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摘 要 群租问题综合治理法治化研究调研团队在南京市内对群租问题较严重的多个小区进行了实地调研，通过走访调研物业、业主、承租人及政府相关部门，就群租的成因、现状及存在问题作出了具体的调查和分析，并对加强群租综合治理提出切合实际的相关措施。
关键词 群租问题 综合管理 调研 实证分析
基金项目：本文为江苏省教育厅哲学社会科学研究基金项目《群租问题综合管理法治化研究》（项目编号：2013SJD820020）课题组阶段性研究成果。
作者简介：孙蕾扬，南京三江学院经法学院副教授，研究方向：经济法学。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-213-02
一、研究背景
根据相关地方政府的调查，目前我国租赁市场有一半甚至更高比例为群租，因群租引起的群体性事件时有发生。政府、公安、税务及其他相关部门经常接到因群租引起的投诉。所反映的问题也是涉及治安、消防、卫生和扰民等诸多方面。
南京为江苏省会城市，地处长三角区域，高校及中小企业相对比较集中，外来人口逐年攀升。外来人口的租住问题也日趋凸现。为了降低租住成本，群租房生意在南京蓬勃发展。南京市12345市政投诉热线和110接警台均接到大量群众反映强烈的群租问题。南京市存在着比较严重的群租问題爆发隐患。
2014年4月1日南京市政府出台了群租整治实施意见后，在集中整治群租过程中遭到来自于群租出租人的集体抗议，甚至引发群体争议。虽然经过2014年4月到8月的集中整治，群租蔓延现象得到初步遏制，但市场中的群租开始由明转暗，继续在南京大行其道。2015年5月南京市明发滨江新城这个位于南京市浦口区的群租高发小区发生群租客死亡多日而其他六位群租人均不知晓的事件，再次将公众关注点吸引到了群租问题上。
二、南京市群租的现实情况分析
群租问题综合治理调研团队走访调研了南京市鼓楼区、建邺区、玄武区、雨花区、栖霞区、江宁区及浦口区群租较为多发的代表性小区。通过调查，对南京市群租的现实情况做如下分析：
（一）群租小区情况分析
群租小区出现由老小区向高档小区发展之势。在调研之前主要锁定几个群租问题比较严重的城区老小区，这些老小区一般位于城市中心，建于上世纪八十到九十年代，楼龄较长，租赁房屋本身较为陈旧，因位于市中心房租还不低廉。但这些小区的特点是上下班方便，购物方便，交通方便，为了对付高额房租，很多承租人愿意群租。随着走访调查的深入，调研团队发现在近两年随着九零后年轻人的入职，对于租住的质量要求明显提升，这批刚入职的年轻人更愿意选择房龄新，居住环境好的新小区，甚至是高档小区。但这些高档小区的房屋租金基本都在三四千元，既要降低租住成本又对租住环境有要求就只能退而求其次选择群租。市场的需求催生出高档小区也加入到群租的行列中。在走访南京河西一处高档小区时，小区物业反映该小区内群租房有一百多套，租住人数却达到五六百人，群租纠纷经常发生，周边业主不断投诉，物业公司毫无办法。位于江宁区的别墅房亦有群租现象。江宁一别墅区业主将一毛坯别墅整体出租给房地产公司，公司将其改造成宿舍供建筑工人租住，小区业主经常在夏日傍晚看见光着上身的工人在小区游荡，该别墅业主集体对此影响小区环境，降低小区品质的群租行为表示强烈抗议。
（二）群租出租人情况分析
目前南京市群租房大都由职业二房东运作。也有一小部分群租房仍是由产权人直接经手。通过走访调研发现，只要提到群租，马上就会提到一个群体：职业二房东。这部分群租出租人本身不是租赁房屋的产权人，他们会从房屋产权人处将毛坯房整体承租下来，毛坯房相较于装修房更易改造为群租房，并且承租毛坯房的价格也较低，利润空间极大。后续再由二房东将毛坯房改造为简单装修的群租房出租。当然二房东和房屋产权人签订一手租赁合同时会约定较长租赁期限，以便二房东能将前期投入的装修费用收回，一般从第二年第三年开始就可以有利润。根据栖霞公安分局仙林派出所的数据提供，在仙林地区，职业群租二房东有120多名，专门在仙林大学城从事群租生意。在走访中遇到的一位群租职业二房东在仙林南大和园一个小区就有20多套群租房，这也和群租多发的南大和园小区情况相吻合。这部分职业从事群租业务的二房东也分为两类，一类是比较有社会责任感的职业二房东，他们会考虑群租房出租过程中的安全问题，会定期巡视群租房，配备消防设施，配合小区物业及周边邻居协调群租矛盾。但另外一类职业二房东则缺乏社会责任心，对群租房管理不力，还经常煽动群租客闹事，激化因群租产生的群体性矛盾。
