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[摘 要]2020年公共卫生安全事件频发，其影响力渗透到社会生活各个层面，严重影响国家稳定和社会发展甚至威胁人民生命安全。其中，公共卫生安全事件具有影响速度快、破坏力大等特点，对管理体系及管理主体能力要求更高，农村面对公共卫生事件的应急管理能力是推进乡村治理体系建设和治理现代化的重要组成部分，由于农村相较于城市应急管理有其短板和制约性，因此，针对其应急管理能力的研究尤为重要。文章围绕4R应急管理理论，从缩减力、预备力、反应力和缩减力四个层面分析，研究农村对突发公共事件应急管理方面的困境，并有针对性地从事前、事中、事后三个层面评估当前农村应急管理体系，构建实操性强的农村突发公共卫生事件应急管理体系框架。
[关键词]应急防控体系;4R应急管理理论;公共卫生事件
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.027
1 构建意义
SARS传播到禽流感传播，再到埃博拉病毒，如今离人们最近的是新型冠状病毒，再到如今离人们最近的新冠肺炎疫情，每个公共卫生事件都是一部心酸史，不仅仅威胁百姓的生命安全，而且扰乱我国的社会秩序，其影响对国家和人民来说都是不可逆的，在此背景下，突发性的公共卫生安全事件的解决方案需要不断强化，要求配备一套更加完善的应急管理体系，最大限度、最有效地解决突发性的公共卫生安全事件。
新冠病毒和往常的新冠病毒不同，其特征表现为：影响范围广、传播速度快、隐藏性强、潜伏期长等，农村作为应急管理薄弱地区，应急管理机制不完全适应当前管理要求，其中包含对环境的规制、结构的维护、系统的强化以及人员的培养，针对人员培养，包含管理干部以及普通百姓两个层面，一方面培养基层干部及相应管理人员，使其具备强大且持续的应急管理能力，另一方面在突发公共卫生事件期间，农民也需充分发挥应急反应能力，能够建设性地听取汇报。通过构建农村应急防控体系，使农村应急管理体系中的基层政府及相关组织、公众明确自身在应对突发公共卫生事件中具备的优势和不足，具有重要的科学价值和实践意义。
2 研究现状
我国针对应急管理的研究历程很长，关于此概念涉及“突发性事件”“紧急安全事件”或者“危机公关”，涉及的概念全部与生命财产安全有关，并且关系到社会秩序与公共安全。然而，官方和学界关于其研究的层次较低，并且涉及的内容不深，其研究的方面侧重于对安全事件的应对概念，强调理论层面的把握。 SARS 疫情发生前，国内缺少相应的公共管理方案和法律法规，当疫情发生之时，所有的应对措施都是通过《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律规定进行处理。当“非典”发生后的两个月里，国家颁布相关应急条例，在这种实际需求的推动下，国内出现各种研究潮流，许多研究专家投身其中，并针对其领域进行广泛探讨，这样的研究高潮持续到现在，从最初单纯引入国外相关理论，到采取危机管理概念，后来更倾向于开展政策实践和应用，将理论和实践相结合。截至目前，国内将危机管理由应急管理来代表，很多研究成果如以下几个方面。
在基础理论视角下，涵盖了突发公共事件的管理概念。据调查，据查阅，张成福、薛澜等人开始正式的研究该领域，薛澜等人在《危机管理∶转型期中国面临的挑战》这本书里，又概述了国外较为先进的危机管理概念，并且将国内的相关体系的研究基点分为两个层面，即组织的行为与决策的过程，并根据此来划分各个阶段。在相关领域里，很多学者主要将突发公共事件作为研究的关键词。秦启文等人在《突发事件的管理与应对》这本书里将公共突发性事件的概念及特征进行总结和概括，并且对其事件的预防和管理做了更充分的讨论和介绍，强调应将管理事件和管理人员综合考虑，侧重于管理者的心理活动，形成较为全面的管理体系，但研究较为侧重宏观领域，对基层尤其是农村的研究不多。
