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责任是政府管理领域的核心问题,在政治学、行政学、行政法学领域中都必定会涉及这个问题。那么,政府中的道德责任在责任体系中居于怎样的位置?如何实现政府道德责任?多数研究者(包括政府行政人员)认为:在理论上,政府中的道德责任是存在的,是作为法律责任的补充而存在的;在实践中,政府中的道德责任能够发挥的作用很小,因此从某种意义上说,责任政府与法治政府基本上是同一个概念。我们中的很多人都能够认识到公共管理者道德责任的实现在政府管理过程中是必不可少的,但对于如何才能实现道德责任,却束手无策。因此,政府中的道德责任是一个容易受到忽视的范畴,从道德的视角来研究政府中的责任问题,是一个具有挑战意义的问题。
全文共分为六部分。
第一部分是导言。首先阐述了选题背景和意义,然后在分析已有文献的基础上,提出了本文的研究框架。
第二部分是政府中的责任结构。这一部分从政府中的权力关系、法律关系与伦理关系入手,分析在三种不同的社会治理模式中(统治型社会治理、管理型社会治理和服务型社会治理)的责任结构,我们发现,在统治型社会治理中,行政层级责任、法律责任和道德责任都存在,但以行政层级责任为主,在管理型社会治理中,则以法律责任为主,在服务型社会治理中,应以道德责任为主。这样我们就通过政府中的责任结构引出了道德责任的概念。接着我们对道德责任以及政府中的道德责任的概念作了说明。道德责任必须符合两个条件:其一是客观上可以进行善恶评价的责任,其二是在履行这些责任时,行为主体的意志自由。对于政府等公共领域来说,道德责任是公共管理主体(包括政府整体与公务员个人)对公共利益所负的责任。
第三部分是道德责任的依据。在这一部分,主要阐述了政府道德责任的源起,新公共行政作为道德责任的理论依据,以及公共管理作为道德责任的实践依据。根据我们的分析,政府中的道德责任在统治型社会治理和管理型社会治理中均未能充分实现。但在管理社会治理向服务型社会治理转变的过程中,政府中的道德责任已经开始显露出来,它产生于对公共行政伦理价值缺失的反思。新公共行政是对传统公共行政价值缺失的一次集中反思,提出了政府公共服务的社会公平的问题。第一次旗帜鲜明地将社会公平作为政府道德责任的内容。二十世纪七、八十年代以来的管理主义改革优劣参半,但是,从公共服务的主体多元化的角度,从服务于“顾客”的角度来说,新公共管理的理论与实践为服务型政府的兴起提供了有价值的因素,因此,公共管理的社会治理模式是政府道德责任的实践依据。
第四部分是道德责任的实现方式、途径。这一部分的内容首先是批评了被广泛认同的实现道德责任的“内部控制”和“外部控制”相结合的途径。我们认为,从控制的角度解释责任是有意义的,但对于政府道德责任来说,这种解释是有局限的。政府道德责任的实现可以从三个相互联系的方面来进行:首先是社会治理模式的变迁,其次是公共行政制度的道德化、制度合理性、制度公正,再次是公共管理者的道德自主性与独立人格。社会治理模式的变迁是政府道德责任实现的根本,如果政府作为统治的工具或者政府出于控制的目的来管理社会和公众,都不可能真正实现道德责任。同时,道德责任的实现也离不开制度和人的因素。
第五部分是道德责任的困境。这部分主要是从两个方面来分析道德责任的困境,一是官僚制中的责任悖论,二是近代以来公共行政领域中道德与法的分离。官僚制中的责任悖论是指官僚制中行政人员对上级负责、对制度(法律)负责与其道德自主性的矛盾。官僚制是一个层级控制体系,官僚制组织与行政人员履行的都是一种间接责任,因此,“环式民主”(查尔斯·福克斯语)的责任模式值得反思。另一方面,近年来,很多学者都认识到公共领域中道德与法的分离,因此公共领域的道德重建变得相当重要,我国在“依法行政”的基础上提出“以德治国”,就是要筹谋一种恰当的德法关系。
第六部分是在政府的变革中实现道德责任。“水门事件”发生后,政府伦理问题受到普遍重视,美国解决伦理问题的途径是行政伦理制度化(伦理立法),这种方式的有效性确实存在,但它显然不能从根本上解决问题。当前,中国政府发生的一些变化,如“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观的提出、以“非典”疫情为起点的高官问责制、免收农业税、服务型政府的目标定位、构建和谐社会等,都充分显示出政府对民生问题和公民权利的关注,显示出政府管理理念及政府职能的转变,这表明政府正在通过不断的改革来实现道德责任。