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摘要:任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。在我国的公共服务供给体制演化过程中，政府在公共服务供给方面经历了一条从“单位、‘集体’为主”到一度“角色缺位”到逐步“角色回归”的过程。本论文从我国公共服务体制演化过程中，总结出政府在不同时期所扮演的角色，为新阶段政府在公共服务领域的角色定位提供一定的参考。
关键词:公共服务体制；演化；政府角色
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）03-0024-01
世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中提出：“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文认为：“政府角色是政府在履行其职能过程中所体现出来的身份、地位和行为模式。它与政府的性质、权力、价值、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等诸多方面。”[2]任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。
一、全能性角色
计划经济时期，我国城市以单位为载体，农村以人民公社为载体，形成了与计划经济体制相适应的高度集中统一的公共服务供给制度，在城市，由与劳动者相关的“单位”来提供教育、医疗、住房、社会保障等公共服务。在农村，则由劳动着隶属的“集体”来提供基本的公共服务。由于当时的人们普遍以“单位人”、“集体人”的形式存在，单位、集体不倒闭，劳动者不失业，这种公共服务的供给模式可以维持终身。这套制度在经济发展水平较低的历史时期，虽然保障水平较低，但是，基本上满足了广大人民群众对公共服务的需求。
可以看出，这种公共服务供给模式是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共物品的生产与供给，其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者，高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。
二、角色缺位
1978年开始的经济体制改革，实质上是一次深刻的社会制度变迁和转型过程。改革开放之初，我国的公共事业基础破坏严重，公共服务供给严重短缺。对此，党和政府以教育和卫生公共服务供给为突破口，着手恢复并改革。在教育领域，通过制度变迁以增加教育类公共服务供给。1978年，在恢复高考的基础上决定在全国恢复并增设169所普通高等学校，进一步发展高等教育。同时，1980年下发的《关于普及小学教育若干问题的决定》对公共教育制度改革也进行初步尝试。在医疗卫生领域，1980年，国务院批转卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，局部允许个人和社会力量进入公共卫生领域参与医疗卫生领域的公共服务的供给，以缓解公共服务供给中的资源短缺状况。
随着改革开放的不断深入，我国的经济体制发生了重大转变，公有制经济一统天下的局面被逐步打破，各种形式的非公有制经济迅速成长。计划经济时期的公共服务供给制度也面临着来自体制转变的挑战。[3]
在城市，面临激烈竞争的国有企业普遍出现冗员多，人浮于事的现象，严重影响企业的生存和竞争力。1997年，国有企业“减员增效”首次以中央文件的形式出现，各国有企业为加强管理，扭亏为盈，普遍采用“减员”的方式来减轻企业负担，提高经营效益。然而，由于当时我国的市场机制还不健全，社会组织发育尚不完善，公民意识比较淡薄，在“减负”的实际过程中，在政策上，尤其是在公共服务供给制度上都没有做好充分的准备，所以下岗、分流人员原有的公共服务基本终止。
在农村，以家庭联产承包经营责任制的推行，使农民从公社“集体人”向个体“自由人”转变，农民的经济活动空间发生了根本性的变化，在这一转变过程中，农村在集体经济模式下向农民提供的公共服务基本消失，而新的公共服务体制还没有建立，农村公共服务出现缺失。
由此可知，改革开放后，政府并没有明确公共服务领域内的一个基本问题，那就是公共服务的市场化究竟是“政府责任”的市场化，还是“提供机制”的市场化。 [4]
三、角色回归
十六大以来，城乡公共服务供给失衡加剧，社会公平问题引起政府高度重视，开始把完善农村基础教育体系，加强新型农村合作医疗制度和农村卫生服务体系建设，建立适宜农村的医疗、养老保险与社会救助体系等作为新时期公共服务制度变革的重心，旨在鼓励加大对农村公共服务的投入，提高农村公共服务的水平，促进城乡基本公共服务的均衡发展，缩小城乡差距，解决公共服务的公平问题。
在本阶段，对于公共服务的供给，我们在认识上，逐步厘清了政府、市场、社会在公共服务供给上的边界；在主体上，公共服务的供给由政府包揽转向多元主体参与供给；在方式上，公共服务供给由“直接提供”向“保障供给”转变。此外，政府逐步意识到自身在公共服务供给中的责任和义务，把实现基本公共服务均等化作为自己的核心工作，政府在公共服务领域逐步由“缺位”转向“角色回归”。
结语：满足社会对于公共服务和产品的需求，是政府产生、存在的重要原因之一，也决定着政府的活动范围。尤其是为全体社会成员提供基本的、必要的公共服务保障，是任何一个现代政府所义不容辞的责任。因此，在公共服务供给过程中，作为服务供给的主体——政府，必须准确定位自身在公共服务供给中的角色，市场化并不是政府责任的市场化，而仅仅是公共服务提供机制的市场化。
作者单位：西北师范大学政法学院
作者简介：李天建（1980-），男，西北师范大学政法学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理。
参考文献：
[1]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997.
[2]马衍伟.构建和谐社会与政府角色定位[M].甘肃省行政管理学会,中共甘肃省委党校合编.深化行政体制改革与构建甘肃和谐社会[M].北京:中央文献出版社,2008.
[3]中国（海南）改革发展研究院编.基本公共服务与中国人类发展[M].北京:中国经济出版社,2008.
