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摘 要:“宅基地换房”是当前农村集体建设用地流转制度改革的一种尝试,是应对建设用地资源紧缺的一条重要途径。由政府主导的“宅基地换房”模式,虽然能保障农民的居住权利,却侵害了农民的土地权利,且无法从根本上保障农民的生存利益。而由农民或农民集体自主支配土地权利,不仅有助于刺激农村经济的增长,促进集体建设用地的合理流转,而且避免了政府与民争利,最大限度地保护农民的私有财产权利。
关键词:宅基地换房;财产权利;保护;土地流转
一、宅基地换房的提出及其含义
随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程加快,土地资源的需求日益旺盛。而近几年,出于国家粮食安全和可持续发展的考虑,我国政府制定了世界上最严格的耕地保护政策,城乡建设用地占补挂钩等系列措施陆续实施,一些经济较发达地区的城市发展遭遇到了前所未有的建设用地资源瓶颈。与此同时,广大农村地区普遍的分散居住导致了宅基地利用粗放,人均宅基地面积超标,土地资源闲置浪费等情况。尤其在江南经济较发达地区,这种矛盾尤为突出。
为了解决这一问题,早在2001年,苏州、无锡等经济富裕地区开始进行了“农民集中居住”的探索。所谓“农民集中居住”,简单地说,就是把住在自然村的农民集中到小区居住。由地方政府委托开发商集中建设农民小区,让农民上楼,原宅基地、空闲地等集体建设用地用于工业建设,并于2006年在江苏全省推开[1]。天津也借鉴了此经验,开始推行“宅基地换房”。
所谓“宅基地换房”,是指农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地征收为国有后,再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口[2]。
农村宅基地,是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。我国宪法第十条规定,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《土地管理法》第八条也规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”从上述法律规定可看出,农民对宅基地没有所有权。
我国农村宅基地所有权归集体所有,宅基地上所建的房屋则是农民的私有财产。为了更好地保护农民的私有财产权,我国《物权法》明确地将农民的宅基地使用权规定为用益物权,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”物权法是规定有形财产归属、利用保护的法律规则。法律确认了农民对宅基地享有占有、使用和一定的收益处分权利。因此,“宅基地换房”,按字面意思理解,应该是财产权利与财产权利的交换,即应是农民以其宅基地使用权换取城镇居民住房所有权。
二、“宅基地换房”模式及性质分析——以天津为例
同先前颇受争议的“农民集中居住”一样,在“宅基地换房”中,政府主导了全过程。也就是说,政府成为宅基地置换的主体,由政府出资建设集中居住区及相关配套设施,并制订一定的置换标准,然后动员农民迁入集中居住区,交出其宅基地。这一“宅基地换房”的模式有以下特点:
第一,行政权力的主导性。
“宅基地换房”首先由政府倡导实施,通过行政命令来推行。例如,2006年,天津市发展和改革委员会就发布了《关于印发<关于在全市开展以宅基地换房的办法进行示范小城镇建设试点工作的意见>通知》(津发改区县[2006]70号),从而在全市开展宅基地换房的试点。而各区县委照章行事,甚至出现了各级政府层层订立军令状的现象[3]。
第二,土地征收的伴随性。
