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改革开放以后，我国进入了城市化和现代化的高速发展时期，伴随着城市建设的快速推进，耕地保护与城市建设之间的矛盾变得前所未有的突出。无论是从维持粮食安全、生态平衡还是对保障农民生产生活来说，保护耕地都具有不可否认的正外部性。为了解决外部性引发的“市场失灵”问题，中央政府制定了极其严格的以土地利用规划和指标为基础的土地用途管制制度。我国的土地用途管制制度的确在一定程度上遏制了建设用地无序扩张的状态，但是计划管制政策有其固有的缺陷，比如指标分配不合理、刚性过强、行政成本高昂等。如何在不改变我国现有的产权结构和承认政府管制必要性的框架下，对现行的土地资源管理模式进行治理结构的改革以达到平衡经济发展和耕地保护矛盾的目的，或许是当下较可行和“经济”的选择。 在污染控制领域拥有成熟经验的排污权交易政策发端于政府的排污总量控制措施，在承认政府管制对治理“公共物品”必要性的同时，成功地设置了完整的交易体系赋予了指令控制体制更多的灵活性。如果我们可以将农地非农化类比为一种“污染”，那么就可以尝试借鉴排污权交易在平衡政府与市场关系方面的有益经验，在我国严格的政府管制模式中引入市场机制，赋予交易主体在服从政府管制的背景下重新分配土地开发与耕地保护责任的权利。 本文首先描述了我国快速城镇化与耕地保护之间的冲突，并分析指出地方政府实质上是我国农地非农化权利的实际控制者。借助博弈模型，本文分析了地方政府的行为动机，在具有外部性的大集团博弈过程中，地方政府之间最后会形成（占用耕地、占用耕地）的囚徒困境。而这样的“公地悲剧”，是中央政府进行强制干预的背景。之后，本文分析指出，我国的土地管制制度实质是以建设占用耕地量，耕地保有量和基本农田保护面积这3个控制规划性指标为指令的自上而下的农地非农化指令控制体系，并指出该体系存在的固有缺陷。随后，本文引入排污权交易政策，重点介绍了排污权交易市场体系的完整结构以及对政府管制的补充性作用。由于污染物的特性决定了相应的费用效率组合最佳的市场类型，本文随后对我国农地非农化的“非均匀”和“积累”特性进行了分析，并且将农地非农化指标的总量限制模式与排污权交易的“配额-交易”模式进行了类比，并基于这些特性探讨我国农地非农化指标交易市场的可取模式。最后，本文以浙江、成都和宿迁的农地非农化指标跨区流转为案例，与上文指标交易市场的理论模式进行对比研究，论证以排污权交易理论为基础的农地非农化指标交易市场在我国的可实施性。 并提出进一步改进的建议，以形成我国公有制背景下的指标交易市场。