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本文的研究缘起于中国法院经费制度运行过程中产生的各种现象带给笔者的思考。法院是否真的，以及为什么会入不敷出，甚至负债累累？全国三千多个法院的经费情况到底是个什么样的状态？短缺、负债、创收会对司法产生什么样的结果和影响？应当如何解决？这些问题是本文所欲求证的。文章将立足于对中国问题的研究，试图从财政学的视角，在国家财政体制变迁的背景下描述、考察法院的经费制度安排及实践，对实践中存在的问题进行反思，结合财政体制改革的目标及进程，参考他国关于法院经费制度安排的共性和启示，厘清中国法院经费制度改革的思路，并提出进一步改革完善的建议。 文章首先考察了法院经费制度的历史发展与变迁，这是理解、分析法院经费制度实践的基础。晚清及民国时期，司法经费短缺的障碍，使得司法改革一直难以取得成效。陕甘宁边区时期，适逢国难当头、战火纷飞，法院确实也没有比其他部门更重要的理由，经费短缺在所难免。新中国建立后，我们国家的财政体制先后经历了统收统支、各种分成、财政包干、分税制四个阶段。其中，1980年-1993年间的财政包干制，虽然打开了改革传统体制的突破口，但是还没有跳出财力分配的行政性分权模式，再加上没有找到处理中央与地方关系的恰当、规范方式，由此导致政府行为出现了三大悖论。其中一个就是，局部利益的驱动力，使从整体利益设定的部门职能异化到整体利益的对立面，或者发生该管的不管，不该管的却热衷去管的职能错置。1994年至今实行的分税制终于完成了经济性分权模式的转变，但由于省以下没有实行分税制，由此导致基层财政普遍陷入困难境地。在这样一个体制背景下，结合诉讼费的收取、使用情况，从经费来源构成的角度，笔者将60多年来法院经费制度的历程划分为六个阶段:一是1950年-1953年由中央财政统一负担阶段;二是1953年-1979年由中央财政负担和同级财政负担相结合阶段;三是1980年-1984年由同级财政负担阶段;四是1985年-1998年由同级财政负担和诉讼费自收自支相结合阶段;五是1999年-2009年由同级负担和诉讼费明脱暗挂、上级补助统筹相结合阶段;六是2009年至今由同级负担为主与上级财政转移支付为辅相结合阶段，简称同级为主、分类共担阶段。“收支两条线”是一项重要的财政管理制度，有利于理顺政府收入分配秩序，从源头上预防和治理腐败。法院系统从1998年开始部署、落实这项制度。旨在帮助解决基层财政困难的经费调剂和转移支付制度也先后在法院系统开始建立实施。上述考察显示，在中国，一定时期的法院经费制度安排是受制于当时的财政体制的。一定程度上，也可以说法院经费制度是中国财政体制的一个缩影。 接下来，文章从“行动中的法（或制度）”的角度考察了1985年诉讼收费后法院经费制度的实践状况。对诉讼费自收自支时期，笔者以东部、中部、西部四个省份为重点，通过大量的经费收支数据，分别对上述省份1996年法院的经费收入、支出情况，以及人均支出水平、案均支出水平进行了量化的统计分析，同时对全国大部分省份反映的经费情况与问题进行了汇总归类。大致有下面几点发现:1、诉讼费收入在法院经费总收入中占的比例很高，大概为30％-50％;2、业务经费支出的60％-70％主要靠诉讼费来弥补;3、经济案件诉讼费收入的贡献很高，大概为50％-60％;4、不同层级法院之间的案均支出、人均支出相差非常大，高级法院案均支出大概是中级法院的4.5倍多，是基层法院的12倍多;高级法院的人均支出是中级法院的1.7倍，是基层法院的3倍多;不同地区的经费支出水平差距也很大;5、基层法院的经费状况最差，中西部、贫困地区的则尤甚;6、财政拨款普遍严重不足，主要原因还是县级财政困难。 然后，文章对法院经费制度安排与实践进行了深刻反思，努力探究“书本”制度、以及“数字”实践背后的故事。在简要总结建国以来法院经费制度实践取得的成效后，着力对1985年诉讼收费以来法院经费制度安排和实践存在的问题进行了分析。这些问题包括:1、收支难以脱钩。诉讼收费制度一经产生，就与法院经费制度纠缠在了一起。两者的关系经历了或还在经历着自收自支模式→收支挂钩模式→收支脱钩模式转变这样一条轨迹。最近的调研显示，法院经费收支挂钩的情况，在基层还相当普遍。说到底，由财政体制不完善导致的基层财政困难是收支挂钩的主要原因。