注重研究农村突发性公共事件的主体职能。比如像SARS和禽流感等公共卫生危机事件，将其作为案例进行详细研究，并被学者作为分析样板，在研究过程中分析政府、非政府组织等在其中扮演的角色及产生的具体作用，从分析的样本里透析政府应急管理的地位、作用、职能等问题。郝清华等人提出制订应急预案在公共卫生管理中具有基础性作用，毛慧认为需要结合当地实际情况来进行应急管理，并有针对性地进行实际演练和科学决策。
3 管理现状
3.1 4R危机理论下的政府行动
从纵向层面考虑，国内主要构建了四级政府以及相关部门体系，与此同时横向上也不断加强关联，设立了国务院等相关部门和军队相关组织的关联，形成一系列的应急处理指挥中心，总指挥由国务院主要领导人负责，国务院下设“国务院应急管理办公室”及“应急管理专家组”，同时，需要重视加强农村应急队伍的完善，需要形成一个较为统一、井然有序的基层应急队伍，依据应急管理的预案等相关要求。突发性公共卫生事件的井喷式爆发，对社会公众秩序和社会生活都造成较大影响，为能够将“非常状态”的秩序变为更加平常的状态，应急管理的政策需从宏观层面上掌握。
3.2 基层政府公共卫生危机应急管理困境分析
习近平总书记提出，现阶段的中国正面临着双重打击，一方面需要极力维护国家主权和发展利益，另一方面需要坚定维护社会稳定，预见性的困难和潜在威胁日益增多，因此针对突发性的公共卫生事件需要保持憂患意识。
（1）应急机构设置不完善。三级联防联控机制在有些地区很难形成，按照统一领导和分级负责的统一原则较难进行，较为理想的农村突发公共卫生机构一般设定为：县级政府主要负责统筹协调，乡镇政府负责传输工作，村委会收集事件。但现实情况是，目前国内的基层处理机构只深入到县级级别，比如卫生局设立了应急管理机构，这种情况下，部门资源不能够独立，人员借调情况较普遍。
（2）应急处理方法欠规范。在应急管理当中，相关领导干部需要担负防范及阻止危机发生的职责，保护一方的安全和稳定，不断推动社会和谐发展。在应急管理过程中，通常以地方集权的方式开展，而这种资源大多时候集聚于主要领导的手上，往往在越困难的时刻，公众越需要主心骨的支撑。现实情况下，应急处理的不规范会导致事态更严重。相关应急防护知识不能相匹配，甚至在相关的事件发生后，很多工作人员表现出无可奈何和求助无果，最终用逃避来解决问题，并不是通过其过硬的科学知识，结合农民的民间智慧来应对突发公共卫生事件，导致治理无效和治理出现偏差。 （3）农村医疗条件较为简陋。针对快速处置手段和控制事态严重性的工作，农村的医疗条件起到很重要的作用，其重要性会直接导致危机事件带来的损坏程度，当前国内农村的医疗人员数量和质量还有待提升，尤其针对突发公共卫生事件来说，相关的医务人员资质较弱，从事相关工作的医疗团队人才较少。在大多数的农村地区农村专业性人才匮乏，仅仅依靠现有的医疗团队不足以应对越来越复杂的应急事件。然而，目前为止，对农村专业化团队的投入较低，降低了应急管理的效率，导致农村这样的医疗设施不足的地区更难以应对突发公共卫生事件，疾控机构专业学者是解决突发公共卫生事件的核心团队，农村地区拥有的专业疾控机构人员学历和职称较低、专業背景不足等问题严重。
4 构建思路
从罗伯特4R 危机理论的分析过程中可以看到，管理者主要的风险应对效率是最重要的，国内的基层政府有关突发危机的治理效率低下，与现在过于常态化的管理理念和管理制度有关，甚至出现了政府管理中失灵的情况。
