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内部控制是相对于外部控制或强制控制而言的,主体性、目标性和风险性是讨论内部控制的基本前提,其具有内在需求性的本质特性。企业内部控制就其本质而言是企业主体为将在目标实现过程中所面临的不确定性控制在合理范围和限度内的内在需求的制度安排。当企业的内控制度不健全且可能引致负面外部性影响时,就需要借助外部力量予以推进或弥补,外部推进建立的内控制度应以企业的内在需求为基础。
企业在目标实现过程中面临的风险归根结底源于组织中人的因素,因而企业内控制度的直接作用对象就是人,企业应根据人的特性以及风险产生的缘由而建立相应的内控制度。本文从行为假设的两个维度——人性假设和认知能力探讨企业内控制度应具有的功能和特性。人性内核具有可信任性,但又情境依存地存在着机会主义倾向,因而,内控制度既应具有激励和引导功能以激发人的可信任性,又应具有惩治和约束功能以防范人的机会主义行为；为了缓解人的有限理性,内控制度应具有信息储备及促进学习等方面的功能。
企业内控制度应与其所处的直接制度环境相适应才能有效发挥作用。公司制企业由于规模大、产权关系复杂等特性决定了其对内控制度有内在需求,但由于两权分离使得高级经理层执行和实施内控制度的自觉性弱于业主经营者,因而需要借助外部力量对该层次的内控制度进行要求或弥补内控制度的不足,其中,外部治理型公司实现内部控制的自主性又弱于内部治理型公司,因而,前者的内控制度比后者存在更为明显的外部化倾向,需要外部力量推动的力度要大。不同的文化传统、法律等制度环境对企业内部管理制度的累积影响,也会对企业内控制度的存在形式及其发挥作用的方式产生影响。
对公司内部控制的监管主要缘于随着公司社会化程度的提高内部控制外部性的凸现。按照惩治方式的不同,内部控制监管政策可以分为强制性监管和引导性监管,前者的优势在于其强制约束力,后者的优势在于其快速判断、处理新问题的能力以及较低的监管实施成本。一般而言,前者适用于对公司内部控制应该达到的基本要求,而后者则是对公司内部控制应达到的最佳做法的引导。鉴于对基于结果监管与基于过程监管优缺点的分析,并结合对企业内控制度特性的认识,本文分析认为对公司内部控制采取“目标导向的过程监管”是较为合理的路径选择。
内部控制准则制定的直接动因来自于外界对公司内部控制的监管,内控准则是落实监管政策的依据,不同的监管政策对内控准则将产生不同导向作用。强制性监管决定了内控准则的规则导向,引导性监管政策决定了内控准则的原则导向。内部控制的供需方对内控准则价值导向的影响将会在内控监管政策的实施过程中逐渐得到体现,内控准则最终将在供、需方及监管者三方共同作用过程中不断完善。