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本研究以北京市8家养老机构为案例,对我国社会福利改革背景下民办养老机构的生存状况进行研究。目前,民办养老机构成为一般城市社会老年人养老的主要场所,但是它们在法律上界定的“非营利性”和组织实践中的“营利性”之间存在着矛盾,这使其在享受国家政策支持方面受到了严重的制约,本文拟通过政策过程视角对机构养老相关政策的实施加以剖析,并试图揭示民办养老机构在受到体制和政策制约的环境下如何发展出自身的生存策略。
社会福利体制改革提出支持社会力量兴办社会福利机构,但是通过对政策执行过程的研究发现,民办养老机构不具备一般“民办非企业单位”所拥有的“官民二重性”,因而无法获得常规的、持续性的政府资源的支持;同时,由于政府部门的职能分割和社会福利观念的差异,导致了政府扶持性政策难以落实；最后,政策本身所存在的设计缺陷,如政策目标缺乏明晰性、政策缺乏可操作性等因为,容易导致政策目标的偏离,最终影响到政策的执行效果。笔者认为,对于社会办福利机构的政策研究,从目前来看应该关注政策制定本身的合理性,同时加强政策的实施机制建设；从长远上看,我国政府和社会的福利观念亟待转变,因为一个国家的福利制度安排是由占主导地位的社会福利观念决定的。
民办养老机构作为机构养老服务的新兴力量,是在国家福利改革背景下出现和发展起来的,深受国家社会服务领域的政策影响。本文通过对民办养老机构的生存策略研究,发现民办养老机构作为政府准公共服务的提供者成为政府管制的对象,同时也是以“逐利”为主要动机的市场投资者。在缺乏国家资金支持的情况下,他们将服务对象定位于中低经济条件家庭老人,通过低工资水平雇佣服务员提供低水平的服务,以此来降低经营成本扩大利润,并利用国家监管力量的薄弱以成本支出的方式提取预期利润。在国家政策没有大规模调整之前,政府借助社会力量来填补机构养老服务的不足,以及民办养老机构以“民非”身份逐利的现象将继续存在。
笔者认为,我国社会福利改革中的机构养老制度安排尚处于探索之中,在未找到最佳解决方案的同时,又要面对人口快速老龄化对养老服务需求的压力,这对我国社会养老制度安排带来了一定的挑战,合理与科学地设计社会化养老政策,对于解决老龄化问题具有重要意义。养老事业的发展有赖于在社会中占主导地位的社会福利观念的转变和重构,同时,政府职能部门执行政策的意志和行动则是推动养老事业发展的根本动力。