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以Robert.B Denhardt为代表的新公共服务理论在对传统公共行政，特别是对新公共管理理论反思和批判的基础上建立起来的。这一理论对我国建立服务型教育行政有很强的指导意义，本文在论述该理论特点的基础上，结合我国当前教育行政和教育发展的实际情况，对我国的公共教育行政改革中的教育权力的变革进行分析。
新公共服务理论的主要观点
新公共服务理论正是在对新公共管理理论的反思与批判，特别是对其思想精髓的企业家政府理论的缺陷的批判的基础上而建立的一种新公共服务理论，其中以Robert.B Denhardt为代表。新公共服理论指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理论，其基本观点包括以下几方面。
1.政府的职能是服务而非“掌舵”。如今政府的作用在于“与私营及非赢利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为议程安排，使各方坐在一起，为促进公共问题的协商解决提供便利，所扮演的角色不是直接供给者，而是调停者、中介者甚至裁判员”。公共领导者将会（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能。（2）整合和表达社区的远景以及活跃在任何特定领域的和各种组织的远景。（3）充当行动的触发器和促进因素。[1]政府是仆人而不是主人，人民才是主人。
2.公共利益是目标而非副产品。行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益的观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。
3.思考上要具有战略性，行动上要具有民主性。要使所有相关各方共同参与到一些将会朝着预期方向发展的政策方案执行过程中。
4.为公民服务而不是为顾客服务。公共利益不是由个人自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话，要集中精力于公民之间建立信任与合作关系，在公共部门我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，政府应该对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担责任，换言之，政府必须关注公民的需要和利益。
5.责任并不简单。责任不能简单化为效率，成本-收益，以及市场的回应性等方面。“责任被广泛地界定为包含专业责任，法律责任，政治责任和民主责任，责任机制在民主政策中的最终目的在于确保对公民的偏好和需要的回应。”[2]
6.重视人而不是重视生产率，以往的试图控制人类行为的理性做法却培养不出其有责任心、献身精神和公民意识思的雇员和公民。
7.公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不是他们机构和项目所有者，政府的所有者是公民。
毋庸置疑，我国的教育是人民的教育，教育行政承担着规划、投资、管理和发展我国庞大的教育事业，为公民提供公平、公正、优质的教育。教育行政作为公共行政的一个分支，在发扬其优势的同时也承袭了他的弊端。
我国当前教育行政中政府权力存在的问题
政府作为教育的投资者，理应拥有给予产权之上的经费权、人事权和教育教学权，但是这些权力应该限制在适度范围之类。受体制惯性影响，政府对教育的管理，不自觉地倾向于“管得太紧太死”，即如果造成职能行使超出了应有的权限，存在错位、越位和缺位想象，出现权限范围内和权限范围外的角色偏离，给政府和教育的发展带来了负面影响。“全能型”政府必然造成政府不能有效地行使其职责，学校得不到应有的“办学自主权”，社会力量得不到重视，最终导致政府、学校、社会三者之间的关系紧张，进而影响教育的发展。政府职能行使中忽视甚至侵犯公众利益时常发生。政府是人民利益的发言人，政府权力是人民赋予的，政府在行使其权利的过程中应当注重公众利益的表达。
建议
针对当前我国教育行政改革中政府权力存在的问题，应该将政府的权力限制在一定范围之内，充分发挥学校和社会力量的作用，从而形成政府、社会和学校三者合作的教育体制。
1.教育政策的制定与执行关注公共利益的表达和公民的参与。新公共服务理论认为，政府的职能是服务，政府是公共利益的表达者。政府在制定与执行应更多地关注公共利益的表达和公民的民主参与。在新公共服务理论看来，服务良好不等于公平、正义，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听公民的声音，通过鼓励公民参与、授权、对话来与公民积极互动，在积极回应中完成公共服务并实现责任，公务员的绩效应该按照他们对民主规范的坚持程度并根据他们成功的达到产出目标的情况来进行评估。
