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摘要：土地征收及其带来的利益分配问题，不仅仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源的合理利用，而且还涉及到社会经济的可持续发展和整个社会的稳定。本文深入探讨了我国土地征用利益市场分配机制的问题与对策。
关键词：土地征用；分配机制；农民；分配
一、我国的土地征用补偿制度
我国《宪法》修正案中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对公共利益的需要，立法上没有给出明确的界定。现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”在市场经济条件下，建设用地显然包括商业性用地和公益性用地。而该法的这一规定并未区分商业性用地与公益性用地，也就是说，现行的《土地管理法》同样不能阻止国家以公权力主体的身份为一些单位和个人的商业性建设需要而去征收农民集体所有的土地。从我国《土地管理法》的相关规定来看，土地征用补偿的原则可以理解为适当补偿原则，并且在实务中这一原则更多地被执行为按照被征用土地的原用途给予补偿。征用补偿范围较为狭窄，仅限于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等与被征用客体有直接关联的经济上损失。不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，也未列入补偿的范围。
二、土地征用利益分配机制存在的问题
2.1现行征地补偿标准的不合理性
市场经济的本质就是以市场作为配置资源的基本方式，体现在征地补偿中，即应以用地双方都能接受的价格—市场价格为标准进行补偿。当前在经济发达地区征地补偿“一口价”的现象比较普遍，实际上就是按土地市场价格进行补偿的表现。
2.2征地补偿标准未包含土地的增值部分
农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升，但是，现行的征地补偿标准却没有考虑增值部分。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的条件之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是由于在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和经营者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和经济投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因而，按照马克思地租分配原则，在对土地增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。
2.3征地补偿在各利益主体之间的分配不合理
法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，但是，没有明确规定两者之间如何分配征地补偿，在我国现行土地制度下，土地征用的对象是单一的集体土地。在现实生活中，集体土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。集体土地上至少存在两种权利：土地所有权和土地承包经营权。前者的主体是农民集体，后者的主体是以土地为基本生产条件的农民。关于两种权利主体在征地补偿中的分配关系，《土地管理法实施条例》第26条已作了明确规定。表面看，农地所有者、使用者都得到了相应的补偿，但实际上，农民土地被征用后所得极其可怜。总之，当前的征地补偿标准很不合理，对农民而言，用工安置补助只是补偿了土地的就业费用，而忽视了其物权化的农民个人土地承包权及其收益、继承等效用。农民在征地补偿款的分配中处于弱势地位。
三、完善我国土地利益分配机制的建议
3.1完善征收条款、提高立法位阶
（1）完善征收法律条款
“一部宪法的原则和规定只有符合现实情况和需要，才能构成其发挥治国的工具作用的前提条件”。现行宪法只对土地征收做出了规定，但随着社会主义市场经济的发展，征收的客体已不在局限于土地，而扩大到土地以外的其他财产，因此有必要在宪法中重新规定行政征收对象的范围。另外我国于2004的宪法修正案中终于将“补偿”写了进去，但其说明过于简单，对如何补、补多少没有具体界定。在实际工作中无法实际操作。本人觉得，可以借鉴外国的宪政经验为我所用，在宪法征收条款中具体体现控权、程序、补偿等内容，为国土资源部门制定具体的土地征收法律确立原则，指明方向。
（2）转变政府的观念
在土地征收的行政权行使过程中，代表国家来行使职权的政府要建立“有限政府”的观念。社会主义市场经济的蓬勃生机，使整个社会的利益向着多元的方向发展。作为集体土地所有权的征收，是在政府强制之下社会财富的不正常流转。政府在征收土地的过程中已经完全超越了“公共利益”这个基本的框架，不但涉及国家利益的要征，而且涉及到企事业单位的也要征，导致了土地征收权的无限扩张，造成了地方政府只要抓住了“地根”这个命脉，经济就会发展，否则GDP就没有增长。
3.2改进土地征收补偿标准，合理分配补偿费用
老的土地征收补偿标准是在计划经济时代来确定的，已经不能适应市场经济条件下的需要。如确定补偿的标准不能仅仅依靠年产值的标准来确定，还要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等一系列的因素。有条件的地区可以通过制定征地区片综合地价的方式来确定补偿的标准。这就不仅要考虑以上的因素，还要对人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平联系起来。以一个保证农民原有生活水平不降低的补偿标准来对土地进行补偿。
对于土地征收补偿费用的分配，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归所有者所有……”。这仅仅规定了三项补偿费中的地上附着物及青苗的补偿直补给个人，对土地补偿费和安置补助费的再分配却没有明确。从理论上讲，交给村集体统一使用，因集体是全体村民的集体，是可以的。但在实际中来看，交给了集體就等于交给了村干部，缺乏必要的和有效的监督机制。所以可以将土地补偿费按农户承包土地面积在村集体或被征收土地总面积中所占的比例，全部分配到户；也可以将土地征收补偿费用以给农民上商业保险或社会保险，以实现征地对所有权者的补偿与农民利益保障的稳定性；甚至可以通过村民自治的形式经全体村民大会同意将土地补偿费按股分配。这样就会减少矛盾的产生，并提高农民的生产积极性，使有限的补偿发挥最大的效益。