（三）群租承租人情况分析
南京市群租承租人分布范围较广。在调研之前提到群租马上想到的大部分群租承租人应该是来自于社会底层的外地来务工人员。调研后发现这部分人员仅是目前群租承租人的部分构成。他们多从事劳动密集型工作，工资水平较低，本身不高的工资还要邮寄回老家供养老人和小孩，因无法承担高额房租，只能租住群租房。在南京安德门民工市场受访的大部分农民工均有群租经历，且这部分群租人群多租住城中村类型的群租房，环境差，治安乱，房租低廉。此外，在群租承租人中大量存在的是年轻群体，包括年轻学生和刚走上工作岗位还没有能力购买自有产权房的年轻工作人员。在仙林大学城和江宁大学城的调研中发现很多群租承租人是在校大学生，为了享受更为自由的居住环境，在校外租房生活，但因考虑没有经济收入，只能群租。在市中心的群租房调研中发现很多年轻工作者对租住环境的要求及便捷性要求较高，但市中心的房屋租赁价格较高，尤其是高档房屋，为了降低生活成本选择群租。
（四）群租小区物业公司情况分析
群租小区物业公司方面主要持两种态度。一类是对群租问题积极管理，协助相关政府部门调查督管。另一类是对群租问题不管不问，置之不理，有更为严重的还会和群租二房东相勾结谋取不正当利益。在调研的多个高档小区内物业在谈及群租问题时均较为配合，对小区内的群租房情况也较为熟悉，有的甚至已经配合政府在进行对群租房的整改，这些小区物业主要是担心群租降低小区的品质，会引起小区大部分业主的不满。但物业在开展整治群租工作中也是会遭遇比较大的阻力，阻力主要来自于群租出租人及承租人。而有一部分走访到的小区物业则拒绝接受关于小区群租房的相关情况询问，主要集中在一些老旧小区，物业公司规模较小且没有相关管理规范。 （五）群租综合治理情况分析
在调查南京市群租高发典型小区后发现，在政府没有出台相关群租治理政策前，因群租引起的纠纷往往先通过报110获得解决，相关派出所对辖区内的典型群租小区都已经相当熟悉，隔三岔五就会接到因群租产生纠纷的报警。出警后也只能对事态加以控制，并不能从源头加以根除，派出所也没有任何针对群租问题可以强制执行的相关法律依据。110解决不了问题时，受群租影响的业主经常通过拨打12345市政投诉热线对群租问题投诉。南京市政府在2014年4月针对群租问题发布了《关于开展“群租房”整治的实施意见》，并且在南京市公安局专门设立“群租房屋整治”办公室”，但这次对群租房的整治工作更多地是为了青奥会的顺利召开。当2014年8月整治活动结束，青奥会也顺利结束后，多个小区的群租问题又开始重现。可以看出对群租的整治带有极强的突击性和短期性，长效管理还有待进一步发展。
三、群租治理的反思与改进
（一）立法执法问题
目前针对群租问题的立法规定较少，而且高位阶的立法基本没有，基本以部门规章和地方性条例，文件为主，大部分属于低位阶立法，根据下位法不能与上位法相抵触原则，在相关部门和地方政府发布相关法律规范时则会出现诸多限制。甚至有群租出租人提出自己是房屋产权人，其租赁权益受《物权法》保护的说辞。低位阶法律规范在遇到实际群租矛盾时更遭遇到了执法难问题，比如说关于群租的相关法规由住建部制定，但住建部又缺乏执法权，在遇到纠纷时还得公安、法院出面。
就立法执法出现的问题，则需要由多个部门联合执法才能收到比较好的效果，这就需要由政府部门牵头对群租进行多部门集中整治，而且要注意集中整治的长效性和连续性。当接到群众反映的群租问题时要防止各部门的互相推诿及不作为，要确定各部门在群租治理中的主要职责及相关责任，明确责权利及相应的处罚措施。
（二）住房保障问题