第一，基层政府需有针对性的“治疗”。定责到个人是解决危机事件的直接方法，此原则对潜在疫情风险可以精准施策从该理论出发，制定并评估相关疫情的破坏性并对其进行最有效的干预和防控，并且预警本身就是一个机制或者过程，不仅仅需要对危机本身进行收集和分析，并通过一定的分析结果可以更快速和更容易被认可的方式传输给个体，他认为危机需要从准备期到反转期有一个过渡，其中最重要的就是需要明确其信息不明的问题，在危机出现时，需要确定其重要危险点和应对措施，并针对性地解决危机和帮扶主要人群。
第二，建立官民一体的疫情“第一防线”。政府和村民要共建和共防，面对突发性公共卫生事件，需要及时站队，并最大程度地发挥各自执行能力，借助乡村精英和农民英雄的榜样作用，对防控政策的执行最大限度地找到帮扶点，建立统一公共卫生事件防控战线。政府执政能力的发挥需借力农村地区精英，非理性原则的支配需要通过乡村乡俗的原则支撑，比如潜在传播性病毒携带者不清楚该病毒的危害性，不主动配合治疗和隔离。因此，村民需要知道公共卫生事件的重要性和影响，并做好充分的思想准备，配合政府做好第一线的防护工作，官民可以互相监督、共同防控公共卫生事件，构建和谐的官民防控第一战线。
第三，打造基层公卫应急防控体系。更加注重危机的管理和治理，根据罗伯特的危机治理理论，执行应急风险4R 程序，本质上是一个过程的管理。首先，政府需要和上级政府事先沟通，做风险评估并将风险破坏性降低，此阶段主要评估应急公共卫生风险传播路径以及危害程度。其次，政府需要做好风险到来后的准备，也就是相关的预备（Readiness）工作。另外，最核心的要求是能够有针对性的对风险进行反应，包含“快、准、狠”的反应方式，针对风险人员进行定点隔离和安抚，保障其能够正常生活，协同各个部门统一抗击公共卫生事件，最大限度地治愈患者，保障农民的健康。最后，基层政府须做好风险过后的恢复（Recovery）与反馈工作，在各个环节逐步提升政府的应急防控能力。
参考文献：
[1]王胜鹏，张弛.新型冠状病毒肺炎公共卫生事件期间欧盟药品应急管理政策分析[J].药物评价研究，2020，43（12）：2404-2409.
[2]应急管理部.应急管理系统奖励暂行规定[N].中国应急管理报，2020-12-03（002）.
[3]赵琦，陈醉.中国应急管理政策工具类型及其发展沿革——基于中央层面政策文本的分析[J/OL].[2020-12-10].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/62.1015.c.20201202.1146.012.html.
[关键词]应急防控体系;4R应急管理理论;公共卫生事件
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.027
1 构建意义
SARS传播到禽流感传播，再到埃博拉病毒，如今离人们最近的是新型冠状病毒，再到如今离人们最近的新冠肺炎疫情，每个公共卫生事件都是一部心酸史，不仅仅威胁百姓的生命安全，而且扰乱我国的社会秩序，其影响对国家和人民来说都是不可逆的，在此背景下，突发性的公共卫生安全事件的解决方案需要不断强化，要求配备一套更加完善的应急管理体系，最大限度、最有效地解决突发性的公共卫生安全事件。
新冠病毒和往常的新冠病毒不同，其特征表现为：影响范围广、传播速度快、隐藏性强、潜伏期长等，农村作为应急管理薄弱地区，应急管理机制不完全适应当前管理要求，其中包含对环境的规制、结构的维护、系统的强化以及人员的培养，针对人员培养，包含管理干部以及普通百姓两个层面，一方面培养基层干部及相应管理人员，使其具备强大且持续的应急管理能力，另一方面在突发公共卫生事件期间，农民也需充分发挥应急反应能力，能够建设性地听取汇报。通过构建农村应急防控体系，使农村应急管理体系中的基层政府及相关组织、公众明确自身在应对突发公共卫生事件中具备的优势和不足，具有重要的科学价值和实践意义。
2 研究现状
