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摘 要：现今，“撤市设区”的现象屡见不鲜，即原有的县级市转变为地级市的市辖区，主要目的是促进中心城市规模，理顺中心城市与周边县市之间的关系。章丘原山东省济南市下辖的一个县级市，2016年经“撤市设区”变为济南的市辖区。“撤市设区”作为一种行政区划调整，对一个地区的经济、政治、社会等诸多方面均会产生的影响。本文回顾了章丘“撤市设区”的进程，以及“撤市设区”行政区划调整对章丘的积极和消极影响。
关键词：章丘撤市设区 行政区划调整
一般而言，一个国家的行政区划框架一经确立，常是相对稳定的，并会长期沿袭下来。但是由于改革开放以来，我国经济飞速发展，政治和社会结构受其影响也发生了巨大改变，也带来了行政区划的改变。一些城市由于地理位置优越和政策支持，迅速发展成为人口众多、经济发达的大城市，在这种城市规模迅速扩大的过程当中，其发展受到了其周边县市的地域和行政的限制，因此，“撤市设区”，将周边实力相对较弱的县市区纳入到中心城市的行政区划范围之内。然而，“撤市设区”主要集中在经济发达地区，济南的总体经济实力与珠三角地区还有差距。“撤市设区”之后章丘能否顺利完成由县级市到区的身份转变，行政区划的调整能为章丘带来什么样的影响，正是本文探讨的重点内容。
一、章丘“撤市设区”的进程
撤县（市）设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县（或代管县级市），同时在原县（市）行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为，其本质上是政府权力和职能关系的一种调整。早在2006年，章丘曾向济南市政府提交过“撤市设区”的申请书。2013年，章丘再次启动“撤市设区”的工作，2015年撤销普集镇、绣惠镇、相公庄镇、文祖镇、官庄镇5个乡镇，在其原有的行政区域内改设街道办事处，将城区面积扩展了将近一倍，为“撤市设区”做了区域上的准备。2016年，章丘宣布“撤市设区”已经完成。
二、章丘“撤市设区”的积极影响
1.加快城市化进程。行政区划的调整，为章丘带来的是城市人口数量增多、城市建设用地扩张、各功能区的功能分化更加明显、乡镇转换为街道、农村变为城市社区，此外，章丘的城市规划也将按照济南市的标准来进行，城市基础设施建设将得到统一规划管理，这些影响无疑大大加快了章丘的城市化进程。
2.简化行政层级。原来，章丘作为县级市，其与济南之间的关系是代管与被代管的关系，济南市政府和章丘市政府之间的权力划分具有相对独立性，章丘目前在行政权力方面的自由空间比较大。“撤市设区”完成后，章丘和济南之间的行政界限障碍大大缩小，一些权力将被济南市政府收回，行政权力得以集中统一。管理学一般认为扁平化的管理结构更加高效，而“撤市设区”的调整实现了行政层级上的简化，有利于整合零碎的政府资源，降低行政成本，保证政令的高效畅通。此外，对于政府审批流程的优化也具有积极的促进意义。
3.获得更多的资金和政策支持。“撤市设区”后，济南市对章丘的管辖力度加大，在城市规划、产业布局、基础设施建设等方面能够实现统一决策。二者之间权力界限的打破，有利于济南市对章丘发展的资金投入和政策力度的加大。之前济南市虽然代管章丘这个县级市，但是由于仅仅是代管的关系，其对章丘的财政支持力度不够明显。而“撤市设区”则有利于理顺财权和事权，使二者更好地得以匹配。就章丘本身而言，更多的政策优惠和财政拨款，必将有利于其经济和社会发展。