在宅基地换房中节约出的建设用地,除按照国家规定实行城乡建设用地占补挂钩平衡外,其余由政府征收转为国有后挂牌出让。以天津东丽区华明镇为例:原有12个自然村共有宅基地12071亩,新建小城镇用于集中安置农民的土地只需3476亩,而其它8500多亩土地除去复耕还田的之外,可出让的商业开发用地预留了4000多亩,由政府征收后转为国有,从事开发建设[4]。政府利用公共权力征收农民的宅基地,从这一点上看,“宅基地换房”与传统的土地征收颇为相似。
第三,宅基地收回的无偿性。
通常,村民的宅基地上建有正房、附房及小院等,在“宅基地换房”过程中,政府制定的置换依据是:根据之前房屋普查的数据,将村民的房屋分为主房和附房两种,每一平方米主房可置换一平方米商品房,每两平方米附房可置换一平方米商品房[5]。同样属于宅基地范围的小院不在折算范围之内。而且,政府的补偿也只针对农民的房屋,如果村民的房子是楼房者,农户获得商品房之后,还可以获得政府补给的300-400元/平方米的补贴,如果村民原来的房子是土坯房,那么农户获得新房后,需向政府缴纳200元/平方米的补差[6]。因此,“宅基地换房”,事实上就是以农民的房屋所有权去交换城镇住房,而非以宅基地使用权去交换。农民交出的宅基地是无偿的,在这场交易中,宅基地使用权的财产价值被抹杀了。
正因为“宅基地换房”与传统上的土地征收和城市房屋拆迁有类似之处,所以有观点认为,“宅基地换房”与此前的城中村改造以及实物补偿拆迁在本质上并无不同[7]。南开大学法学院教授万国华也指出:宅基地换房“实质上是一种新型的土地征收关系”[8]。从这一点上看,“宅基地换房”没有脱离土地征收的窠臼。
长期以来,土地征收中暴露出来的种种矛盾成为了部分社会群体性事件爆发的根源,群体上访、恶性事件时有出现,究其根本原因,就是土地征收中的利益分配不均衡造成的,政府利用公权力与民争利,失地农民没有生存保障,农民利益严重受损。在这种背景之下,“宅基地换房”是否该沿着土地征收的方向继续发展值得探讨。
三、“宅基地换房”模式存在的问题及其完善
在建设新农村的背景下,“宅基地换房”在一定程度上地确实提高了农民的居住环境质量,改善了农民的居住条件,也缓解了城市建设用地的需求压力,其利处不可否定。但实践中也存在着诸多问题。
(一)主体错位
所有权是所有人在法律规定的范围内,对自己的财产以占有、使用、收益、处分等方式进行全面支配,并排除他人干涉的权利[9]。所有权是最核心的物权。所有权的绝对性决定了只有所有人拥有对财产的最终处分权。《物权法》第五十九条规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,农村宅基地属于农民集体所有土地,因而其所有权归农民集体。《土地管理法》第10条又对集体土地所有权主体作了较详细的规定。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。而“宅基地换房”中,政府却以权利主体的身份出现,自主处分农民集体所有的土地,这显然是违背法理的。而且这种主体的错位不仅有悖政府的公共管理职能,还极大损害了法律的权威性,容易造成民众对公权力的信任危机。
(二)农民没有真正的选择权,农民的房屋所有权受侵害
财产权是公民、法人及其他民事主体的最基本的权利。1789年法国《人权宣言》第十七条就规定,私有财产权是神圣不可侵犯的权利。
作为不动产之一,房屋是农民财产的最主要部分,很多农民几乎全部的积蓄都用来建房子。无论习惯上,还是法律上,都承认房屋是农民的私有财产。《物权法》第六十四条规定,“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。因此,只要是依法建造的房屋,其所有权都受法律的保护。“宅基地换房”属于土地流转的改革,农民自愿流转是首要前提,国土资源部对此有严格的要求。但实践中远非如此。“宅基地换房”过程中,地方政府动用公权力强制换房现象时有发生[10],处于弱势地位的农民只有选择搬楼的权利,根本没有选择退出交易的权利,其财产所有权受侵害也就不可避免。
(三)无偿收回宅基地,侵害了农民的宅基地使用权
