能职责，充实土地储备机构人员；要超前谋划，对城市发展用地、工业园区用地、有发展潜力的乡镇用地都可以加大土地储备规模，各地应该因地制宜，积极谋划土地储备方向。
（二）土地储备库容偏小，包括我们市本级一样，与南充等市相比，我们的土地储备库容明显不能满足达州市建设川渝陕结合部区域中心城市和“双百”区域中心城市的需要，很多的项目即将上马，我们不能因为无地可供而影响工程实施，从而影响国土资源部门在当地政府中的形象。
（三）个别县局未严格遵守“一个口子进、一个池子蓄、一个龙头出”的政策，征收回来的土地直接由利用上实施供地，而未坚持入库储备后再供地，形成多个龙头出的局面。
二、准确把握国家宏观经济调控政策，充分认识土地储备工作面临的压力，为土地储备工作做好发展定位
（一）关于经济发展对土地需求形成的压力
达州市经济工作会议对2017年经济工作总的基调是“稳中求进”，突出“加快发展、负重转型、追赶进位”工作取向，之所以我市有这个工作取向，是因为我市虽然2016年实现地区生产总值1447.08亿元，总量位居全省第七位，但我市人口较多，人均GDP并不高，经济基础仍很薄弱。
（二）关于规范土地储备和资金管理对土地前期开发工作形成的压力
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会4部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），从清理压缩机构、调整筹资方式、优化储备规模等多方面做出新规定，其目的是要厘清土地储备职能，关紧土地储备贷款闸门，促使土地储备“供应池”去库存。
（三）关于房地产市场调控对土地出让收入任务完成形成的压力
国家近几年的房地产调控政策，对我们这种三四线城市形成了去库存化的压力，房地产开发投资增速高位回落，房地产开发企业资金趋紧，土地交易市场量价齐跌，房地产贷款增速回落，房价形成下滑态势。反应在土地招拍挂市场上，就是各地招拍挂土地量明显减少，挂牌价成交和流拍现象增多，导致地方政府土地收入锐减。
三、准确把握土地储备工作定位，更好地为国土资源中心工作服务
（一）厘清土地储备机构职能职责
从政策层面上看，土地储备工作更加规范。我们现在有关土地储备管理的政策文件在国家层面主要是国土资源部、财政部和中国人民银行2007年联合印发的《土地储备管理办法》和其他配套法规，对土地储备机构、土地储备规模、储备土地资金管理等问题都作了具体明确规定。
（二）调整的职能职责
市局已召开党委会将市土地储备中心从事的城市建设用地征收报批职能归还给了市征地事务中心，增加了原土地矿权交易中心撤销后划入市土地储备中心的职能，希望各县（市、区）土地储备机构按照市土地储备中心一样尽快理顺职能职责，只有工作关系理顺了，才能提高工作效率，更好地为国土资源中心工作服好务。
（三）厘清“收回国有土地使用权”与“收购国有土地”的关系
现阶段市土地储备中心承担的部分工作与土地利用科职能混淆不清，其中最为明显的就是“收回国有土地使用权”与“收购国有土地”这两项工作。按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律法规的规定，“收回国有土地使用权”的主体是有关人民政府土地行政主管部门，即达州市国土资源局，它是行政主体所为的行为，是行使行政职权、进行行政管理的行为，更是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有土地使用权期满的“收回”，还有作为其他法定事由的“收回”，是带有一定强制性的；而“收购国有土地”则更多的倾向于一种市场行为，对低效利用的土地实行低价买进、高价卖出，为政府实现土地收益的最大化便是“收购国有土地”的宗旨。
四、下一步需强化的业务工作
（一）加大行使优先购买权，力争多储备土地
《土地储备管理办法》第十条明确规定：下列土地可以纳入土地储备范围：1、依法收回的国有土地；2、收购的土地；3、行使优先购买权取得的土地；4、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；5、其他依法取得的土地。上述五种情形中，市土地储备中心工作的真空地带，乃至是我市国土资源管理工作的薄弱环节便是行使优先购买权取得土地。当然，请示环节多、财政短期内支付压力大，也是制约此项工作开展的客观原因；但同时我们也应该清醒地认识到，行使优先购买权取得土地，可在今后一段时期内的城区范围扩展、基础设施建设及项目用地保障方面，为财政节约大量的国有土地使用权收回补偿资金。
（二）大力度大规模实施前期开发，为实施“凈地”出让奠定坚实基础
我市很多县因资金制约，未开展储备土地前期开发工作，而是将“毛地”直接供地，获得土地收入后再实施补偿和拆迁安置，从而形成很多法律经济纠纷，导致遗留问题不断。同时从法律层面上讲，“毛地”出让已属禁止范畴，各县（市、区）今后不能再搞“毛地”出让，唯一的出路就是大力实施储备土地前期开发工作。
