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我国的市场化改革带来了经济领域的分权，随着中央政府的放权让利和地方政府自主性的增强，导致各地方政府成为具有独立地位的利益主体，分别在特定的约束条件下追求自身的利益最大化，从而产生了复杂多变的地方政府行为模式。作为地方利益主体，地方政府总是在寻求地方利益，而且我国现在的财政分权模式无疑为地方政府准备了利益选择的空间和条件。地方政府代表着三种利益层次，以两种身份出现在经济和政治生活舞台上：作为宏观管理的中间层次代表着整个国家的宏观利益；作为地方利益主体代表着地方利益；地方政府还存在着自身的利益。
实践中，地方政府经常将其双重身份以及两个方面的三种职能混淆，表现出一些非规范的行为特征，与顺利推进地方经济发展和国家宏观经济的稳定不相适应。规范地方政府的行为的关键还是要重塑政府和市场的关系；以及重新调整中央和地方的关系，也就是完善我国现阶段的财政分权模式；同时，必须以政府官员理性“经济人”为前提假设，从行为主义角度对政府管理模式作出必要的改革。