宅基地虽属于农民集体所有的土地,但宅基地可以继承,在一定范围内出租、转让,在农民的传统观念里,宅基地是“私有”的。我国物权法明确地将宅基地使用权列入用益物权的行列,由此确认了宅基地使用权是物权,具有财产价值。“宅基地换房”中,置换房屋的依据是根据评估得到的农民房屋的价值,宅基地使用权的价值根本就没有计算在其中,即政府无偿收回了农民的宅基地使用权。
在我国农村,宅基地兼具有生活、生产双重属性,收回宅基地使用权意味着农民不仅损失了居住利益,生产性收入也受到了极大损失,例如房前屋后的树木、菜园的收益,城郊农民的房屋租金收入等都会因此丧失,却无法获得补偿。
(四)安置房屋产权不明确,农民利益难以得到保障
“宅基地换房”中的安置房都是在集体土地上建设的,这些安置房到底是何种性质的呢?是商品房还是经济适用房?虽然商品房和经济适用房是两个不同的概念,但有一点是共同的,那就是其建筑用地使用权都建立在国有土地所有权之上,这也就意味着不管定性为商品房还是经济适用房,其前提是,农村的宅基地必须首先通过征收转化为国有土地,然后通过划拨或出让进行非农建设。但这样也会产生以下问题:
第一,“宅基地换房”是农村集体土地流转的一种尝试。农村集体所有的土地是农民最基本的生产资料和生活资料,是农民安身立命之本,对于它的所有权管理涉及我国经济体制,农村集体土地能否自由流转,需要较长时间的理论论证和实践验证,即使总体上可行,也需要相关制度的配套改革。
第二,即使安置房是商品房,农民确实拥有了房屋的完整产权,但这也只能保障农民的居住利益。住进商品房的农民一般距离耕地较远,进行农业生产会有诸多不便,生产成本会加大,收益相对就会减少;如果放弃农业生产,他们的生存利益如何得到有力的保障,这些都是亟待解决的问题。
第三,如果安置房定性为经济适用房,按照《经济适用住房管理办法》的规定,经济适用住房购房人拥有的是有限产权,住房不满5年,不得直接上市交易;住房满5年上市转让的,应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款,也就是说,通过交换,农民得到的是一项有瑕疵的权利。
第四,根据现行法律的规定,农民的宅基地使用权是没有期限的,甚至可以永久使用,而置换来的房屋,不管将其定性为商品房还是经济适用房,其国有土地使用权的期限都是70年。
(五)农民没有决策权,不能分享土地增值收益,利益分配不均衡。
在城市化进程快速发展的带动下,土地的稀缺性也日益凸显,尤其在城市郊区,土地的价格在不断飙升。宅基地换房中,政府基本是无偿取得了宅基地,经过整理节约出来的土地也经由政府征收后出让,这中间存在着巨大的利益差。以天津华明镇贯庄为例,土地挂牌出让价格最高已经到了每亩三四百万元,而农民宅基地90%以上的土地增值权益都被政府和开发商所侵占[11]。宅基地换房是在政府强力主导下进行的,农民没有决策权,只是被动接受,不能自主行使土地权利,当然就无法分享土地增值收益。
四.完善“宅基地换房”模式的建议
(一)尊重农民集体的权利主体地位,明确农民集体行驶土地权利的组织机构
我国农村土地是集体所有,“集体所有权的特定含义,必然要求有相应的集体组织作为其主体,并由其组织机构代为行使集体所有权”[12]我国法律对集体土地所有权的主体一直没有明晰的界定,尽管《土地管理法》规定了集体经济组织对集体土地的经营管理权,但实践中,作为村民自治组织的村委会与集体经济组织的职能出现交叉,法律界定的模糊不清进而导致了学者所称的集体土地所有权的权利主体虚位现象。因此,尊重农民集体的权利主体地位的前提是,在法律层面上尽快确定农民集体行驶土地权利的组织机构或代理机构的唯一性,以保证农民集体的权利主体地位不被僭越,从而避免“宅基地换房”中农民集体的土地权利受到任意侵害。
(二)政府做好管理者,依法保障农民的财产权利
现代社会,管理公共事务,服务大众是政府的首要职能。“宅基地换房”中,政府应充分行使其公共管理职能,在尊重农民集体的权利主体地位的基础上,合理规划土地用途,发挥其管理社会和指导经济发展的作用,做好市场与农民集体之间的“裁判者”角色。同时,政府要加强自我约束与外部监督,依法行政,在法律规定的范围内,严格按照法定程序办事,以保护农民的财产权利不受侵害。
(三)程序正当、信息公开,保障农民的知情权