（1）制定政策中关注公共利益。教育公共利益的一个表现就是教育的均衡发展。我国当前的教育是一种不均衡发展，特别是我国的义务教育是由各县级政府举办，使得教育对当地的政治、经济、文化的依附性过强。在教育均衡发展的过程中应加强中央政府和省级政府的责任。教育政策的制定中应注重教育的均衡发展，可持续性发展。加大对中西部、广大农村教育的倾斜力度，加大对城市中弱势群体的投入。
（2）政策制定与执行中注重公民的参与。“公共行政官员即便是在设计复杂价值判断和重要规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务，要这样做公共行政官员就不必亲自作出这些评判，这些问题的解决必须不仅要基于组织内部的对话，而且还要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据。”[3]
只有通过积极的参与才能够最有可能达到政策的最佳效果，而且在多方参与的过程中可以培养公民的民主意识，才能实现汤普森（1970）所谓的民主目标：获得满足最大多数公民利益需求的规则和决策。而且通过民主参与可以增加政府的合法性，减少政策执行过程中的成本。[4]
2.业务部门的中介化。新公共服务理论认为政府应该与私营及非盈利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。而我国现在的教育行政管得过宽，比如考试，评估等工作完全有教育行政当局来执行，这就必然造成行政效率低下。政府应该通过一系列措施激发私营和非盈利机构的积极性，将业务部门中介化，政府只起一个引导，制定政策和评估机构。
政府可以通过税收等措施激励私人机构提供教育服务，比如通过税收减免、慈善活动等举动来鼓励盈利机构为教育提供必要的资金、设备等服务。特别是当前我国的教育经费缺口很大的前提下，这一举措很有意义。
社会和第三部门既可以通过民主程序和公共政策制定过程参与传统上由政府负责的公共事务的管理，还可以独立承担政府提供公共物品和管理公共事务的责任[5]。在政府与学校之间，大力发展“第三部门”。大力发展专业服务组织，鼓励成立教育评价机构、信息中介机构等组织。政府可以将当前的部分职能特别是业务指导职能，如举办考试、评估教育质量等任务交给这些部门。“公共行政官员应该在道义上承担起鼓励公民参与机会和提供公共物品和公共服务的过程的责任，它对于创建和维持一个自我治理的政治社区是必要的”[6]。广泛吸收和利用社区资源。社区作为学校最直接的外部环境，相对来说对学校的反应较为灵敏。政府应该将部分的教育权力下放给社区。
3.扩大学校的办学自主权。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。作为教育的直接承办者和管理者，学校只有拥有一定的办学自主权才能充分调动管理者和教师的积极性。作为教师必须享有充分的业务自主权，才能促进教育的可持续性发展，学生的全面发展。
就目前的情况看，我们的学校仅仅是被动者，被决定者，追随者，服务者，从属者；没有相对独立的个性，缺乏自主性，更谈不上创造性。[7]学校对政府，教师对学校的长期依赖致使基层对权力不能真正看待和合理使用。只有学校真正享有和合理使用办学自主权，教育才能发展。根据新公共服务理论特点，笔者认为政府应该缩小权力范围，从全能政府转向服务型政府。给予学校充分的办学自主权，是政府行使其服务功能的必要步骤。从课程角度看，它意味着允许学校在决定课程内容、如何在班组之间进行课程划分、开设选修课、自由选择教材和方法等方面，发挥更大的作用。从财政角度看，它意味着学校可以掌管自己的财政资源，但这并不包括对提高财政自主权至关重要的两方面：即教学人员的费用和其他融资形式。从计划拟定的角度看，它意味着允许每所学校制定各自的计划并突出其特点。从人事角度看，学校影响对相关人员包括校长、教师的选聘权，鼓励教师的合理流动。
在当前建设服务型政府的过程中，大力推动教育改革和发展的时候，传统的教育行政正面临着现实和理论的挑战。因此，积极借鉴新公共服务理论，把人民的公共利益作为政府的追求目标。在管理方式服务化，借助社会力量，使得业务权力中介化的同时向学校下放应有的办学自主权，加强制度建设。无论是政府、社会、市场都只是达成教育公共利益和公众满意的一种方式，应建立三者共同参与的教育行政。在这个过程中政府应作为协调者、组织者和参与者，而不是教育的决定者，教育的最终决定权在人民手中。
[1][2][3][6]珍妮特.V.登哈特罗伯特B.登哈特著,新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社,2004年P137,130,115,110.
[4]Thompson,Dennis.1970 The Democratic Citizen. Cambridge: Cambridge University Press.
[5]顾栋.新公共服务与非政府部门[J].中共杭州市委党校学报,2002（5）.
