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继1998年提出构建公共财政基本框架和2003年提出健全和完善公共财政体制之后,国家于2004年又提出建立与公共财政体制相适应的教育财政制度。然而,公共教育财政制度是什么,应该怎么做和现实中如何做目前尚不明确。传统上建立在公共产品理论基础上的教育产品属性研究,对于复杂、动态的公共教育财政制度实践指导作用有限。本文旨在应用经济学的理论和方法,尝试对对公共教育财政制度提供一个统一的研究框架和理论观点。
第一,分析公共教育财政制度是什么的问题。根据对公共财政形成历史渊源的挖掘,以公共财政和市场经济为背景,对教育财政和公共教育财政进行严格区分,并给出一个正式、完整、明确的公共教育财政制度内涵的界定,强调公共教育财政制度是公共财政在教育领域的职能延伸,以市场经济体制为基础,以市场与政府之间、政府与政府之间的制度化分工为构件,具有鲜明的民主和法制特征。为了全面把握公共教育财政制度,文章不仅从内在规定,而且从关联制度角度,对其依存的制度环境和维持绩效的互补制度进行分析,指出西方公共教育财政制度以完善的私有产权制度为基础,以代议机构的财权制度和严格的司法体系为侧翼保障,以自由竞争的产品市场和发育充分的劳动力市场为保证其运转效率的互补制度。我国与西方发达国家的制度环境不同,教育财政制度受行政治理结构、财政体制和教育管理体制影响较大,其关联制度结构呈现出鲜明的本土特征。
第二,分析公共教育财政制度应该怎么做的问题。具体分为三个部分:市场与政府之间应该怎样分工,政府与政府之间应该怎样分权,以及作为分权补充的教育财政转移支付制度应该怎样设计。首先,市场经济为教育投资提供基本的动力系统和信息系统,但是在教育信贷市场和私人投资激励上将出现一定程度的失灵。除了人力资本不可抵押和投资系统风险之外,本研究认为信息不对称导致的逆向选择和道德风险是导致教育信贷市场不完全的根本原因。教育投资者的内在能力、所处的收入阶层,以及投资期限将影响其面临流动性限制的严重程度,进而影响市场资源配置效率。在分析私人教育投资激励时,本研究对公共产品和外部性进行区分,重新回归外部性这个基础范畴,将教育与教育产出分离,提出教育的外溢性源于教育产出的外部性和教育产出载体空间上的流动性,并根据教育的产出,以因素解析的方法对教育外部性进行明确分类。将纠正外溢性和解决流动性限制双重标准相结合,界定教育财政作用的范围和手段。其次,教育财政分权的基本理由是,在信息和激励方面,地方政府与中央政府相比具有的潜在优势。对于维持教育财政分权体制运行的蒂布特机制和委托一代理机制,本研究建立起严格的数理模型对其进行理论研究和模拟。对关于教育财政的蒂布特模型的制度条件进行反思,并以中国的数据进行经验检验,发现蒂布特机制目前发挥的作用尚微乎其微,急需创造条件促其运转以增加教育财政分权体制的效率。文章还构建反映单一制行政集权国家政府间治理关系的多任务委托一代理模型,分析最优的教育财政分权合约设计、特征及其局限。搜集、整理相关数据,建立涵盖跨期多项指标的面板数据库,对地方教育财政外溢造成的教育财政分权体制扭曲进行经验检验。理论和实证研究均表明,人口流动导致的教育财政外溢,对地方教育财政投资的积极性产生显著的负面效应。最后,本研究分析了政府间教育财政转移支付制度。为了纠正财政外溢对分权效果造成的扭曲,中央政府应发挥积极的调节作用,建立补偿财政外溢的教育财政转移支付制度。另外,基于效率和公平的考虑,必须进行平衡纵向财政失衡和基于社会福利的均等化教育财政转移支付。教育财政转移支付制度的设计必须对目标、手段和原则进行统一考虑。
第三,分析在我国现实中如何建设公共教育财政制度的问题。对本文已有研究成果进行总结,然后据此切入我国现实,勾勒近30年教育财政公共化改革轨迹,回答我们目前离公共教育财政制度有多远,并指出公共教育财政制度的演进是一个长期过程。根据公共教育制度系统构件之间的独立性和耦合性,以及中国行政集权和财经分权的制度刚性,提出与外围制度可分离的制度子系统可率先做出调整和变革,对于触动利益较多,与外围制度关联性较强的部分,可以增量渐进的方式,适度捆绑,巧妙分离并合理安排时序,以最小的阻力推行改革。
本文属于教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“公共财政框架下公共教育财政制度研究”(05JZD00033)的子课题研究成果。