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摘 要：开发区是推动地方经济社会又好又快发展的重要增长极，但在发展过程中也遇到不少问题。本文通过对美国、新加坡及深圳、浦东、天津等国内外重点成功案例进行研究，结合河北省开发园区发展实际情况，分析开发园区管理体制的运行规律，发展经验和模式，探析加快开发园区健康发展的路径。
关键词：开发区；行政管理体制；问题；对策
作者简介：赵永新（1970—）,男，河北献县人，河北金融学院管理系副教授，MBA，研究方向:行政管理；
严婧（1982—），女，青海西宁人，河北金融学院讲师，硕士，研究方向:行政管理。
中图分类号：F127 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.05.03 文章编号：1672-3309（2012）05-06-03
自1984年10月经国务院批准创办秦皇岛经济技术开发区以来，河北省陆续设立了20多个省级以上开发区，开发区作为河北省对外开放的窗口和新政策实施的试验田，是开放型经济和高科技产业发展的重要载体，是推动地方经济社会又好又快发展的重要增长极。面对日趋激烈的市场竞争和经济转型升级的巨大压力，开发区在发展和建设中也遇到不少困难和问题，其中体制机制和机构编制问题，直接影响其发展和壮大。规范和完善开发区体制机制，为其发展提供必要的机构编制保障已成为当务之急。
一、国内外特殊经济区域主要类型
特殊经济区（我国称开发区或工业园区等）在各国经济的发展过程中都起到了重要的带动作用，由于每个国家的实际情况差异较大，国内外特殊经济区发展情况也各有特点，基本可分为四种类型：
（一）以美国为代表的自由贸易区管理模式
众所周知，美国是实施特殊经济区管理最早的国家, 美国特殊经济区的管理一直是全球学习的楷模，其数量与质量都排名第一。美国特殊经济区或开发区的成功,主要有三个原因：一是它的形成机制。这其中最具代表性的是硅谷，其形成和发展完全来源于自身的生机和活力, 它是随着20世纪60年代中期以来，随着微电子技术高速发展而逐步形成的，是自然发展的结果。二是科研开发机制。硅谷以美国斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大学为依托，以高技术的中小公司群为基础，并拥有惠普、朗讯、苹果、英特尔等大公司，融科学、技术、生产为一体。三是融资机制。美国特殊经济区周边的融资机制都比较发达，有着众多的融资机构。同时,美国的纳斯达克(NASDAQ)更为创新企业上市融资创造了有利条件。
（二）以新加坡、台湾式为代表加工出口一体化管理模式
新加坡、台湾的特殊经济区作为相对独立且完善的行政机构，拥有开发区内经济管理、行政审批等各种权力；企业从事生产、投资、经营的有关手续都可以在同一个地方办理，这大大提高了企业的办事效率，自然也使得企业效益有较好的提高。这种开发区或工业园区的规格并不很高，管理层次较少但管理权限很大，整体行政效率也会大幅提升，行政管理不是束缚了企业，而是更多替企业着想，客观上推动了园区经济的快速发展。在中国台湾的出口加工特殊经济区中最成功、最有代表性的当属新竹工业园。新竹工业园除了行政效率高以外，区内还有配套的工业研究院，其科研成果对区内企业的技术能力的提升起到了巨大的促进作用，甚至可以生产出领先世界先进技术水平的产品并成为全球多家著名企业 OEM 的基地。
（三）以浦东新区、天津开发区为代表的开发区管理模式
我国大陆也有很多开发区有其成功之处，并各有特色，比较典型的有浦东新区、深圳特区、天津开发区等。浦东新区管理体制的突出特色是：管理机构行政级别较高，一般为副省级（至少为正厅级或由副省级领导兼任）、行政管理权力很大，党政工团以及各职能部门齐全，但其设置十分精简，总体行政效率较高。最初，浦东新区在行政管理上也同河北省各开发区一样，设置新区管委会制，后来，随着区内经济的不断壮大，为了更好地整合当地各种资源促进区内企业更好的发展，浦东新区于2000年10月改管委会建人民政府。天津开发区位于京津城市发展轴的东端,紧邻塘沽城区和天津港, 天津港本身就是多年发展的相对特殊经济区，开发区在此基础上形成了多点开发、外向扩张的空间快速增长态势。现在，20余家国家级科研中心齐聚开发区，被联合国工业发展组织认定为“全球最具活力地区”之一。连续14年（1997-2011）蝉联商务部国家级开发区投资环境综合评价评比第一名。