“宅基地换房”是农村集体土地流转改革的尝试,涉及方方面面利益,立法部门尽快制定相关立法予以规范也是必要的。特别要使“宅基地换房”的程序正当化、信息公开化,使农民能参与决策的全过程,保证农民对“宅基地换房”不但同意,而且满意。
(四)建立合理的利益分配制度
利益是人们行为的深刻动因和社会竞争的基本根源。利益如何均衡分配是“宅基地换房”成败的关键所在。
“宅基地换房”中,农民集体是集体土地所有权人,农民是宅基地使用权人,他们都具有参与利益分配的资格。而且,由于农村宅基地所具有的保障农民生活、生产的双重属性,交出宅基地的农民利益损失较大,因此土地增值收益的分配应合理倾向于农民。
对于集体土地而言,政府不是相关权利人,也就无资格参与集体土地增值收益的分享,但可以本着“初次分配基于产权,二次分配基于税收”的原则,在集体土地流转的过程中收取一定的管理费和税费。
参考文献:
[1]常红晓:“江苏农民集中居住得失”,来源新浪网——《财经》杂志http://news.sina.com.cn/c/2006-12-01/201911676290.shtml。
[2][7]王攀:“宅基地换房”要注意两个问题”,来源:金羊网——羊城晚报http://news.21cn.com/today/topic/2008/10/13/5311854.shtml。
[3]勾新雨:“天津宅基地换房争议调查”,来源:投资者报http://www.investorchina.com.cn/ywpl/news/2009/03/16/132508.shtml。
[4]张晓丽:《论“宅基地换房”模式的经济学解读———以天津市操作模式为例》,载《北方经济》2009年第2期。
[5][6]许昌市委政研室:“天津市“以宅基地换房”模式主要操作方法及步骤”,来源:许昌新网——许昌日报http://www.21xc.com/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=149873。
[8]万国华:《宅基地换房中的若干法律问题》,载《中国房地产》,2009年3月,总第339期。
[9]郭明瑞:《民法》,高等教育出版社2003年第1版,第242页。
[10]勾新雨:“天津宅基地换房争议调查”,来源:《投资者报》http://www.investorchina.com.cn/ywpl/news/2009/03/16/132508.shtml;“宅基地换房”谁是真正的赢家”来源:人民网三农论坛http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=88977837。
[11]郑风田,傅晋华:《农民集中居住:现状、问题与对策》,载《农业经济问题》,2007年第9期。
[12]马俊驹:《论合作社与集体所有权》,载《吉林大学学报》,1993年第5期。
关键词:宅基地换房;财产权利;保护;土地流转
一、宅基地换房的提出及其含义
随着我国经济的快速发展,工业化和城市化进程加快,土地资源的需求日益旺盛。而近几年,出于国家粮食安全和可持续发展的考虑,我国政府制定了世界上最严格的耕地保护政策,城乡建设用地占补挂钩等系列措施陆续实施,一些经济较发达地区的城市发展遭遇到了前所未有的建设用地资源瓶颈。与此同时,广大农村地区普遍的分散居住导致了宅基地利用粗放,人均宅基地面积超标,土地资源闲置浪费等情况。尤其在江南经济较发达地区,这种矛盾尤为突出。
为了解决这一问题,早在2001年,苏州、无锡等经济富裕地区开始进行了“农民集中居住”的探索。所谓“农民集中居住”,简单地说,就是把住在自然村的农民集中到小区居住。由地方政府委托开发商集中建设农民小区,让农民上楼,原宅基地、空闲地等集体建设用地用于工业建设,并于2006年在江苏全省推开[1]。天津也借鉴了此经验,开始推行“宅基地换房”。
所谓“宅基地换房”,是指农民自愿以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地征收为国有后,再“招”、“拍”、“挂”出售,用土地收益弥补小城镇建设资金缺口[2]。