在南京出现如此多的群租问题，主要原因来自于租金压力大，只能通过群租来缓解租住压力。网尚研究机构的数据显示，南京一季度典型区域（主要是城中、河西、城南、江宁）住宅租金水平为47.6元/平方米/月，同比上涨12.2%，环比上涨8.2%，房租虽然上涨速度放缓，但依然处于高位缓慢上涨。同时，36.2%房源为2000000元/套，24.0%房源为3000000元/套，大多数房源的租金仍然不低。对于刚就业的年轻工作人员和外来务工人员来说，想在主城租房，压力确实很大。针对高租金问题，政府也是出台了相关政策，在南京建成大量廉价公租房，以缓解租房压力。但目前存在的问题是公租房的选址大都是在南京偏远郊县，离上班地点较远，同时交通，生活，入学等配套设施也未能跟上，导致很多廉租房并沒有从实质上满足需求。
就住房保障问题，需要政府在今后廉租房的选址方面更趋合理，尽量选择离主城区较近的地点建设，同时注意发展廉租房周边的配套设施，让廉租房能够真正解决广大民众的切实需求。同时可以考虑给特别困难群体发放租房补贴，缓解部分困难群体的租房压力，而不用去租住群租房。使群租房失去市场需求源头。
（三）业主及物业自我管理问题
在对南京各区群租房进行调研中发现，在各群租高发小区，业主及物业公司对小区群租问题的态度也不尽相同。有的小区业主比较团结，针对影响到业主正常生活的群租行为坚决予以抵制，甚至有专门团队在做各方面的工作。但有的小区业主态度反对，行动落后，自己明哲保身，希望别的业主去解决问题，自己坐享其成。物业公司也是态度各异，有的物业公司会协助业主委员会对群租引起的相关问题进行解决，有的物业公司非但不解决矛盾，有时还会扮演不光彩角色，激化群租矛盾。
因业主及物业对自己居住和管理小区的情况最为了解，可以通过《业主公约》，提出限制违法群租行为，并将相应的监督管理权委托给物业公司，物业公司及时上报相关情况给政府各部门，让政府相关部门根据上报的群租问题有针对性地进行管控，最终实现小区环境的和谐发展。
群租作为某些特殊群体的生存方式，其成因非常现实，如果不是因为经济窘迫，现实所逼，没有人愿意选择这种居住方式。“改善民生”是党的十七大报告提出的社会建设重要目标，这个重要目标为了让每个居民都有房可住。各种各样的因素致使群租产生，群租治理的过程艰难而曲折，对群租的治理不是一蹴而就，需要汇集多方力量解决民众的租住需求。
参考文献：
[1]褚雪霏.拼租房屋的法律问题研究.黑龙江省政法管理干部学院学报.2011（8）.
[2]傅渊.群租问题的治理途径探讨.上海房地产.2007（13）.
[3]石春玲.如何对待群租房.法治论丛.2008（7）.
关键词 群租问题 综合管理 调研 实证分析
基金项目：本文为江苏省教育厅哲学社会科学研究基金项目《群租问题综合管理法治化研究》（项目编号：2013SJD820020）课题组阶段性研究成果。
作者简介：孙蕾扬，南京三江学院经法学院副教授，研究方向：经济法学。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-213-02
一、研究背景
根据相关地方政府的调查，目前我国租赁市场有一半甚至更高比例为群租，因群租引起的群体性事件时有发生。政府、公安、税务及其他相关部门经常接到因群租引起的投诉。所反映的问题也是涉及治安、消防、卫生和扰民等诸多方面。
南京为江苏省会城市，地处长三角区域，高校及中小企业相对比较集中，外来人口逐年攀升。外来人口的租住问题也日趋凸现。为了降低租住成本，群租房生意在南京蓬勃发展。南京市12345市政投诉热线和110接警台均接到大量群众反映强烈的群租问题。南京市存在着比较严重的群租问題爆发隐患。
2014年4月1日南京市政府出台了群租整治实施意见后，在集中整治群租过程中遭到来自于群租出租人的集体抗议，甚至引发群体争议。虽然经过2014年4月到8月的集中整治，群租蔓延现象得到初步遏制，但市场中的群租开始由明转暗，继续在南京大行其道。2015年5月南京市明发滨江新城这个位于南京市浦口区的群租高发小区发生群租客死亡多日而其他六位群租人均不知晓的事件，再次将公众关注点吸引到了群租问题上。
二、南京市群租的现实情况分析
群租问题综合治理调研团队走访调研了南京市鼓楼区、建邺区、玄武区、雨花区、栖霞区、江宁区及浦口区群租较为多发的代表性小区。通过调查，对南京市群租的现实情况做如下分析：
（一）群租小区情况分析