[4]周志仁.深化行政改革需要深入思考的三个问题[J].体制改革,2010.
关键词:公共服务体制；演化；政府角色
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）03-0024-01
世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》中提出：“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文认为：“政府角色是政府在履行其职能过程中所体现出来的身份、地位和行为模式。它与政府的性质、权力、价值、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界限、功能范围、行为方式等诸多方面。”[2]任何一个现代政府的存在，首要的就是解决其自身在经济、社会中的角色定位问题。
一、全能性角色
计划经济时期，我国城市以单位为载体，农村以人民公社为载体，形成了与计划经济体制相适应的高度集中统一的公共服务供给制度，在城市，由与劳动者相关的“单位”来提供教育、医疗、住房、社会保障等公共服务。在农村，则由劳动着隶属的“集体”来提供基本的公共服务。由于当时的人们普遍以“单位人”、“集体人”的形式存在，单位、集体不倒闭，劳动者不失业，这种公共服务的供给模式可以维持终身。这套制度在经济发展水平较低的历史时期，虽然保障水平较低，但是，基本上满足了广大人民群众对公共服务的需求。
可以看出，这种公共服务供给模式是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共物品的生产与供给，其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者，高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。
二、角色缺位
1978年开始的经济体制改革，实质上是一次深刻的社会制度变迁和转型过程。改革开放之初，我国的公共事业基础破坏严重，公共服务供给严重短缺。对此，党和政府以教育和卫生公共服务供给为突破口，着手恢复并改革。在教育领域，通过制度变迁以增加教育类公共服务供给。1978年，在恢复高考的基础上决定在全国恢复并增设169所普通高等学校，进一步发展高等教育。同时，1980年下发的《关于普及小学教育若干问题的决定》对公共教育制度改革也进行初步尝试。在医疗卫生领域，1980年，国务院批转卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，局部允许个人和社会力量进入公共卫生领域参与医疗卫生领域的公共服务的供给，以缓解公共服务供给中的资源短缺状况。
随着改革开放的不断深入，我国的经济体制发生了重大转变，公有制经济一统天下的局面被逐步打破，各种形式的非公有制经济迅速成长。计划经济时期的公共服务供给制度也面临着来自体制转变的挑战。[3]
在城市，面临激烈竞争的国有企业普遍出现冗员多，人浮于事的现象，严重影响企业的生存和竞争力。1997年，国有企业“减员增效”首次以中央文件的形式出现，各国有企业为加强管理，扭亏为盈，普遍采用“减员”的方式来减轻企业负担，提高经营效益。然而，由于当时我国的市场机制还不健全，社会组织发育尚不完善，公民意识比较淡薄，在“减负”的实际过程中，在政策上，尤其是在公共服务供给制度上都没有做好充分的准备，所以下岗、分流人员原有的公共服务基本终止。
在农村，以家庭联产承包经营责任制的推行，使农民从公社“集体人”向个体“自由人”转变，农民的经济活动空间发生了根本性的变化，在这一转变过程中，农村在集体经济模式下向农民提供的公共服务基本消失，而新的公共服务体制还没有建立，农村公共服务出现缺失。
由此可知，改革开放后，政府并没有明确公共服务领域内的一个基本问题，那就是公共服务的市场化究竟是“政府责任”的市场化，还是“提供机制”的市场化。 [4]
三、角色回归
十六大以来，城乡公共服务供给失衡加剧，社会公平问题引起政府高度重视，开始把完善农村基础教育体系，加强新型农村合作医疗制度和农村卫生服务体系建设，建立适宜农村的医疗、养老保险与社会救助体系等作为新时期公共服务制度变革的重心，旨在鼓励加大对农村公共服务的投入，提高农村公共服务的水平，促进城乡基本公共服务的均衡发展，缩小城乡差距，解决公共服务的公平问题。
在本阶段，对于公共服务的供给，我们在认识上，逐步厘清了政府、市场、社会在公共服务供给上的边界；在主体上，公共服务的供给由政府包揽转向多元主体参与供给；在方式上，公共服务供给由“直接提供”向“保障供给”转变。此外，政府逐步意识到自身在公共服务供给中的责任和义务，把实现基本公共服务均等化作为自己的核心工作，政府在公共服务领域逐步由“缺位”转向“角色回归”。
结语：满足社会对于公共服务和产品的需求，是政府产生、存在的重要原因之一，也决定着政府的活动范围。尤其是为全体社会成员提供基本的、必要的公共服务保障，是任何一个现代政府所义不容辞的责任。因此，在公共服务供给过程中，作为服务供给的主体——政府，必须准确定位自身在公共服务供给中的角色，市场化并不是政府责任的市场化，而仅仅是公共服务提供机制的市场化。
作者单位：西北师范大学政法学院
作者简介：李天建（1980-），男，西北师范大学政法学院硕士研究生，主要研究方向为公共管理。
参考文献：
[1]世界银行.1997年世界发展报告:变革世界中的政府[M].北京:中国财政经济出版社,1997.
[2]马衍伟.构建和谐社会与政府角色定位[M].甘肃省行政管理学会,中共甘肃省委党校合编.深化行政体制改革与构建甘肃和谐社会[M].北京:中央文献出版社,2008.
[3]中国（海南）改革发展研究院编.基本公共服务与中国人类发展[M].北京:中国经济出版社,2008.
[4]周志仁.深化行政改革需要深入思考的三个问题[J].体制改革,2010.