（四）以德国、荷兰为代表的开发区公司化管理模式
开发区作为行政机构，由政府派出机构管理，是大多数开发区的管理模式，但德国北威州勒沃库森市的拜耳化学工业园和荷兰爱因霍恩高科技园区却摒弃了这一管理模式，而采取开发园区公司化的模式。根据这一模式，开发区成立总公司，总公司根据经营业务需要，再成立若干个有关的专业公司，整体园区管理实行公司化管理模式，同时开发区这个总公司还进行上市融资等，进而推进开发区经营主体的多元化。公司内部各自明确职能，不仅大大提高了工作效率，而且降低了开发成本。开发区公司化管理这一特殊模式表现出了极强的生命力。
二、河北省主要开发区存在的不足
（一）机构性质未能清晰界定，管理体制有欠规范
河北绝大多数开发区管委会在管理体制基本上保持了以行政干预为主导的管理模式，但各开发区管理主体并不一致，明确为机关、参照公务员管理事业单位、全额拨款事业单位的各占一部分。而如果开发区管委会作为事业单位，必然影响了管委会经济管理、社会管理和公共服务职能的充分发挥。即便是作为机关单位的管委会的地位也同样没有法律依据，因此由于管委会的性质没有明确的界定，大多数开发区的行政主体地位也就一直存在争议，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限，只能由各地自行把握，另外，开发区相当一部分经济管理权限都是通过委托的形式赋予的，容易造成权责不清。这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合。 （二）经济管理权限不明确
根据了解，各地政府下放给开发区管委会的经济管理权限不充分，各地开发区管委会与当地政府各部门之间职权责任不清晰。有的市级政府只向下属开发区管委会下放了一部分经济管理权限，大部分审批权仍保留在市政府相关部门，开发区内的企业办理生产、经营等审批事项时既要跑市政府相关部门，又要跑管委会的相关部门，这样导致办事效率低下，不少企业意见很大。另外，开发区本身应该是以促进经济发展为主要责任，但事实上，所有的开发区都既履行着区内城市管理、社区管理的全部职能，同时开发区内的农村社会事务管理的工作量也越来越大，大量的社会事务管理，严重影响了开发区经济发展主职能的发挥，难以保证负责招商引资人员专职其事，无形中降低了经济开发区的主要功能。
（三）不同级别园区管理体制差别较大
当前，河北省各开发区中，国家级、省级的工业园区管理相对规范，有专门的园区管理机构，人员编制健全，园区优惠政策落实到位，上级领导重视度高。如石家庄经济开发区、保定高开区等园区内企业数量众多，并取得了显著的经济效益。但是县级的园区（或产业聚集区），领导是由不同部门的领导兼任，容易出现多头管理；开发区的正式编制很少，甚至有的地方出现除了正副园区主任，其他都是合同工；园区政策落实缓慢；园区领导在进行管理时权限受到较大制约。
（四）缺乏竞争激励机制
据了解，河北省多数开发区管委会一般都是当地市政府的派出机构，从性质上讲应该是行政机构，按规定应该全部使用行政编制。但行政编制是一般地方是没有增加权力的，但为了完成庞杂的社会管理、经济管理等工作，各开发区不得不使用大量非行政编制人员，如事业单位编制甚至合同制人员。这导致开发区无法用《公务员法》管理。因此，开发区管委会机关（即便是省级开发区）不得不使用了大量的事业编制，这一比例在有些开发区高达86%。管委会无法按照《公务员法》的要求考核本开发区的工作人员，这必然在一定程度上影响了开发区工作人员的积极性、创造性，同时也影响了管委会选择优秀人才。这导致开发区用人机制受到很大约束，无法实现有效的激励机制。由于政策制约，使得许多开发区在如何落实公务员制度、实现工作人员职级待遇和薪酬、人员招聘、绩效考核等方面遇到了许多实际困难。
三、增强开发园区管理的对策措施
（一）体制创新，行使政府职能