（三）管理好储备土地，避免法律经济纠纷
收储的土地和经前期开发后的土地要加强管理，目前，市本级很多出让地块都支付了二次，甚至三次、四次青苗补偿费，这是一种很不正常的现象，极大地浪费了财政资源，因此，接下来，如何管理储备土地是我们土地储备机构的一个亟需研究的课题，我认为一方面要强化宣传教育，对储备地块进行公示，并明确告知相关行为的法律后果。另一方面要进一步协调沟通，及时将储备地块移交执法监察支队看护，对在储备地块内私搭乱建和种植农作物的行为坚决依法依规办理。同时，要将每宗地块的看护落实到个人，有情况及时汇报。
（四）全力做好供地前期工作，全面完成土地出让收入任务
虽然房地产市场去库存的压力很大，但我们也要看到有利的方面：一是地方政府相继推出了楼市新政，给予购房补贴；二是银行贷款利率维持在较低的水平，暂无上调的动力；三是首套房的房贷政策大多在85折，催生了刚需房的购房热情；四是我市近两年房地产供地较少，而城市化进程的加快和学生走向社会的刚性需求仍是当前房产市场的主要需求，有部分开发商手中的项目已全部竣工和清盘，在房地产市场趋稳，房价下跌带动成交量上升逐渐复苏的情况下，他们有拿地的愿望，而且开发商经过房市的大起大落后，对市场的判断更加理性，他们也明白现在是拿地的好时机，相对来讲可以拿到比较便宜的地块。
五、结束语
而我们要做的就是，一是打破传统的供地模式，打造精品，推出亮品，尽量把位置好，规划优的地块推向市场公开出让。二是加大土地经营宣传力度，积极做好推介和引导，主动招商，进一步增强服务意识，建立客户网络和企业库，向全国引进大企业、大集团打造达州，建设达州。三是虽然房地产市场有向好的转变的可能，但目前形势仍然严峻，开发商资金压力尤存，拿地还比较慎重，希望大家要给党委、政府领导做好汇报，调低预期，特别是在政府设定保留价时要科学、合理地设定，避免保留价过高导致流拍，要精心培育和呵护土地市场，确保达州土地市场健康发展，迎来地方政府、开发商、购房者共赢的格局。
作者简介：
陈智（1973—），性别：男，籍贯：四川省平昌县，供职单位：达州市土地储备中心，研究方向：国土资源领域。
关键词：新形式；土地储备；资金管理
一、全市土地储备机构现状及存在的问题
（一）部分县（市、区）局对土地储备工作重视不够，导致个别土地储备机构的职能职责不明，土地储备工作未开展起来，土地储备机构的人员更多的是从事征地拆迁等工作。因此，希望各县（市、区）局领导要高度重视土地储备工作，明确土地储备机构职能职责，充实土地储备机构人员；要超前谋划，对城市发展用地、工业园区用地、有发展潜力的乡镇用地都可以加大土地储备规模，各地应该因地制宜，积极谋划土地储备方向。
（二）土地储备库容偏小，包括我们市本级一样，与南充等市相比，我们的土地储备库容明显不能满足达州市建设川渝陕结合部区域中心城市和“双百”区域中心城市的需要，很多的项目即将上马，我们不能因为无地可供而影响工程实施，从而影响国土资源部门在当地政府中的形象。
（三）个别县局未严格遵守“一个口子进、一个池子蓄、一个龙头出”的政策，征收回来的土地直接由利用上实施供地，而未坚持入库储备后再供地，形成多个龙头出的局面。
二、准确把握国家宏观经济调控政策，充分认识土地储备工作面临的压力，为土地储备工作做好发展定位
（一）关于经济发展对土地需求形成的压力
达州市经济工作会议对2017年经济工作总的基调是“稳中求进”，突出“加快发展、负重转型、追赶进位”工作取向，之所以我市有这个工作取向，是因为我市虽然2016年实现地区生产总值1447.08亿元，总量位居全省第七位，但我市人口较多，人均GDP并不高，经济基础仍很薄弱。
（二）关于规范土地储备和资金管理对土地前期开发工作形成的压力
2016年2月2日，财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会4部委联合下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），从清理压缩机构、调整筹资方式、优化储备规模等多方面做出新规定，其目的是要厘清土地储备职能，关紧土地储备贷款闸门，促使土地储备“供应池”去库存。
（三）关于房地产市场调控对土地出让收入任务完成形成的压力
国家近几年的房地产调控政策，对我们这种三四线城市形成了去库存化的压力，房地产开发投资增速高位回落，房地产开发企业资金趋紧，土地交易市场量价齐跌，房地产贷款增速回落，房价形成下滑态势。反应在土地招拍挂市场上，就是各地招拍挂土地量明显减少，挂牌价成交和流拍现象增多，导致地方政府土地收入锐减。
三、准确把握土地储备工作定位，更好地为国土资源中心工作服务
（一）厘清土地储备机构职能职责
