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公共政策的制定既不是“自上而下”也不是“自下而上”的，而是以政府为主导的公共权威与民间社会的一种“互动”。参与理论，作为一种既古老而又现代的理论，为考察这种“互动”提供了一个非常有益的视角，运用参与理论来评述如何在公共政策制定中增强普通公民的力量，是本文的主旨。公共政策制定过程中的公民参与不是过度而是不足。 关于公共政策的概念多种多样，有时最简单往往最能击中本质。为公共而制定的政策几乎是对其最好的概括了。公共政策的制定有广义与狭义之分，广义的公共政策可以等同于整个政策过程。狭义的公共政策制定过程可以划分为三个阶段，即建立议程、政策规划以及政策合法化，公民参与渗透于每个阶段之中（依照厦门大学陈振明教授的说明方法）。以狭义公共政策制定概念为基础进行分析最能凸显公民参与的价值。 公民参与能使得原有的由国家代表的高度集中的社会权力在社会范围内弥散，公民参与的扩大还可以使高度封闭的由科层制架构起来的政府体系自愿或不自愿地向社会开放，更为重要的是，无论如何，公民参与已成为现代社会公民的一项最基本的权利之一，成为现代社会所追求的基本价值。以权威为基础的国家和按科层制组织起来的政府都易使公共政策产生自负倾向，而公民参与则可以成为消解这种自负的一种有效手段。公共选择理论关于政府失败的分析以及治理理论关于善治的认识对理解公共政策自负的有关问题可以提供很好的启发。 大众议程是理解公共政策议程中公民参与问题的一个很有用的概念，但公民参与建立议程的障碍却是焦点问题所在，阻碍公民建立议程的因素有四个方面，即政治心理状况、民主制度状况、政治实体的范围、表达方式。 政策规划不仅是一个技术过程，也是一种政治行为。我国价格听证活动的实践为说明此问题提供了一个很好的范例。如何改进政策规划中的公民参与始终是个迫切的问题，可以考虑从转变观念、制度建设、提高能力等几方面入手。 政策合法化与政策合法性是两个不同的概念。政策合法化不单纯指形式合法，大众的自愿认同应是其本质所在，公民参与是政策合法化的基础，但政策合法化过程中的公民参与是复杂的，很多时候表现出二者的矛盾。选举与政策合法化问题以及公民参与与政治系统合法化问题可为理解二者的矛盾提供很好的注解。 中国公共政策制定中的公民参与有着良好的经济与政治基础，但依然受到政治、经济，文化等方面因素的制约。改善中国公共政策制定中的公民参与状况远非一朝一夕的事，但发展经济、转变观念、完善制度始终可以成为着力点。