河北省的省级以上开发区经过近年的探索，取得了长足的进步，基本已经建立了管理规范、效益良好并能与国际接轨的成熟的市场经济运行机制。为了更好地推进省级以上开发区的健康发展，可以借鉴浦东新区、深圳特区、天津新区等开发区的先进经验，建立起新的政府管理体制。在行政管理体制方面，继续实行“小政府、大社会”的运营机制；同时可以参照“复合行政”和“协同政府”的理念,充分尊重现有行政区划, 在全球资源配置视角下, 能够适应京津冀经济一体化的需要,整合不同的组织，为开发区经济发展贡献力量，同时积极协调开发区管委会与所在政府及相关部门之间的关系，提高办事效率。另外，还可以借鉴新加坡经验，创新社会保障体制、人力资源管理和住房公积金制度。在行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面不断尝试和探索新体制，积极进行改革，为企业提供更优服务，推动园区经济快速健康发展。对于市县级开发区则可以大力增加其行政权限，充分调动其积极性。
（二）明确职权，确保经济主职能发挥
为了充分发挥开发区经济主职能的作用，可考虑分级管理。即：对于省辖市（及以上级）开发区，可考虑将开发区与临近的县级政府融合，由县级政府各部门直接服务于开发区。或在省辖市开发区内实行经济建设与社会事务管理两分离，建立开发区管理工作委员会，履行区内社会事务管理职能。对于县级开发区，机构规格较高于本地区政府工作部门的规格，可以协调政府工作部门负责管理本行政区域内的社会事务，管委会只负责开发区的经济发展、招商引资等工作，在不违背国家法规政策前提下，对其实行绿色通道。其他权力尽量交由当地政府或相关部门实施。
（三）实行编制动态管理，确保机构精干高效
省编制办根据河北各地开发区不同的发展情况，主要按照精简、统一、效能的原则，合理确定各地管委会人员编制总数和领导职数。而管委会在规定的编制限额内，可根据实际情况自行确定机构名称、职责，报省编制办备案。各开发区的管委会根据《公务员法》，在公务员管理上实行老人老办法、新人新办法，对原来就具有公务员身份的人员，继续实行公务员制度；对于管委会新进人才，实行聘任制。建立灵活的用人制度和有效的激励机制，有些市级和县级开发区，如曹妃甸、涿州等，其经济总量和发展后劲已超过省级开发区，建议充分利用行政资源，建立新型的组织管理机制，赋予开发区机动灵活的内部机构调整及人事管理权，科学设置岗位，保持机构精简，提高管理效率。以职级待遇吸引开发区建设发展所需的各类优秀人才，开发区的内设机构应按照“小政府、大社会”和“精简、统一、效能”的原则，强化为招商、项目、融资等服务的内设机构，实行灵活的用人机制，并以5年为一周期。管委会领导和内部机构领导可根据工作需要适当高配。同时适当提高干部职级待遇，建立灵活的薪酬制度，实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，适当提高管委会机关及所属事业单位人员收入水平。
（四）协调政企，实现主体创新
条件成熟的开发区可以以本区土地和综合环境资源为依托，尝试以企业化的方式实施土地开发和基础设施建设，充分借鉴新加坡淡马锡和欧洲开发区公司化管理模式经验，尝试放手由企业独立管理运营开发区，不再设立管委会机构，转而通过国有资产投资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策。开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控股股东或董事会负责。开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。这样有利于从源头上理顺园区国有资产的管理，实现国有资产投入产出平衡并增值。
参考文献：
[1] 王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004,(03),
[2] 夏效鸿.国内外著名开发区发展经验借鉴[J].杭州科技,2008,(02).
[3] 赵海娟.我国开发区行政管理体制创新研究[D].西北大学,2011.