4.产业结构优化升级。章丘虽然已经有明水经济开发区这样的国家级经济技术开发区，但总体而言一二产业所占比重较高，旅游业发展受到一些限制，产业结构仍需优化。“撤市设区”完成之后，可更方便地承接一部分济南的服务性产业，推动产业转移。另一方面，章丘与济南之间的轨道交通建设也被提上日程，这将大大减少济南到章丘的交通时间和成本，促进人员的流通，对于章丘的百脉泉风景区、绣源河风景区、泰王水上乐园等旅游资源是一种极大的开发，其带来的旅游创收将提升章丘第三产业的地位，有利于促进章丘产业结构优化升级。
5.推动观念融入。由县级市升级为省会城市的市辖区，不仅有利于政治和经济的融入，在观念上也是一种融入，整个章丘的发展将朝着市辖区的方向发展。县级市虽然称作“市”，但毕竟是县级行政单位，“撤市设区”能让居民在观念上得到转变，实现由农民到市民的身份调整，从观念上融入济南省会一体化经济圈。
6.居民生活水平提高。“撤市设区”后，章丘的发展布局、招商引资、基础设施建设等都将纳入整个济南市的规划。乡镇变为街道，有些农村变为城市社区；政府的自治权将大幅弱化，財税上缴比例也将增加，原先的区域功能可能要重新规划；居民在医疗保险、社会保险、教育、最低工资、土地征用、房屋拆迁等方面，都将升级为济南市区标准，居民的整体生活水平将有显著提高。
三、章丘“撤市设区”的消极影响
1.虚假城市化。所谓虚假城市化，是指在城市化的进程中，地方政府由于制度刚性与自身利益的限制，忽视城市化的内在规律，在推进城市化的进程中，采取机会主义行为，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方话语下已经城市化的地区公共服务、管理体制落后，这表现为第一产业所占比重仍然较大，二三产业比较落后，城乡二元体制结构非常明显。在一定程度上，“撤市设区”的进行推动了城市化的发展，但如果过于追求从县到城的转变，盲目扩大城区面积，仅仅追求数字政绩上的成效，很可能造成名义上是“城区”的范围内，农业、农民、农村管理模式仍然占据主要地位的局面。如此一来，“撤市设区”伴随而来的可能不是真正意义上的城市化，而是虚假城市化，这将不利于城市经济社会的健康发展。
2.破坏原有耕地。“撤市设区”的过程，是伴随着城市化发展而进行的，这必然会对章丘原有耕地造成威胁。章丘一直以来就有人多地少的矛盾，人均土地面积仅为全国的24%，人均耕地面积仅为全国的80%。“撤市设区”调整以后，原有乡镇政府变为街道办事处，城市化进程将大大加快，城区面积加速扩大，大量的农村土地被纳入到城市发展规划圈内，耕地面积的趋势是越变越少，造成农民无地可种或者无法大面积集中进行耕种的局面。
3.加大城乡差距。“撤市设区”的过程中，大量农民由农业户口转化为非农业户口，涌入城市，成为书面意义上的“市民”。然而，在失去耕地的过程当中，农民失去生存基础，虽然户籍上得以转变，但如果成为“市民”以后没有相应的社会保障措施，以农业耕种为根基的农民由于缺乏其他生存技能，将难以融入城市生活圈，导致农民失业现象严重，农民更加贫困，加大原有的城乡差距。
4.长期发展动力不足。“撤市设区”后，大型投资项目的审批权、土地规划权等将转由济南掌握，章丘丧失了一定的自主权，某些方面的决策需要听从上级政府的意见，长期发展将会因此受到制约。此外，章丘变为区级行政单位以后，住房、就业、保障等相关政策的标准将按照济南市标准提升，此举虽然有益于居民生活水平的提高，但是对于章丘政府而言，在财政方面将带来不小的压力。
四、结语
“撤市设区”并不是简单地改变行政区划的举措，而会对经济、社会等方面产生巨大影响，会对当地居民的生活造成全方位的改变，应辩证地看待“撤市设区”的行为，针对其可能出现的问题采取一定的预防措施。必须协调好原有行政管理体制和新的管理体制之间的关系，协调好城市化和农民利益之间的关系，协调好章丘政府自主权和和听命于上级政府之间的关系。只有这样，才能保证章丘长期发展的内在动力，使得章丘继续朝着积极方向发展。
参考文献：
[1]谢涤湘，文吉，魏清泉.“撤县（市）设区”行政区划调整与城市发展[J]. 城市规划汇刊，2004（4）：20-22.