我国针对应急管理的研究历程很长，关于此概念涉及“突发性事件”“紧急安全事件”或者“危机公关”，涉及的概念全部与生命财产安全有关，并且关系到社会秩序与公共安全。然而，官方和学界关于其研究的层次较低，并且涉及的内容不深，其研究的方面侧重于对安全事件的应对概念，强调理论层面的把握。 SARS 疫情发生前，国内缺少相应的公共管理方案和法律法规，当疫情发生之时，所有的应对措施都是通过《中华人民共和国传染病防治法》等有关法律规定进行处理。当“非典”发生后的两个月里，国家颁布相关应急条例，在这种实际需求的推动下，国内出现各种研究潮流，许多研究专家投身其中，并针对其领域进行广泛探讨，这样的研究高潮持续到现在，从最初单纯引入国外相关理论，到采取危机管理概念，后来更倾向于开展政策实践和应用，将理论和实践相结合。截至目前，国内将危机管理由应急管理来代表，很多研究成果如以下几个方面。
在基础理论视角下，涵盖了突发公共事件的管理概念。据调查，据查阅，张成福、薛澜等人开始正式的研究该领域，薛澜等人在《危机管理∶转型期中国面临的挑战》这本书里，又概述了国外较为先进的危机管理概念，并且将国内的相关体系的研究基点分为两个层面，即组织的行为与决策的过程，并根据此来划分各个阶段。在相关领域里，很多学者主要将突发公共事件作为研究的关键词。秦启文等人在《突发事件的管理与应对》这本书里将公共突发性事件的概念及特征进行总结和概括，并且对其事件的预防和管理做了更充分的讨论和介绍，强调应将管理事件和管理人员综合考虑，侧重于管理者的心理活动，形成较为全面的管理体系，但研究较为侧重宏观领域，对基层尤其是农村的研究不多。
注重研究农村突发性公共事件的主体职能。比如像SARS和禽流感等公共卫生危机事件，将其作为案例进行详细研究，并被学者作为分析样板，在研究过程中分析政府、非政府组织等在其中扮演的角色及产生的具体作用，从分析的样本里透析政府应急管理的地位、作用、职能等问题。郝清华等人提出制订应急预案在公共卫生管理中具有基础性作用，毛慧认为需要结合当地实际情况来进行应急管理，并有针对性地进行实际演练和科学决策。
3 管理现状
3.1 4R危机理论下的政府行动
从纵向层面考虑，国内主要构建了四级政府以及相关部门体系，与此同时横向上也不断加强关联，设立了国务院等相关部门和军队相关组织的关联，形成一系列的应急处理指挥中心，总指挥由国务院主要领导人负责，国务院下设“国务院应急管理办公室”及“应急管理专家组”，同时，需要重视加强农村应急队伍的完善，需要形成一个较为统一、井然有序的基层应急队伍，依据应急管理的预案等相关要求。突发性公共卫生事件的井喷式爆发，对社会公众秩序和社会生活都造成较大影响，为能够将“非常状态”的秩序变为更加平常的状态，应急管理的政策需从宏观层面上掌握。
3.2 基层政府公共卫生危机应急管理困境分析
习近平总书记提出，现阶段的中国正面临着双重打击，一方面需要极力维护国家主权和发展利益，另一方面需要坚定维护社会稳定，预见性的困难和潜在威胁日益增多，因此针对突发性的公共卫生事件需要保持憂患意识。
（1）应急机构设置不完善。三级联防联控机制在有些地区很难形成，按照统一领导和分级负责的统一原则较难进行，较为理想的农村突发公共卫生机构一般设定为：县级政府主要负责统筹协调，乡镇政府负责传输工作，村委会收集事件。但现实情况是，目前国内的基层处理机构只深入到县级级别，比如卫生局设立了应急管理机构，这种情况下，部门资源不能够独立，人员借调情况较普遍。