关键词：开发区；行政管理体制；问题；对策
作者简介：赵永新（1970—）,男，河北献县人，河北金融学院管理系副教授，MBA，研究方向:行政管理；
严婧（1982—），女，青海西宁人，河北金融学院讲师，硕士，研究方向:行政管理。
中图分类号：F127 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（z）.2012.05.03 文章编号：1672-3309（2012）05-06-03
自1984年10月经国务院批准创办秦皇岛经济技术开发区以来，河北省陆续设立了20多个省级以上开发区，开发区作为河北省对外开放的窗口和新政策实施的试验田，是开放型经济和高科技产业发展的重要载体，是推动地方经济社会又好又快发展的重要增长极。面对日趋激烈的市场竞争和经济转型升级的巨大压力，开发区在发展和建设中也遇到不少困难和问题，其中体制机制和机构编制问题，直接影响其发展和壮大。规范和完善开发区体制机制，为其发展提供必要的机构编制保障已成为当务之急。
一、国内外特殊经济区域主要类型
特殊经济区（我国称开发区或工业园区等）在各国经济的发展过程中都起到了重要的带动作用，由于每个国家的实际情况差异较大，国内外特殊经济区发展情况也各有特点，基本可分为四种类型：
（一）以美国为代表的自由贸易区管理模式
众所周知，美国是实施特殊经济区管理最早的国家, 美国特殊经济区的管理一直是全球学习的楷模，其数量与质量都排名第一。美国特殊经济区或开发区的成功,主要有三个原因：一是它的形成机制。这其中最具代表性的是硅谷，其形成和发展完全来源于自身的生机和活力, 它是随着20世纪60年代中期以来，随着微电子技术高速发展而逐步形成的，是自然发展的结果。二是科研开发机制。硅谷以美国斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大学为依托，以高技术的中小公司群为基础，并拥有惠普、朗讯、苹果、英特尔等大公司，融科学、技术、生产为一体。三是融资机制。美国特殊经济区周边的融资机制都比较发达，有着众多的融资机构。同时,美国的纳斯达克(NASDAQ)更为创新企业上市融资创造了有利条件。
（二）以新加坡、台湾式为代表加工出口一体化管理模式
新加坡、台湾的特殊经济区作为相对独立且完善的行政机构，拥有开发区内经济管理、行政审批等各种权力；企业从事生产、投资、经营的有关手续都可以在同一个地方办理，这大大提高了企业的办事效率，自然也使得企业效益有较好的提高。这种开发区或工业园区的规格并不很高，管理层次较少但管理权限很大，整体行政效率也会大幅提升，行政管理不是束缚了企业，而是更多替企业着想，客观上推动了园区经济的快速发展。在中国台湾的出口加工特殊经济区中最成功、最有代表性的当属新竹工业园。新竹工业园除了行政效率高以外，区内还有配套的工业研究院，其科研成果对区内企业的技术能力的提升起到了巨大的促进作用，甚至可以生产出领先世界先进技术水平的产品并成为全球多家著名企业 OEM 的基地。
（三）以浦东新区、天津开发区为代表的开发区管理模式
我国大陆也有很多开发区有其成功之处，并各有特色，比较典型的有浦东新区、深圳特区、天津开发区等。浦东新区管理体制的突出特色是：管理机构行政级别较高，一般为副省级（至少为正厅级或由副省级领导兼任）、行政管理权力很大，党政工团以及各职能部门齐全，但其设置十分精简，总体行政效率较高。最初，浦东新区在行政管理上也同河北省各开发区一样，设置新区管委会制，后来，随着区内经济的不断壮大，为了更好地整合当地各种资源促进区内企业更好的发展，浦东新区于2000年10月改管委会建人民政府。天津开发区位于京津城市发展轴的东端,紧邻塘沽城区和天津港, 天津港本身就是多年发展的相对特殊经济区，开发区在此基础上形成了多点开发、外向扩张的空间快速增长态势。现在，20余家国家级科研中心齐聚开发区，被联合国工业发展组织认定为“全球最具活力地区”之一。连续14年（1997-2011）蝉联商务部国家级开发区投资环境综合评价评比第一名。
