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政府治理工具(The Instruments of Governing)，又被称为政府工具(TheInstruments of Government)或政策工具(Policy Instruments)，是政府为了解决公共问题而采用的可辨别的行动机制。按照这个界定，政府治理工具实际上是政府为解决公共问题而采取的一个个具体行动所组合形成的固定的行为模式。其中，政府提供的物品和服务、这些物品和服务所凭借的媒介、提供这些物品和服务的组织体系的安排，以及处理物品和服务的组织体系之间的行为规则等因素以固定的方式结合在一起。 虽然是公共行政学、政治学、公共政策分析、政府经济学等学科内的一个新话题，但政府治理工具的思想却源远流长。它实际涉及的是有关政府“如何做”这个古老的研究领域。现代政府治理工具的研究传统，由达尔和林德布洛姆在《政治、经济与福利国家》一书中所开创，并由胡德所定型。在其名为《政府治理工具》的著作中，胡德一开始便指出政府治理工具的研究，旨在帮助人们了解“正在以何种方式运行”。胡德根据其功能和政府使用的资源，将政府治理工具分为四大基本的类型，即组织性工具、命令性工具、经济性工具和信息性工具，并详细分析了各种工具的功能特征和适用条件。胡德的研究成果暗示，掌握了有关政府治理工具的类型、各类治理工具的绩效特征及适用条件的知识，不仅可以了解政府的实际运作，还可以运用这些知识来指导政府的实践。 胡德的研究开创了政府治理工具研究的所谓“工具主义”途径。这种途径相信治理工具在政府治理中起着主导作用，相信实践者只要是把握了政府工具的性质，就可以通过理性地选择，找到能达到治理目标的最理想的工具，从而实现最佳治理效果。按照这个途径进行的治理工具研究，将主要精力放在了治理工具的特征和绩效特性上。由此，便看到了众多的治理工具类型，这是治理工具研究成果最为突出的领域。 然而，这种以治理工具的类型和功能特征为研究重点的研究途径，在过去的十年中开始遭到愈来愈多的批评。一些学者们认为，政府治理工具的性质定位和类型划分上的混乱，不仅影响到治理工具理论研究的价值，更使人们怀疑治理工具研究的可能性和必要性。有些人甚至提出，整个治理工具研究已经陷入了死胡同。 本文即从治理工具研究所面临的这一困境出发，以“政府治理工具的选择”为研究的中心，试图围绕它来建立一个具有更大包容力、解释力和指导能力的理论框架，以突破现有的治理工具研究的局限，推动治理工具研究的理论进步，并对实践产生更大的功用。 为此，本文采用了政治学、经济学和社会学领域内兴起的新制度主义研究途径。与其他研究途径相比，新制度主义的突出特点，是综合了社会学中“社会结构”概念和经济学中“理性选择”的范式，在同时考虑人的主观能动性和客观限制这双重因素的情况下，探讨人的社会行动。新制度主义既含有一定的规范意义，又有一定的解释力;同时，与治理工具的多层因素又很吻合。 在新制度主义的视角下，政府治理工具的选择行为，实际上是包括政府在内的社会行动者，在相互影响、相互制约的情况下，凭借有限的理性，而对治理工具的各层次的要素进行集体选择。因而，治理工具本身的特性、治理问题、行动者和环境（尤其是制度环境），这四个要素构成了治理工具选择的关键变量。 在结合大量研究文献的基础上，本文分别考虑了治理工具选择中的这四个要素。对于第一个要素的阐述，本文借用了经济学中的“理性选择模型”。根据这个模型，政府治理工具的选择被认为是政府为了实现最大化的公共利益而对治理工具进行的理性抉择。由于这个模型省略了治理工具选择的大量要素，如选择主体的多元性质，行动者的复杂动机和相互影响，行动者之间形成的固有关系模式（制度）等，如何使治理工具与治理目标相匹配，便成了理性选择所要考虑的关键问题。而这正是工具主义研究途径的基本研究目标。本文综合了工具主义研究的主要成果，分别探讨了治理工具的类型和绩效特征，以揭示治理工具本身的特性对于治理工具选择的影响。 对于治理问题对治理工具选择之影响的探讨，是在“理性选择模型”基础上进行的。对理性选择模型的假设进行了一点修正，那就是在治理工具的选择时，不仅要考虑到治理的目标和价值（这在理性选择模型中被假定为是既定的），还要考虑到治理问题的性质。