（2）应急处理方法欠规范。在应急管理当中，相关领导干部需要担负防范及阻止危机发生的职责，保护一方的安全和稳定，不断推动社会和谐发展。在应急管理过程中，通常以地方集权的方式开展，而这种资源大多时候集聚于主要领导的手上，往往在越困难的时刻，公众越需要主心骨的支撑。现实情况下，应急处理的不规范会导致事态更严重。相关应急防护知识不能相匹配，甚至在相关的事件发生后，很多工作人员表现出无可奈何和求助无果，最终用逃避来解决问题，并不是通过其过硬的科学知识，结合农民的民间智慧来应对突发公共卫生事件，导致治理无效和治理出现偏差。 （3）农村医疗条件较为简陋。针对快速处置手段和控制事态严重性的工作，农村的医疗条件起到很重要的作用，其重要性会直接导致危机事件带来的损坏程度，当前国内农村的医疗人员数量和质量还有待提升，尤其针对突发公共卫生事件来说，相关的医务人员资质较弱，从事相关工作的医疗团队人才较少。在大多数的农村地区农村专业性人才匮乏，仅仅依靠现有的医疗团队不足以应对越来越复杂的应急事件。然而，目前为止，对农村专业化团队的投入较低，降低了应急管理的效率，导致农村这样的医疗设施不足的地区更难以应对突发公共卫生事件，疾控机构专业学者是解决突发公共卫生事件的核心团队，农村地区拥有的专业疾控机构人员学历和职称较低、专業背景不足等问题严重。
4 构建思路
从罗伯特4R 危机理论的分析过程中可以看到，管理者主要的风险应对效率是最重要的，国内的基层政府有关突发危机的治理效率低下，与现在过于常态化的管理理念和管理制度有关，甚至出现了政府管理中失灵的情况。
第一，基层政府需有针对性的“治疗”。定责到个人是解决危机事件的直接方法，此原则对潜在疫情风险可以精准施策从该理论出发，制定并评估相关疫情的破坏性并对其进行最有效的干预和防控，并且预警本身就是一个机制或者过程，不仅仅需要对危机本身进行收集和分析，并通过一定的分析结果可以更快速和更容易被认可的方式传输给个体，他认为危机需要从准备期到反转期有一个过渡，其中最重要的就是需要明确其信息不明的问题，在危机出现时，需要确定其重要危险点和应对措施，并针对性地解决危机和帮扶主要人群。
第二，建立官民一体的疫情“第一防线”。政府和村民要共建和共防，面对突发性公共卫生事件，需要及时站队，并最大程度地发挥各自执行能力，借助乡村精英和农民英雄的榜样作用，对防控政策的执行最大限度地找到帮扶点，建立统一公共卫生事件防控战线。政府执政能力的发挥需借力农村地区精英，非理性原则的支配需要通过乡村乡俗的原则支撑，比如潜在传播性病毒携带者不清楚该病毒的危害性，不主动配合治疗和隔离。因此，村民需要知道公共卫生事件的重要性和影响，并做好充分的思想准备，配合政府做好第一线的防护工作，官民可以互相监督、共同防控公共卫生事件，构建和谐的官民防控第一战线。
第三，打造基层公卫应急防控体系。更加注重危机的管理和治理，根据罗伯特的危机治理理论，执行应急风险4R 程序，本质上是一个过程的管理。首先，政府需要和上级政府事先沟通，做风险评估并将风险破坏性降低，此阶段主要评估应急公共卫生风险传播路径以及危害程度。其次，政府需要做好风险到来后的准备，也就是相关的预备（Readiness）工作。另外，最核心的要求是能够有针对性的对风险进行反应，包含“快、准、狠”的反应方式，针对风险人员进行定点隔离和安抚，保障其能够正常生活，协同各个部门统一抗击公共卫生事件，最大限度地治愈患者，保障农民的健康。最后，基层政府须做好风险过后的恢复（Recovery）与反馈工作，在各个环节逐步提升政府的应急防控能力。
参考文献：
[1]王胜鹏，张弛.新型冠状病毒肺炎公共卫生事件期间欧盟药品应急管理政策分析[J].药物评价研究，2020，43（12）：2404-2409.
[2]应急管理部.应急管理系统奖励暂行规定[N].中国应急管理报，2020-12-03（002）.
[3]赵琦，陈醉.中国应急管理政策工具类型及其发展沿革——基于中央层面政策文本的分析[J/OL].[2020-12-10].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/62.1015.c.20201202.1146.012.html.