（四）以德国、荷兰为代表的开发区公司化管理模式
开发区作为行政机构，由政府派出机构管理，是大多数开发区的管理模式，但德国北威州勒沃库森市的拜耳化学工业园和荷兰爱因霍恩高科技园区却摒弃了这一管理模式，而采取开发园区公司化的模式。根据这一模式，开发区成立总公司，总公司根据经营业务需要，再成立若干个有关的专业公司，整体园区管理实行公司化管理模式，同时开发区这个总公司还进行上市融资等，进而推进开发区经营主体的多元化。公司内部各自明确职能，不仅大大提高了工作效率，而且降低了开发成本。开发区公司化管理这一特殊模式表现出了极强的生命力。
二、河北省主要开发区存在的不足
（一）机构性质未能清晰界定，管理体制有欠规范
河北绝大多数开发区管委会在管理体制基本上保持了以行政干预为主导的管理模式，但各开发区管理主体并不一致，明确为机关、参照公务员管理事业单位、全额拨款事业单位的各占一部分。而如果开发区管委会作为事业单位，必然影响了管委会经济管理、社会管理和公共服务职能的充分发挥。即便是作为机关单位的管委会的地位也同样没有法律依据，因此由于管委会的性质没有明确的界定，大多数开发区的行政主体地位也就一直存在争议，开发区管委会究竟能拥有哪些审批权、多大的审批权限，只能由各地自行把握，另外，开发区相当一部分经济管理权限都是通过委托的形式赋予的，容易造成权责不清。这与全面推进依法行政，建立法治政府的要求不相符合。 （二）经济管理权限不明确
根据了解，各地政府下放给开发区管委会的经济管理权限不充分，各地开发区管委会与当地政府各部门之间职权责任不清晰。有的市级政府只向下属开发区管委会下放了一部分经济管理权限，大部分审批权仍保留在市政府相关部门，开发区内的企业办理生产、经营等审批事项时既要跑市政府相关部门，又要跑管委会的相关部门，这样导致办事效率低下，不少企业意见很大。另外，开发区本身应该是以促进经济发展为主要责任，但事实上，所有的开发区都既履行着区内城市管理、社区管理的全部职能，同时开发区内的农村社会事务管理的工作量也越来越大，大量的社会事务管理，严重影响了开发区经济发展主职能的发挥，难以保证负责招商引资人员专职其事，无形中降低了经济开发区的主要功能。
（三）不同级别园区管理体制差别较大
当前，河北省各开发区中，国家级、省级的工业园区管理相对规范，有专门的园区管理机构，人员编制健全，园区优惠政策落实到位，上级领导重视度高。如石家庄经济开发区、保定高开区等园区内企业数量众多，并取得了显著的经济效益。但是县级的园区（或产业聚集区），领导是由不同部门的领导兼任，容易出现多头管理；开发区的正式编制很少，甚至有的地方出现除了正副园区主任，其他都是合同工；园区政策落实缓慢；园区领导在进行管理时权限受到较大制约。
（四）缺乏竞争激励机制
据了解，河北省多数开发区管委会一般都是当地市政府的派出机构，从性质上讲应该是行政机构，按规定应该全部使用行政编制。但行政编制是一般地方是没有增加权力的，但为了完成庞杂的社会管理、经济管理等工作，各开发区不得不使用大量非行政编制人员，如事业单位编制甚至合同制人员。这导致开发区无法用《公务员法》管理。因此，开发区管委会机关（即便是省级开发区）不得不使用了大量的事业编制，这一比例在有些开发区高达86%。管委会无法按照《公务员法》的要求考核本开发区的工作人员，这必然在一定程度上影响了开发区工作人员的积极性、创造性，同时也影响了管委会选择优秀人才。这导致开发区用人机制受到很大约束，无法实现有效的激励机制。由于政策制约，使得许多开发区在如何落实公务员制度、实现工作人员职级待遇和薪酬、人员招聘、绩效考核等方面遇到了许多实际困难。
三、增强开发园区管理的对策措施
（一）体制创新，行使政府职能