农村宅基地,是指农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给其家庭使用的住宅用地及附属用地。我国宪法第十条规定,农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。《土地管理法》第八条也规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。”从上述法律规定可看出,农民对宅基地没有所有权。
我国农村宅基地所有权归集体所有,宅基地上所建的房屋则是农民的私有财产。为了更好地保护农民的私有财产权,我国《物权法》明确地将农民的宅基地使用权规定为用益物权,“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”物权法是规定有形财产归属、利用保护的法律规则。法律确认了农民对宅基地享有占有、使用和一定的收益处分权利。因此,“宅基地换房”,按字面意思理解,应该是财产权利与财产权利的交换,即应是农民以其宅基地使用权换取城镇居民住房所有权。
二、“宅基地换房”模式及性质分析——以天津为例
同先前颇受争议的“农民集中居住”一样,在“宅基地换房”中,政府主导了全过程。也就是说,政府成为宅基地置换的主体,由政府出资建设集中居住区及相关配套设施,并制订一定的置换标准,然后动员农民迁入集中居住区,交出其宅基地。这一“宅基地换房”的模式有以下特点:
第一,行政权力的主导性。
“宅基地换房”首先由政府倡导实施,通过行政命令来推行。例如,2006年,天津市发展和改革委员会就发布了《关于印发<关于在全市开展以宅基地换房的办法进行示范小城镇建设试点工作的意见>通知》(津发改区县[2006]70号),从而在全市开展宅基地换房的试点。而各区县委照章行事,甚至出现了各级政府层层订立军令状的现象[3]。
第二,土地征收的伴随性。
在宅基地换房中节约出的建设用地,除按照国家规定实行城乡建设用地占补挂钩平衡外,其余由政府征收转为国有后挂牌出让。以天津东丽区华明镇为例:原有12个自然村共有宅基地12071亩,新建小城镇用于集中安置农民的土地只需3476亩,而其它8500多亩土地除去复耕还田的之外,可出让的商业开发用地预留了4000多亩,由政府征收后转为国有,从事开发建设[4]。政府利用公共权力征收农民的宅基地,从这一点上看,“宅基地换房”与传统的土地征收颇为相似。
第三,宅基地收回的无偿性。
通常,村民的宅基地上建有正房、附房及小院等,在“宅基地换房”过程中,政府制定的置换依据是:根据之前房屋普查的数据,将村民的房屋分为主房和附房两种,每一平方米主房可置换一平方米商品房,每两平方米附房可置换一平方米商品房[5]。同样属于宅基地范围的小院不在折算范围之内。而且,政府的补偿也只针对农民的房屋,如果村民的房子是楼房者,农户获得商品房之后,还可以获得政府补给的300-400元/平方米的补贴,如果村民原来的房子是土坯房,那么农户获得新房后,需向政府缴纳200元/平方米的补差[6]。因此,“宅基地换房”,事实上就是以农民的房屋所有权去交换城镇住房,而非以宅基地使用权去交换。农民交出的宅基地是无偿的,在这场交易中,宅基地使用权的财产价值被抹杀了。
正因为“宅基地换房”与传统上的土地征收和城市房屋拆迁有类似之处,所以有观点认为,“宅基地换房”与此前的城中村改造以及实物补偿拆迁在本质上并无不同[7]。南开大学法学院教授万国华也指出:宅基地换房“实质上是一种新型的土地征收关系”[8]。从这一点上看,“宅基地换房”没有脱离土地征收的窠臼。
长期以来,土地征收中暴露出来的种种矛盾成为了部分社会群体性事件爆发的根源,群体上访、恶性事件时有出现,究其根本原因,就是土地征收中的利益分配不均衡造成的,政府利用公权力与民争利,失地农民没有生存保障,农民利益严重受损。在这种背景之下,“宅基地换房”是否该沿着土地征收的方向继续发展值得探讨。
三、“宅基地换房”模式存在的问题及其完善