群租小区出现由老小区向高档小区发展之势。在调研之前主要锁定几个群租问题比较严重的城区老小区，这些老小区一般位于城市中心，建于上世纪八十到九十年代，楼龄较长，租赁房屋本身较为陈旧，因位于市中心房租还不低廉。但这些小区的特点是上下班方便，购物方便，交通方便，为了对付高额房租，很多承租人愿意群租。随着走访调查的深入，调研团队发现在近两年随着九零后年轻人的入职，对于租住的质量要求明显提升，这批刚入职的年轻人更愿意选择房龄新，居住环境好的新小区，甚至是高档小区。但这些高档小区的房屋租金基本都在三四千元，既要降低租住成本又对租住环境有要求就只能退而求其次选择群租。市场的需求催生出高档小区也加入到群租的行列中。在走访南京河西一处高档小区时，小区物业反映该小区内群租房有一百多套，租住人数却达到五六百人，群租纠纷经常发生，周边业主不断投诉，物业公司毫无办法。位于江宁区的别墅房亦有群租现象。江宁一别墅区业主将一毛坯别墅整体出租给房地产公司，公司将其改造成宿舍供建筑工人租住，小区业主经常在夏日傍晚看见光着上身的工人在小区游荡，该别墅业主集体对此影响小区环境，降低小区品质的群租行为表示强烈抗议。
（二）群租出租人情况分析
目前南京市群租房大都由职业二房东运作。也有一小部分群租房仍是由产权人直接经手。通过走访调研发现，只要提到群租，马上就会提到一个群体：职业二房东。这部分群租出租人本身不是租赁房屋的产权人，他们会从房屋产权人处将毛坯房整体承租下来，毛坯房相较于装修房更易改造为群租房，并且承租毛坯房的价格也较低，利润空间极大。后续再由二房东将毛坯房改造为简单装修的群租房出租。当然二房东和房屋产权人签订一手租赁合同时会约定较长租赁期限，以便二房东能将前期投入的装修费用收回，一般从第二年第三年开始就可以有利润。根据栖霞公安分局仙林派出所的数据提供，在仙林地区，职业群租二房东有120多名，专门在仙林大学城从事群租生意。在走访中遇到的一位群租职业二房东在仙林南大和园一个小区就有20多套群租房，这也和群租多发的南大和园小区情况相吻合。这部分职业从事群租业务的二房东也分为两类，一类是比较有社会责任感的职业二房东，他们会考虑群租房出租过程中的安全问题，会定期巡视群租房，配备消防设施，配合小区物业及周边邻居协调群租矛盾。但另外一类职业二房东则缺乏社会责任心，对群租房管理不力，还经常煽动群租客闹事，激化因群租产生的群体性矛盾。
（三）群租承租人情况分析
南京市群租承租人分布范围较广。在调研之前提到群租马上想到的大部分群租承租人应该是来自于社会底层的外地来务工人员。调研后发现这部分人员仅是目前群租承租人的部分构成。他们多从事劳动密集型工作，工资水平较低，本身不高的工资还要邮寄回老家供养老人和小孩，因无法承担高额房租，只能租住群租房。在南京安德门民工市场受访的大部分农民工均有群租经历，且这部分群租人群多租住城中村类型的群租房，环境差，治安乱，房租低廉。此外，在群租承租人中大量存在的是年轻群体，包括年轻学生和刚走上工作岗位还没有能力购买自有产权房的年轻工作人员。在仙林大学城和江宁大学城的调研中发现很多群租承租人是在校大学生，为了享受更为自由的居住环境，在校外租房生活，但因考虑没有经济收入，只能群租。在市中心的群租房调研中发现很多年轻工作者对租住环境的要求及便捷性要求较高，但市中心的房屋租赁价格较高，尤其是高档房屋，为了降低生活成本选择群租。
（四）群租小区物业公司情况分析
群租小区物业公司方面主要持两种态度。一类是对群租问题积极管理，协助相关政府部门调查督管。另一类是对群租问题不管不问，置之不理，有更为严重的还会和群租二房东相勾结谋取不正当利益。在调研的多个高档小区内物业在谈及群租问题时均较为配合，对小区内的群租房情况也较为熟悉，有的甚至已经配合政府在进行对群租房的整改，这些小区物业主要是担心群租降低小区的品质，会引起小区大部分业主的不满。但物业在开展整治群租工作中也是会遭遇比较大的阻力，阻力主要来自于群租出租人及承租人。而有一部分走访到的小区物业则拒绝接受关于小区群租房的相关情况询问，主要集中在一些老旧小区，物业公司规模较小且没有相关管理规范。 （五）群租综合治理情况分析