[2]殷洁，罗小龙. 从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势[J]. 城市规划，2013，37（6）：9-15.
[3]陈丰. 从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径[J]. 社会科学，2007（2）：27-30.
关键词：章丘撤市设区 行政区划调整
一般而言，一个国家的行政区划框架一经确立，常是相对稳定的，并会长期沿袭下来。但是由于改革开放以来，我国经济飞速发展，政治和社会结构受其影响也发生了巨大改变，也带来了行政区划的改变。一些城市由于地理位置优越和政策支持，迅速发展成为人口众多、经济发达的大城市，在这种城市规模迅速扩大的过程当中，其发展受到了其周边县市的地域和行政的限制，因此，“撤市设区”，将周边实力相对较弱的县市区纳入到中心城市的行政区划范围之内。然而，“撤市设区”主要集中在经济发达地区，济南的总体经济实力与珠三角地区还有差距。“撤市设区”之后章丘能否顺利完成由县级市到区的身份转变，行政区划的调整能为章丘带来什么样的影响，正是本文探讨的重点内容。
一、章丘“撤市设区”的进程
撤县（市）设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县（或代管县级市），同时在原县（市）行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为，其本质上是政府权力和职能关系的一种调整。早在2006年，章丘曾向济南市政府提交过“撤市设区”的申请书。2013年，章丘再次启动“撤市设区”的工作，2015年撤销普集镇、绣惠镇、相公庄镇、文祖镇、官庄镇5个乡镇，在其原有的行政区域内改设街道办事处，将城区面积扩展了将近一倍，为“撤市设区”做了区域上的准备。2016年，章丘宣布“撤市设区”已经完成。
二、章丘“撤市设区”的积极影响
1.加快城市化进程。行政区划的调整，为章丘带来的是城市人口数量增多、城市建设用地扩张、各功能区的功能分化更加明显、乡镇转换为街道、农村变为城市社区，此外，章丘的城市规划也将按照济南市的标准来进行，城市基础设施建设将得到统一规划管理，这些影响无疑大大加快了章丘的城市化进程。
2.简化行政层级。原来，章丘作为县级市，其与济南之间的关系是代管与被代管的关系，济南市政府和章丘市政府之间的权力划分具有相对独立性，章丘目前在行政权力方面的自由空间比较大。“撤市设区”完成后，章丘和济南之间的行政界限障碍大大缩小，一些权力将被济南市政府收回，行政权力得以集中统一。管理学一般认为扁平化的管理结构更加高效，而“撤市设区”的调整实现了行政层级上的简化，有利于整合零碎的政府资源，降低行政成本，保证政令的高效畅通。此外，对于政府审批流程的优化也具有积极的促进意义。
3.获得更多的资金和政策支持。“撤市设区”后，济南市对章丘的管辖力度加大，在城市规划、产业布局、基础设施建设等方面能够实现统一决策。二者之间权力界限的打破，有利于济南市对章丘发展的资金投入和政策力度的加大。之前济南市虽然代管章丘这个县级市，但是由于仅仅是代管的关系，其对章丘的财政支持力度不够明显。而“撤市设区”则有利于理顺财权和事权，使二者更好地得以匹配。就章丘本身而言，更多的政策优惠和财政拨款，必将有利于其经济和社会发展。
4.产业结构优化升级。章丘虽然已经有明水经济开发区这样的国家级经济技术开发区，但总体而言一二产业所占比重较高，旅游业发展受到一些限制，产业结构仍需优化。“撤市设区”完成之后，可更方便地承接一部分济南的服务性产业，推动产业转移。另一方面，章丘与济南之间的轨道交通建设也被提上日程，这将大大减少济南到章丘的交通时间和成本，促进人员的流通，对于章丘的百脉泉风景区、绣源河风景区、泰王水上乐园等旅游资源是一种极大的开发，其带来的旅游创收将提升章丘第三产业的地位，有利于促进章丘产业结构优化升级。