在建设新农村的背景下,“宅基地换房”在一定程度上地确实提高了农民的居住环境质量,改善了农民的居住条件,也缓解了城市建设用地的需求压力,其利处不可否定。但实践中也存在着诸多问题。
(一)主体错位
所有权是所有人在法律规定的范围内,对自己的财产以占有、使用、收益、处分等方式进行全面支配,并排除他人干涉的权利[9]。所有权是最核心的物权。所有权的绝对性决定了只有所有人拥有对财产的最终处分权。《物权法》第五十九条规定,“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有”,农村宅基地属于农民集体所有土地,因而其所有权归农民集体。《土地管理法》第10条又对集体土地所有权主体作了较详细的规定。“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。而“宅基地换房”中,政府却以权利主体的身份出现,自主处分农民集体所有的土地,这显然是违背法理的。而且这种主体的错位不仅有悖政府的公共管理职能,还极大损害了法律的权威性,容易造成民众对公权力的信任危机。
(二)农民没有真正的选择权,农民的房屋所有权受侵害
财产权是公民、法人及其他民事主体的最基本的权利。1789年法国《人权宣言》第十七条就规定,私有财产权是神圣不可侵犯的权利。
作为不动产之一,房屋是农民财产的最主要部分,很多农民几乎全部的积蓄都用来建房子。无论习惯上,还是法律上,都承认房屋是农民的私有财产。《物权法》第六十四条规定,“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权”。因此,只要是依法建造的房屋,其所有权都受法律的保护。“宅基地换房”属于土地流转的改革,农民自愿流转是首要前提,国土资源部对此有严格的要求。但实践中远非如此。“宅基地换房”过程中,地方政府动用公权力强制换房现象时有发生[10],处于弱势地位的农民只有选择搬楼的权利,根本没有选择退出交易的权利,其财产所有权受侵害也就不可避免。
(三)无偿收回宅基地,侵害了农民的宅基地使用权
宅基地虽属于农民集体所有的土地,但宅基地可以继承,在一定范围内出租、转让,在农民的传统观念里,宅基地是“私有”的。我国物权法明确地将宅基地使用权列入用益物权的行列,由此确认了宅基地使用权是物权,具有财产价值。“宅基地换房”中,置换房屋的依据是根据评估得到的农民房屋的价值,宅基地使用权的价值根本就没有计算在其中,即政府无偿收回了农民的宅基地使用权。
在我国农村,宅基地兼具有生活、生产双重属性,收回宅基地使用权意味着农民不仅损失了居住利益,生产性收入也受到了极大损失,例如房前屋后的树木、菜园的收益,城郊农民的房屋租金收入等都会因此丧失,却无法获得补偿。
(四)安置房屋产权不明确,农民利益难以得到保障
“宅基地换房”中的安置房都是在集体土地上建设的,这些安置房到底是何种性质的呢?是商品房还是经济适用房?虽然商品房和经济适用房是两个不同的概念,但有一点是共同的,那就是其建筑用地使用权都建立在国有土地所有权之上,这也就意味着不管定性为商品房还是经济适用房,其前提是,农村的宅基地必须首先通过征收转化为国有土地,然后通过划拨或出让进行非农建设。但这样也会产生以下问题:
第一,“宅基地换房”是农村集体土地流转的一种尝试。农村集体所有的土地是农民最基本的生产资料和生活资料,是农民安身立命之本,对于它的所有权管理涉及我国经济体制,农村集体土地能否自由流转,需要较长时间的理论论证和实践验证,即使总体上可行,也需要相关制度的配套改革。
第二,即使安置房是商品房,农民确实拥有了房屋的完整产权,但这也只能保障农民的居住利益。住进商品房的农民一般距离耕地较远,进行农业生产会有诸多不便,生产成本会加大,收益相对就会减少;如果放弃农业生产,他们的生存利益如何得到有力的保障,这些都是亟待解决的问题。
第三,如果安置房定性为经济适用房,按照《经济适用住房管理办法》的规定,经济适用住房购房人拥有的是有限产权,住房不满5年,不得直接上市交易;住房满5年上市转让的,应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款,也就是说,通过交换,农民得到的是一项有瑕疵的权利。