[7]薛化元,周志宏编著.国民教育权的理论与实践[M].稻乡出版社（台北）,1994年.
新公共服务理论的主要观点
新公共服务理论正是在对新公共管理理论的反思与批判，特别是对其思想精髓的企业家政府理论的缺陷的批判的基础上而建立的一种新公共服务理论，其中以Robert.B Denhardt为代表。新公共服理论指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理论，其基本观点包括以下几方面。
1.政府的职能是服务而非“掌舵”。如今政府的作用在于“与私营及非赢利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法，其角色从控制转变为议程安排，使各方坐在一起，为促进公共问题的协商解决提供便利，所扮演的角色不是直接供给者，而是调停者、中介者甚至裁判员”。公共领导者将会（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能。（2）整合和表达社区的远景以及活跃在任何特定领域的和各种组织的远景。（3）充当行动的触发器和促进因素。[1]政府是仆人而不是主人，人民才是主人。
2.公共利益是目标而非副产品。行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益的观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是创造共享利益和共同责任。
3.思考上要具有战略性，行动上要具有民主性。要使所有相关各方共同参与到一些将会朝着预期方向发展的政策方案执行过程中。
4.为公民服务而不是为顾客服务。公共利益不是由个人自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话，要集中精力于公民之间建立信任与合作关系，在公共部门我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，政府应该对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担责任，换言之，政府必须关注公民的需要和利益。
5.责任并不简单。责任不能简单化为效率，成本-收益，以及市场的回应性等方面。“责任被广泛地界定为包含专业责任，法律责任，政治责任和民主责任，责任机制在民主政策中的最终目的在于确保对公民的偏好和需要的回应。”[2]
6.重视人而不是重视生产率，以往的试图控制人类行为的理性做法却培养不出其有责任心、献身精神和公民意识思的雇员和公民。
7.公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不是他们机构和项目所有者，政府的所有者是公民。
毋庸置疑，我国的教育是人民的教育，教育行政承担着规划、投资、管理和发展我国庞大的教育事业，为公民提供公平、公正、优质的教育。教育行政作为公共行政的一个分支，在发扬其优势的同时也承袭了他的弊端。
我国当前教育行政中政府权力存在的问题
政府作为教育的投资者，理应拥有给予产权之上的经费权、人事权和教育教学权，但是这些权力应该限制在适度范围之类。受体制惯性影响，政府对教育的管理，不自觉地倾向于“管得太紧太死”，即如果造成职能行使超出了应有的权限，存在错位、越位和缺位想象，出现权限范围内和权限范围外的角色偏离，给政府和教育的发展带来了负面影响。“全能型”政府必然造成政府不能有效地行使其职责，学校得不到应有的“办学自主权”，社会力量得不到重视，最终导致政府、学校、社会三者之间的关系紧张，进而影响教育的发展。政府职能行使中忽视甚至侵犯公众利益时常发生。政府是人民利益的发言人，政府权力是人民赋予的，政府在行使其权利的过程中应当注重公众利益的表达。
建议
针对当前我国教育行政改革中政府权力存在的问题，应该将政府的权力限制在一定范围之内，充分发挥学校和社会力量的作用，从而形成政府、社会和学校三者合作的教育体制。
1.教育政策的制定与执行关注公共利益的表达和公民的参与。新公共服务理论认为，政府的职能是服务，政府是公共利益的表达者。政府在制定与执行应更多地关注公共利益的表达和公民的民主参与。在新公共服务理论看来，服务良好不等于公平、正义，公务员必须通过承认并关注冲突性规范和因素，倾听公民的声音，通过鼓励公民参与、授权、对话来与公民积极互动，在积极回应中完成公共服务并实现责任，公务员的绩效应该按照他们对民主规范的坚持程度并根据他们成功的达到产出目标的情况来进行评估。
（1）制定政策中关注公共利益。教育公共利益的一个表现就是教育的均衡发展。我国当前的教育是一种不均衡发展，特别是我国的义务教育是由各县级政府举办，使得教育对当地的政治、经济、文化的依附性过强。在教育均衡发展的过程中应加强中央政府和省级政府的责任。教育政策的制定中应注重教育的均衡发展，可持续性发展。加大对中西部、广大农村教育的倾斜力度，加大对城市中弱势群体的投入。