从政策层面上看，土地储备工作更加规范。我们现在有关土地储备管理的政策文件在国家层面主要是国土资源部、财政部和中国人民银行2007年联合印发的《土地储备管理办法》和其他配套法规，对土地储备机构、土地储备规模、储备土地资金管理等问题都作了具体明确规定。
（二）调整的职能职责
市局已召开党委会将市土地储备中心从事的城市建设用地征收报批职能归还给了市征地事务中心，增加了原土地矿权交易中心撤销后划入市土地储备中心的职能，希望各县（市、区）土地储备机构按照市土地储备中心一样尽快理顺职能职责，只有工作关系理顺了，才能提高工作效率，更好地为国土资源中心工作服好务。
（三）厘清“收回国有土地使用权”与“收购国有土地”的关系
现阶段市土地储备中心承担的部分工作与土地利用科职能混淆不清，其中最为明显的就是“收回国有土地使用权”与“收购国有土地”这两项工作。按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》等相关法律法规的规定，“收回国有土地使用权”的主体是有关人民政府土地行政主管部门，即达州市国土资源局，它是行政主体所为的行为，是行使行政职权、进行行政管理的行为，更是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有土地使用权期满的“收回”，还有作为其他法定事由的“收回”，是带有一定强制性的；而“收购国有土地”则更多的倾向于一种市场行为，对低效利用的土地实行低价买进、高价卖出，为政府实现土地收益的最大化便是“收购国有土地”的宗旨。
四、下一步需强化的业务工作
（一）加大行使优先购买权，力争多储备土地
《土地储备管理办法》第十条明确规定：下列土地可以纳入土地储备范围：1、依法收回的国有土地；2、收购的土地；3、行使优先购买权取得的土地；4、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；5、其他依法取得的土地。上述五种情形中，市土地储备中心工作的真空地带，乃至是我市国土资源管理工作的薄弱环节便是行使优先购买权取得土地。当然，请示环节多、财政短期内支付压力大，也是制约此项工作开展的客观原因；但同时我们也应该清醒地认识到，行使优先购买权取得土地，可在今后一段时期内的城区范围扩展、基础设施建设及项目用地保障方面，为财政节约大量的国有土地使用权收回补偿资金。
（二）大力度大规模实施前期开发，为实施“凈地”出让奠定坚实基础
我市很多县因资金制约，未开展储备土地前期开发工作，而是将“毛地”直接供地，获得土地收入后再实施补偿和拆迁安置，从而形成很多法律经济纠纷，导致遗留问题不断。同时从法律层面上讲，“毛地”出让已属禁止范畴，各县（市、区）今后不能再搞“毛地”出让，唯一的出路就是大力实施储备土地前期开发工作。
（三）管理好储备土地，避免法律经济纠纷
收储的土地和经前期开发后的土地要加强管理，目前，市本级很多出让地块都支付了二次，甚至三次、四次青苗补偿费，这是一种很不正常的现象，极大地浪费了财政资源，因此，接下来，如何管理储备土地是我们土地储备机构的一个亟需研究的课题，我认为一方面要强化宣传教育，对储备地块进行公示，并明确告知相关行为的法律后果。另一方面要进一步协调沟通，及时将储备地块移交执法监察支队看护，对在储备地块内私搭乱建和种植农作物的行为坚决依法依规办理。同时，要将每宗地块的看护落实到个人，有情况及时汇报。
（四）全力做好供地前期工作，全面完成土地出让收入任务
虽然房地产市场去库存的压力很大，但我们也要看到有利的方面：一是地方政府相继推出了楼市新政，给予购房补贴；二是银行贷款利率维持在较低的水平，暂无上调的动力；三是首套房的房贷政策大多在85折，催生了刚需房的购房热情；四是我市近两年房地产供地较少，而城市化进程的加快和学生走向社会的刚性需求仍是当前房产市场的主要需求，有部分开发商手中的项目已全部竣工和清盘，在房地产市场趋稳，房价下跌带动成交量上升逐渐复苏的情况下，他们有拿地的愿望，而且开发商经过房市的大起大落后，对市场的判断更加理性，他们也明白现在是拿地的好时机，相对来讲可以拿到比较便宜的地块。
五、结束语
而我们要做的就是，一是打破传统的供地模式，打造精品，推出亮品，尽量把位置好，规划优的地块推向市场公开出让。二是加大土地经营宣传力度，积极做好推介和引导，主动招商，进一步增强服务意识，建立客户网络和企业库，向全国引进大企业、大集团打造达州，建设达州。三是虽然房地产市场有向好的转变的可能，但目前形势仍然严峻，开发商资金压力尤存，拿地还比较慎重，希望大家要给党委、政府领导做好汇报，调低预期，特别是在政府设定保留价时要科学、合理地设定，避免保留价过高导致流拍，要精心培育和呵护土地市场，确保达州土地市场健康发展，迎来地方政府、开发商、购房者共赢的格局。
作者简介：
陈智（1973—），性别：男，籍贯：四川省平昌县，供职单位：达州市土地储备中心，研究方向：国土资源领域。