在调查南京市群租高发典型小区后发现，在政府没有出台相关群租治理政策前，因群租引起的纠纷往往先通过报110获得解决，相关派出所对辖区内的典型群租小区都已经相当熟悉，隔三岔五就会接到因群租产生纠纷的报警。出警后也只能对事态加以控制，并不能从源头加以根除，派出所也没有任何针对群租问题可以强制执行的相关法律依据。110解决不了问题时，受群租影响的业主经常通过拨打12345市政投诉热线对群租问题投诉。南京市政府在2014年4月针对群租问题发布了《关于开展“群租房”整治的实施意见》，并且在南京市公安局专门设立“群租房屋整治”办公室”，但这次对群租房的整治工作更多地是为了青奥会的顺利召开。当2014年8月整治活动结束，青奥会也顺利结束后，多个小区的群租问题又开始重现。可以看出对群租的整治带有极强的突击性和短期性，长效管理还有待进一步发展。
三、群租治理的反思与改进
（一）立法执法问题
目前针对群租问题的立法规定较少，而且高位阶的立法基本没有，基本以部门规章和地方性条例，文件为主，大部分属于低位阶立法，根据下位法不能与上位法相抵触原则，在相关部门和地方政府发布相关法律规范时则会出现诸多限制。甚至有群租出租人提出自己是房屋产权人，其租赁权益受《物权法》保护的说辞。低位阶法律规范在遇到实际群租矛盾时更遭遇到了执法难问题，比如说关于群租的相关法规由住建部制定，但住建部又缺乏执法权，在遇到纠纷时还得公安、法院出面。
就立法执法出现的问题，则需要由多个部门联合执法才能收到比较好的效果，这就需要由政府部门牵头对群租进行多部门集中整治，而且要注意集中整治的长效性和连续性。当接到群众反映的群租问题时要防止各部门的互相推诿及不作为，要确定各部门在群租治理中的主要职责及相关责任，明确责权利及相应的处罚措施。
（二）住房保障问题
在南京出现如此多的群租问题，主要原因来自于租金压力大，只能通过群租来缓解租住压力。网尚研究机构的数据显示，南京一季度典型区域（主要是城中、河西、城南、江宁）住宅租金水平为47.6元/平方米/月，同比上涨12.2%，环比上涨8.2%，房租虽然上涨速度放缓，但依然处于高位缓慢上涨。同时，36.2%房源为2000000元/套，24.0%房源为3000000元/套，大多数房源的租金仍然不低。对于刚就业的年轻工作人员和外来务工人员来说，想在主城租房，压力确实很大。针对高租金问题，政府也是出台了相关政策，在南京建成大量廉价公租房，以缓解租房压力。但目前存在的问题是公租房的选址大都是在南京偏远郊县，离上班地点较远，同时交通，生活，入学等配套设施也未能跟上，导致很多廉租房并沒有从实质上满足需求。
就住房保障问题，需要政府在今后廉租房的选址方面更趋合理，尽量选择离主城区较近的地点建设，同时注意发展廉租房周边的配套设施，让廉租房能够真正解决广大民众的切实需求。同时可以考虑给特别困难群体发放租房补贴，缓解部分困难群体的租房压力，而不用去租住群租房。使群租房失去市场需求源头。
（三）业主及物业自我管理问题
在对南京各区群租房进行调研中发现，在各群租高发小区，业主及物业公司对小区群租问题的态度也不尽相同。有的小区业主比较团结，针对影响到业主正常生活的群租行为坚决予以抵制，甚至有专门团队在做各方面的工作。但有的小区业主态度反对，行动落后，自己明哲保身，希望别的业主去解决问题，自己坐享其成。物业公司也是态度各异，有的物业公司会协助业主委员会对群租引起的相关问题进行解决，有的物业公司非但不解决矛盾，有时还会扮演不光彩角色，激化群租矛盾。
因业主及物业对自己居住和管理小区的情况最为了解，可以通过《业主公约》，提出限制违法群租行为，并将相应的监督管理权委托给物业公司，物业公司及时上报相关情况给政府各部门，让政府相关部门根据上报的群租问题有针对性地进行管控，最终实现小区环境的和谐发展。
群租作为某些特殊群体的生存方式，其成因非常现实，如果不是因为经济窘迫，现实所逼，没有人愿意选择这种居住方式。“改善民生”是党的十七大报告提出的社会建设重要目标，这个重要目标为了让每个居民都有房可住。各种各样的因素致使群租产生，群租治理的过程艰难而曲折，对群租的治理不是一蹴而就，需要汇集多方力量解决民众的租住需求。
参考文献：
[1]褚雪霏.拼租房屋的法律问题研究.黑龙江省政法管理干部学院学报.2011（8）.
[2]傅渊.群租问题的治理途径探讨.上海房地产.2007（13）.
[3]石春玲.如何对待群租房.法治论丛.2008（7）.