（2）政策制定与执行中注重公民的参与。“公共行政官员即便是在设计复杂价值判断和重要规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务，要这样做公共行政官员就不必亲自作出这些评判，这些问题的解决必须不仅要基于组织内部的对话，而且还要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据。”[3]
只有通过积极的参与才能够最有可能达到政策的最佳效果，而且在多方参与的过程中可以培养公民的民主意识，才能实现汤普森（1970）所谓的民主目标：获得满足最大多数公民利益需求的规则和决策。而且通过民主参与可以增加政府的合法性，减少政策执行过程中的成本。[4]
2.业务部门的中介化。新公共服务理论认为政府应该与私营及非盈利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。而我国现在的教育行政管得过宽，比如考试，评估等工作完全有教育行政当局来执行，这就必然造成行政效率低下。政府应该通过一系列措施激发私营和非盈利机构的积极性，将业务部门中介化，政府只起一个引导，制定政策和评估机构。
政府可以通过税收等措施激励私人机构提供教育服务，比如通过税收减免、慈善活动等举动来鼓励盈利机构为教育提供必要的资金、设备等服务。特别是当前我国的教育经费缺口很大的前提下，这一举措很有意义。
社会和第三部门既可以通过民主程序和公共政策制定过程参与传统上由政府负责的公共事务的管理，还可以独立承担政府提供公共物品和管理公共事务的责任[5]。在政府与学校之间，大力发展“第三部门”。大力发展专业服务组织，鼓励成立教育评价机构、信息中介机构等组织。政府可以将当前的部分职能特别是业务指导职能，如举办考试、评估教育质量等任务交给这些部门。“公共行政官员应该在道义上承担起鼓励公民参与机会和提供公共物品和公共服务的过程的责任，它对于创建和维持一个自我治理的政治社区是必要的”[6]。广泛吸收和利用社区资源。社区作为学校最直接的外部环境，相对来说对学校的反应较为灵敏。政府应该将部分的教育权力下放给社区。
3.扩大学校的办学自主权。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。作为教育的直接承办者和管理者，学校只有拥有一定的办学自主权才能充分调动管理者和教师的积极性。作为教师必须享有充分的业务自主权，才能促进教育的可持续性发展，学生的全面发展。
就目前的情况看，我们的学校仅仅是被动者，被决定者，追随者，服务者，从属者；没有相对独立的个性，缺乏自主性，更谈不上创造性。[7]学校对政府，教师对学校的长期依赖致使基层对权力不能真正看待和合理使用。只有学校真正享有和合理使用办学自主权，教育才能发展。根据新公共服务理论特点，笔者认为政府应该缩小权力范围，从全能政府转向服务型政府。给予学校充分的办学自主权，是政府行使其服务功能的必要步骤。从课程角度看，它意味着允许学校在决定课程内容、如何在班组之间进行课程划分、开设选修课、自由选择教材和方法等方面，发挥更大的作用。从财政角度看，它意味着学校可以掌管自己的财政资源，但这并不包括对提高财政自主权至关重要的两方面：即教学人员的费用和其他融资形式。从计划拟定的角度看，它意味着允许每所学校制定各自的计划并突出其特点。从人事角度看，学校影响对相关人员包括校长、教师的选聘权，鼓励教师的合理流动。
在当前建设服务型政府的过程中，大力推动教育改革和发展的时候，传统的教育行政正面临着现实和理论的挑战。因此，积极借鉴新公共服务理论，把人民的公共利益作为政府的追求目标。在管理方式服务化，借助社会力量，使得业务权力中介化的同时向学校下放应有的办学自主权，加强制度建设。无论是政府、社会、市场都只是达成教育公共利益和公众满意的一种方式，应建立三者共同参与的教育行政。在这个过程中政府应作为协调者、组织者和参与者，而不是教育的决定者，教育的最终决定权在人民手中。
[1][2][3][6]珍妮特.V.登哈特罗伯特B.登哈特著,新公共服务：服务，而不是掌舵[M].中国人民大学出版社,2004年P137,130,115,110.
[4]Thompson,Dennis.1970 The Democratic Citizen. Cambridge: Cambridge University Press.
[5]顾栋.新公共服务与非政府部门[J].中共杭州市委党校学报,2002（5）.
[7]薛化元,周志宏编著.国民教育权的理论与实践[M].稻乡出版社（台北）,1994年.