河北省的省级以上开发区经过近年的探索，取得了长足的进步，基本已经建立了管理规范、效益良好并能与国际接轨的成熟的市场经济运行机制。为了更好地推进省级以上开发区的健康发展，可以借鉴浦东新区、深圳特区、天津新区等开发区的先进经验，建立起新的政府管理体制。在行政管理体制方面，继续实行“小政府、大社会”的运营机制；同时可以参照“复合行政”和“协同政府”的理念,充分尊重现有行政区划, 在全球资源配置视角下, 能够适应京津冀经济一体化的需要,整合不同的组织，为开发区经济发展贡献力量，同时积极协调开发区管委会与所在政府及相关部门之间的关系，提高办事效率。另外，还可以借鉴新加坡经验，创新社会保障体制、人力资源管理和住房公积金制度。在行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面不断尝试和探索新体制，积极进行改革，为企业提供更优服务，推动园区经济快速健康发展。对于市县级开发区则可以大力增加其行政权限，充分调动其积极性。
（二）明确职权，确保经济主职能发挥
为了充分发挥开发区经济主职能的作用，可考虑分级管理。即：对于省辖市（及以上级）开发区，可考虑将开发区与临近的县级政府融合，由县级政府各部门直接服务于开发区。或在省辖市开发区内实行经济建设与社会事务管理两分离，建立开发区管理工作委员会，履行区内社会事务管理职能。对于县级开发区，机构规格较高于本地区政府工作部门的规格，可以协调政府工作部门负责管理本行政区域内的社会事务，管委会只负责开发区的经济发展、招商引资等工作，在不违背国家法规政策前提下，对其实行绿色通道。其他权力尽量交由当地政府或相关部门实施。
（三）实行编制动态管理，确保机构精干高效
省编制办根据河北各地开发区不同的发展情况，主要按照精简、统一、效能的原则，合理确定各地管委会人员编制总数和领导职数。而管委会在规定的编制限额内，可根据实际情况自行确定机构名称、职责，报省编制办备案。各开发区的管委会根据《公务员法》，在公务员管理上实行老人老办法、新人新办法，对原来就具有公务员身份的人员，继续实行公务员制度；对于管委会新进人才，实行聘任制。建立灵活的用人制度和有效的激励机制，有些市级和县级开发区，如曹妃甸、涿州等，其经济总量和发展后劲已超过省级开发区，建议充分利用行政资源，建立新型的组织管理机制，赋予开发区机动灵活的内部机构调整及人事管理权，科学设置岗位，保持机构精简，提高管理效率。以职级待遇吸引开发区建设发展所需的各类优秀人才，开发区的内设机构应按照“小政府、大社会”和“精简、统一、效能”的原则，强化为招商、项目、融资等服务的内设机构，实行灵活的用人机制，并以5年为一周期。管委会领导和内部机构领导可根据工作需要适当高配。同时适当提高干部职级待遇，建立灵活的薪酬制度，实行择优聘用、竞争上岗的人事管理制度，适当提高管委会机关及所属事业单位人员收入水平。
（四）协调政企，实现主体创新
条件成熟的开发区可以以本区土地和综合环境资源为依托，尝试以企业化的方式实施土地开发和基础设施建设，充分借鉴新加坡淡马锡和欧洲开发区公司化管理模式经验，尝试放手由企业独立管理运营开发区，不再设立管委会机构，转而通过国有资产投资公司在开发公司的控股地位来约束公司的决策。开发公司在产权清晰、权责明确的基础上，公开聘用管理层，管理层对公司的控股股东或董事会负责。开发区运营得以在一个相对完整的企业制度下开展。这样有利于从源头上理顺园区国有资产的管理，实现国有资产投入产出平衡并增值。
参考文献：
[1] 王健等.“复合行政”的提出——解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路[J].中国行政管理,2004,(03),
[2] 夏效鸿.国内外著名开发区发展经验借鉴[J].杭州科技,2008,(02).
[3] 赵海娟.我国开发区行政管理体制创新研究[D].西北大学,2011.