本文将考虑到了治理问题的理性选择模型称为“制度安排选择”模型。借助了新制度经济学中有关物品性质和新公共管理理论中有关公共服务的制度安排的思想，将治理问题归纳为“社会所需物品和服务的生产和提供问题”。根据新制度经济学的理论，社会所需的物品和服务是千差万别的。不同的物品和服务在消费、生产和技术等方面具有不同的特性，而这些不同的特性会对物品和服务的生产和提供者的动机产生不同的影响;而根据新公共管理的观点，公共物品和服务可以由不同的机构或机构组合来提供和生产。事实上，除了政府以外，私有企业、非营利组织也可以在公共物品和服务的提供中发挥一定的作用，有的甚至还具有政府不可比拟的优势或不可替代的功能。那么，究竟以何种机构或机构组合来提供和生产何种何种物品和服务呢？本文根据新制度经济学的理论和新公共管理运动的实践，对各种机构或机构组合的形式，及其各自在各类物品和服务提供上的功能优劣，作了总结性的分析。 理性选择模型和制度安排模型均没有考虑到政府治理工具选择的多元主体，以及这些主体之间的相互作用。因而，在探讨了治理工具的制度安排选择以后，对其假定又添加了新的因素，那就是考虑到行动者的多元性，以及多元的行动者所可能具有的复杂的动机。在这种假定下，本文考察了行动者因素在治理工具选择中的影响作用。对此，本文是这样来阐述的:首先，指出了行动者的类型，行动者可能具有的复杂动机，以及它们的重要性;其次，具体探讨标的群体对于政府治理工具选择的影响。借助于治理工具的演绎理论，发现某种治理工具时候被选择或应用，实际上取决于政府和行动者在利益、权力资源和信息等三个方面的对比和结合情况。举例来说，在标的群体具有信息优势、政府官员具有强制性权力、而标的群体具有潜在利益的情况下，出现“机构捕获”式的管制，将是必然的结果。最后，借助公共政策研究中分散的渐进主义理论和机会主义理论，探讨了在一个行动者之间没有固定联系的环境中，社会行动者之间是如何互动，以及这种互动是如何影响治理工具的选择的。看到，在这种情境中，社会行动者之间的沟通、协商和妥协是非常重要的。治理工具的决策，实际上各个社会行动者所达成的一种合意，不管这种合意是对以前的政策工具决策的一种渐进调整（如分散的渐进主义理论所揭示的），还是取决于某种政策出于一种偶然或机会（如机会主义理论所揭示的）。将这种多元的行动者依靠社会互动、达成合意的治理工具选择成为“集体的选择”。 集体的选择虽然考虑到了行动者的相互影响对于治理工具选择的限制，但这些行动者本身的联系是偶然的或不固定的。而实际的情况是社会行动者在社会中早已形成了较为固定的关系模式，而行动者的互动是按照这个模式限定的规则来进行的。因而，在分析治理工具的选择时，必须考虑行动者已有的关系规则对于选择行为的基本限制。这就是第四个变量—制度环境对于治理工具选择的限制问题。本文抛弃了两种典型的制度环境——科层节制和市场，而选取了介于二者之间或由二者混合而成的一种制度环境—治理网络。治理网络是社会行动者在治理的长期过程中形成的较为固定的关系模式。通过治理网络的分析，发现，治理网络的特性成为制约治理工具选择的关键要素。正如布雷塞所指出的，只有那些有助于维持或巩固网络的现有特征的治理工具，才有可能被选择;而那些对于治理网络现有特征起消极作用的，便不会被考虑。不仅如此，由于维持和发展网络本身成了治理成败的关键，因而，治理工具选择所要考虑的关键问题，不再是治理工具客观上具有的绩效特征或作用范围，而是它在维持治理网络上的功用。同时，除了传统的治理工具研究所揭示的治理工具类型外，一些新的有助于维持治理网络的工具被开发出来。我们将这些工具称为“网络管理”。本文概括了有关的研究成果，总结了网络管理的类型、特征和使用策略。 通过上述努力，就初步建立了一个新制度主义的政府治理工具选择模型。这个模型是在理性选择模型的基础上，充分考虑了物品的性质、行动者及其所处的制度环境等因素对于政府治理工具选择的影响。本文运用新制度主义途径对这些因素进行了分析，并展示了新制度主义在推进治理工具的研究和实践上所具有的光辉前景。这些分析表明，新制度主义途径为理解和解决过去的治理工具研究所面临的一些核心问题，提供了一个更加深刻而真实的理论工具。