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政府面临着公共服务带来的政治收益与服务成本权衡。对政府来说，社会组织在某些领域虽然能降低政府提供公共物品的行政成本，但也潜在的形成了对政府权威的挑战。所以，政府对社会组织的培育形成了社会组织发展的双重约束机制，即制度和财政约束。制度约束设置了社会组织进入的高门槛和降低了社会组织发展的机会成本，使社会组织处于可控范围之内，减少了政府面临的潜在政治风险。财政约束通过财政手段，一方面给受政府控制的社会组织提供了重要的发展激励;另一方面形成了对其它社会组织数量和规模的制约。政府培育社会组织目前尚处于非制度化阶段，本文将政府与社会组织的共生关系视为一种非制度化均衡状态，并分析了这种均衡形成的机制及其运行条件与边界。这种均衡意味着政府通过培育社会组织降低了公共服务成本、实现了对社会组织的控制，保持了政府在公共物品提供上的垄断优势和收益;在政府的培育下，社会组织接受政府控制的收益大于它的机会成本，愿意接受双重约束下的非制度化安排。