溯本求源，在上个世纪80年代，在“分灶吃饭”的财政包干体制下，当时很多行业领域都存在自收自支或者收支挂钩的现象。受印度法院自收自支的启发，最高法院出台了《人民法院诉讼收费办法》，并向国务院提出两种解决业务经费困难的方案。国务院权衡时弊，选择了“诉讼费由法院自收自支，以补充业务经费之不足”这一方案。在执政者看来，与战争时期一样，在发展经济为第一要务的年代，法院同样没有重要到应该格外受青睐而统一吃皇粮的地步。自收自支制度模式下的“创收”导向使得法院乱收费的规模很快开始膨胀，一方面，因司法服务价格太高，2000年-2004年间出现了消费者购买一度减少，诉讼案件量下降的现象;另一方面，伴随这种筹资模式产生的乱收费、拉赞助等种种创收现象，以及由此而滋生的司法腐败，极大地损害了当事人的权益，也损害了法院的形象，降低了司法的公信力。2、经费保障不平衡。各地法院经费保障不平衡的一个后果就是导致法律人才“孔雀东南飞”，各地司法质量也自然会出现差距，一种由司法资源配置不平衡导致的“司法不公”（即居民不能享受大致均等的司法服务）由此产生。司法服务质量不高（通常意味着对当事人的合法正当权益保护不力）的地区很难吸引投资者到本地区投资、创业，进而加速地区经济发展的不平衡，贫富差距进一步加大，由此而带来的社会问题和社会后果也必将是棘手和严重的。3、转移支付制度不规范。主要表现为:转移支付资金下达至法院的时间普遍较晚，效率低下;有些地方出现抵顶、截留、挪用现象;转移支付资金分配重点不突出，分配、下达过程不公开、不透明;重投入、轻管理，重数量、轻效益，重临时措施制定、轻长效机制建设等。当务之急，是要建立一套公平、公正、公开的资金分配、下达、使用、管理、评估、监督和惩罚的规则体系。这套规则体系还应当上升为法律。否则，具有自利特性的经手人员、经手部门在蛋糕长时段的转移过程中是很难禁得住诱惑的。4、公用经费保障标准难以成为真正的标准。公用经费标准设计不合理，对于已经出台的经费保障标准，财政部门和相关部门都觉得偏低;但即便是低标准的保障标准，在一些地区仍没有得到落实。经费保障体制改革后，大部分省份都没有根据经费项目发生变化的情况制定新的公用经费保障标准。挤占公用经费的现象也比较普遍。实际上，有些地市级中级法院也存在经费困难的问题，有的甚至比县级法院还困难，因此，光有基层经费保障标准是不够的。而且，从规范预算管理的角度看，每个层级的法院都应当制定相应的公用经费保障标准。 之后，文章在比较法的视野中对美国、德国、英国、日本等13个国家的法院经费制度进行了考察研究，并将中国的法院经费制度安排与之进行了对比分析。由此获得五点启示:1、各国法院经费支出责任或者由中央财政负担，或者由中央和州（邦或省）负担，并且与财政层级、法院层级都无关，而与国家结构形式高度相关;2、各国在司法财政资金使用上的法治化程度很高;3、多数国家司法支出占公共总支出的比例较高;4、各国都采取了法院行政事务管理权与审判权相分离的做法;5、各国的法官经费支出水平都比较高;6、各国都很重视并通过多种措施或制度尽量提高经费的使用效益。 最后，文章结合中国财政体制改革的进程，针对法院经费制度实践中存在的问题，借鉴国际经验，对如何进一步改革完善法院经费制度进行了探讨。笔者认为，在单一制国家，司法属于国家公共品，属中央事权，其支出责任应由中央财政负担，但在进行具体制度设计时，还应当考虑本国政治体制、经济体制、地域、人口以及由管理成本和附属成本构成的决策成本等多种具体因素。在收支脱钩的制度模式下，诉讼费是否专款专用并无实质影响，可视具体情况而定。不管从理论上，还是从世界各国的实践看，法院经费预算的管理权都不能交给政府财政部门来行使，要么由司法部行使，要么由另设的法院行政部门行使，另外还有一种做法就是像英国那样单独再设立一个部门（宪政事务部）行使。公共财政体制下，法院经费支出水平的终极决定者只能是公共权力机关，而不应有别的选择。 法院经费制度改革的顺利推进，最终还有待于政府行为和公共财政体制的规范。目前，我国的财政还不是公共财政，政府行为与市场行为的边界还不够清楚，政府间事权、财权划分尚未明确，财政转移支付制度还不规范。因此，要建立一个规范的公共财政体制还需要很长的时间，而且公共财政体制的改革必然会牵动政治体制的改革。这就决定了上述改革方案，一方面不可能在较短时间内全部实施;另一方面，一些具体设计在实践中必然会被修正。