第四,根据现行法律的规定,农民的宅基地使用权是没有期限的,甚至可以永久使用,而置换来的房屋,不管将其定性为商品房还是经济适用房,其国有土地使用权的期限都是70年。
(五)农民没有决策权,不能分享土地增值收益,利益分配不均衡。
在城市化进程快速发展的带动下,土地的稀缺性也日益凸显,尤其在城市郊区,土地的价格在不断飙升。宅基地换房中,政府基本是无偿取得了宅基地,经过整理节约出来的土地也经由政府征收后出让,这中间存在着巨大的利益差。以天津华明镇贯庄为例,土地挂牌出让价格最高已经到了每亩三四百万元,而农民宅基地90%以上的土地增值权益都被政府和开发商所侵占[11]。宅基地换房是在政府强力主导下进行的,农民没有决策权,只是被动接受,不能自主行使土地权利,当然就无法分享土地增值收益。
四.完善“宅基地换房”模式的建议
(一)尊重农民集体的权利主体地位,明确农民集体行驶土地权利的组织机构
我国农村土地是集体所有,“集体所有权的特定含义,必然要求有相应的集体组织作为其主体,并由其组织机构代为行使集体所有权”[12]我国法律对集体土地所有权的主体一直没有明晰的界定,尽管《土地管理法》规定了集体经济组织对集体土地的经营管理权,但实践中,作为村民自治组织的村委会与集体经济组织的职能出现交叉,法律界定的模糊不清进而导致了学者所称的集体土地所有权的权利主体虚位现象。因此,尊重农民集体的权利主体地位的前提是,在法律层面上尽快确定农民集体行驶土地权利的组织机构或代理机构的唯一性,以保证农民集体的权利主体地位不被僭越,从而避免“宅基地换房”中农民集体的土地权利受到任意侵害。
(二)政府做好管理者,依法保障农民的财产权利
现代社会,管理公共事务,服务大众是政府的首要职能。“宅基地换房”中,政府应充分行使其公共管理职能,在尊重农民集体的权利主体地位的基础上,合理规划土地用途,发挥其管理社会和指导经济发展的作用,做好市场与农民集体之间的“裁判者”角色。同时,政府要加强自我约束与外部监督,依法行政,在法律规定的范围内,严格按照法定程序办事,以保护农民的财产权利不受侵害。
(三)程序正当、信息公开,保障农民的知情权
“宅基地换房”是农村集体土地流转改革的尝试,涉及方方面面利益,立法部门尽快制定相关立法予以规范也是必要的。特别要使“宅基地换房”的程序正当化、信息公开化,使农民能参与决策的全过程,保证农民对“宅基地换房”不但同意,而且满意。
(四)建立合理的利益分配制度
利益是人们行为的深刻动因和社会竞争的基本根源。利益如何均衡分配是“宅基地换房”成败的关键所在。
“宅基地换房”中,农民集体是集体土地所有权人,农民是宅基地使用权人,他们都具有参与利益分配的资格。而且,由于农村宅基地所具有的保障农民生活、生产的双重属性,交出宅基地的农民利益损失较大,因此土地增值收益的分配应合理倾向于农民。
对于集体土地而言,政府不是相关权利人,也就无资格参与集体土地增值收益的分享,但可以本着“初次分配基于产权,二次分配基于税收”的原则,在集体土地流转的过程中收取一定的管理费和税费。
参考文献:
[1]常红晓:“江苏农民集中居住得失”,来源新浪网——《财经》杂志http://news.sina.com.cn/c/2006-12-01/201911676290.shtml。
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[10]勾新雨:“天津宅基地换房争议调查”,来源:《投资者报》http://www.investorchina.com.cn/ywpl/news/2009/03/16/132508.shtml;“宅基地换房”谁是真正的赢家”来源:人民网三农论坛http://bbs1.people.com.cn/postDetail.do?id=88977837。
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