5.推动观念融入。由县级市升级为省会城市的市辖区，不仅有利于政治和经济的融入，在观念上也是一种融入，整个章丘的发展将朝着市辖区的方向发展。县级市虽然称作“市”，但毕竟是县级行政单位，“撤市设区”能让居民在观念上得到转变，实现由农民到市民的身份调整，从观念上融入济南省会一体化经济圈。
6.居民生活水平提高。“撤市设区”后，章丘的发展布局、招商引资、基础设施建设等都将纳入整个济南市的规划。乡镇变为街道，有些农村变为城市社区；政府的自治权将大幅弱化，財税上缴比例也将增加，原先的区域功能可能要重新规划；居民在医疗保险、社会保险、教育、最低工资、土地征用、房屋拆迁等方面，都将升级为济南市区标准，居民的整体生活水平将有显著提高。
三、章丘“撤市设区”的消极影响
1.虚假城市化。所谓虚假城市化，是指在城市化的进程中，地方政府由于制度刚性与自身利益的限制，忽视城市化的内在规律，在推进城市化的进程中，采取机会主义行为，盲目追求城市化水平的提高，致使一些在官方话语下已经城市化的地区公共服务、管理体制落后，这表现为第一产业所占比重仍然较大，二三产业比较落后，城乡二元体制结构非常明显。在一定程度上，“撤市设区”的进行推动了城市化的发展，但如果过于追求从县到城的转变，盲目扩大城区面积，仅仅追求数字政绩上的成效，很可能造成名义上是“城区”的范围内，农业、农民、农村管理模式仍然占据主要地位的局面。如此一来，“撤市设区”伴随而来的可能不是真正意义上的城市化，而是虚假城市化，这将不利于城市经济社会的健康发展。
2.破坏原有耕地。“撤市设区”的过程，是伴随着城市化发展而进行的，这必然会对章丘原有耕地造成威胁。章丘一直以来就有人多地少的矛盾，人均土地面积仅为全国的24%，人均耕地面积仅为全国的80%。“撤市设区”调整以后，原有乡镇政府变为街道办事处，城市化进程将大大加快，城区面积加速扩大，大量的农村土地被纳入到城市发展规划圈内，耕地面积的趋势是越变越少，造成农民无地可种或者无法大面积集中进行耕种的局面。
3.加大城乡差距。“撤市设区”的过程中，大量农民由农业户口转化为非农业户口，涌入城市，成为书面意义上的“市民”。然而，在失去耕地的过程当中，农民失去生存基础，虽然户籍上得以转变，但如果成为“市民”以后没有相应的社会保障措施，以农业耕种为根基的农民由于缺乏其他生存技能，将难以融入城市生活圈，导致农民失业现象严重，农民更加贫困，加大原有的城乡差距。
4.长期发展动力不足。“撤市设区”后，大型投资项目的审批权、土地规划权等将转由济南掌握，章丘丧失了一定的自主权，某些方面的决策需要听从上级政府的意见，长期发展将会因此受到制约。此外，章丘变为区级行政单位以后，住房、就业、保障等相关政策的标准将按照济南市标准提升，此举虽然有益于居民生活水平的提高，但是对于章丘政府而言，在财政方面将带来不小的压力。
四、结语
“撤市设区”并不是简单地改变行政区划的举措，而会对经济、社会等方面产生巨大影响，会对当地居民的生活造成全方位的改变，应辩证地看待“撤市设区”的行为，针对其可能出现的问题采取一定的预防措施。必须协调好原有行政管理体制和新的管理体制之间的关系，协调好城市化和农民利益之间的关系，协调好章丘政府自主权和和听命于上级政府之间的关系。只有这样，才能保证章丘长期发展的内在动力，使得章丘继续朝着积极方向发展。
参考文献：
[1]谢涤湘，文吉，魏清泉.“撤县（市）设区”行政区划调整与城市发展[J]. 城市规划汇刊，2004（4）：20-22.
[2]殷洁，罗小龙. 从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势[J]. 城市规划，2013，37（6）：9-15.
[3]陈丰. 从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径[J]. 社会科学，2007（2）：27-30.