3.3 尽快完善行政征收程序立法
程序是人们经常使用的一个概念。一般来讲，它是指按时间的先后顺序安排的工作步骤，它反映了事物之间客观的、内在的联系，体现了人们有目的的行为过程。英国最早的“自然公正”原则，就是把权力与权利之间公正理性的思想纳入到法律程序的高度之中，而成为程序法中最古老的原则之一。又因为这个原则“灵活而富于弹性，原来是司法程序中的规则，后来移用到行政程序中”，它包括两个最基本的程序规则，第一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二，任何人或团体不能作为自己案件的法官。它的中心问题“不在于公民是否有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利的结果时，需要遵守一个公正程序”。这很精辟的阐述了程序对行政的重要性，程序是行政程序的核心程序。
四、结语
当前我们应该借土地管理法修改的契机，对土地征收及补偿问题做出重点的阐述，使土地征收的理论系统化、专门化和程序化。把土地征收的各个环节都以法律的形式来固定下来，这样才有利于谋求公正、和谐的社会发展，有利于法律状态的良好运作。总之，按照市场经济的要求实施征地制度改革势在必行，但这是一项复杂而系统的工程，需要在理论上做充分的准备，在实践上作更多的探索。
关键词：土地征用；分配机制；农民；分配
一、我国的土地征用补偿制度
我国《宪法》修正案中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对公共利益的需要，立法上没有给出明确的界定。现行《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”“前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”在市场经济条件下，建设用地显然包括商业性用地和公益性用地。而该法的这一规定并未区分商业性用地与公益性用地，也就是说，现行的《土地管理法》同样不能阻止国家以公权力主体的身份为一些单位和个人的商业性建设需要而去征收农民集体所有的土地。从我国《土地管理法》的相关规定来看，土地征用补偿的原则可以理解为适当补偿原则，并且在实务中这一原则更多地被执行为按照被征用土地的原用途给予补偿。征用补偿范围较为狭窄，仅限于土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费等与被征用客体有直接关联的经济上损失。不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产上损失，比如残余地分割的损害、经营损失、租金损失等通常所受的损失，也未列入补偿的范围。
二、土地征用利益分配机制存在的问题
2.1现行征地补偿标准的不合理性
市场经济的本质就是以市场作为配置资源的基本方式，体现在征地补偿中，即应以用地双方都能接受的价格—市场价格为标准进行补偿。当前在经济发达地区征地补偿“一口价”的现象比较普遍，实际上就是按土地市场价格进行补偿的表现。
2.2征地补偿标准未包含土地的增值部分
农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的飙升，但是，现行的征地补偿标准却没有考虑增值部分。根据马克思地租理论，级差地租可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ形成的条件之一是土地位置的差异，级差地租Ⅱ产生的原因是由于在同一块土地上连续投资的劳动生产率的差异造成的。同时，按照马克思的地租分配理论，级差地租Ⅰ应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和经营者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和经济投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因而，按照马克思地租分配原则，在对土地增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。
2.3征地补偿在各利益主体之间的分配不合理
法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，但是，没有明确规定两者之间如何分配征地补偿，在我国现行土地制度下，土地征用的对象是单一的集体土地。在现实生活中，集体土地的所有权和使用权基本上是处于分离状态。集体土地上至少存在两种权利：土地所有权和土地承包经营权。前者的主体是农民集体，后者的主体是以土地为基本生产条件的农民。关于两种权利主体在征地补偿中的分配关系，《土地管理法实施条例》第26条已作了明确规定。表面看，农地所有者、使用者都得到了相应的补偿，但实际上，农民土地被征用后所得极其可怜。总之，当前的征地补偿标准很不合理，对农民而言，用工安置补助只是补偿了土地的就业费用，而忽视了其物权化的农民个人土地承包权及其收益、继承等效用。农民在征地补偿款的分配中处于弱势地位。
三、完善我国土地利益分配机制的建议
3.1完善征收条款、提高立法位阶
（1）完善征收法律条款
“一部宪法的原则和规定只有符合现实情况和需要，才能构成其发挥治国的工具作用的前提条件”。现行宪法只对土地征收做出了规定，但随着社会主义市场经济的发展，征收的客体已不在局限于土地，而扩大到土地以外的其他财产，因此有必要在宪法中重新规定行政征收对象的范围。另外我国于2004的宪法修正案中终于将“补偿”写了进去，但其说明过于简单，对如何补、补多少没有具体界定。在实际工作中无法实际操作。本人觉得，可以借鉴外国的宪政经验为我所用，在宪法征收条款中具体体现控权、程序、补偿等内容，为国土资源部门制定具体的土地征收法律确立原则，指明方向。
（2）转变政府的观念
在土地征收的行政权行使过程中，代表国家来行使职权的政府要建立“有限政府”的观念。社会主义市场经济的蓬勃生机，使整个社会的利益向着多元的方向发展。作为集体土地所有权的征收，是在政府强制之下社会财富的不正常流转。政府在征收土地的过程中已经完全超越了“公共利益”这个基本的框架，不但涉及国家利益的要征，而且涉及到企事业单位的也要征，导致了土地征收权的无限扩张，造成了地方政府只要抓住了“地根”这个命脉，经济就会发展，否则GDP就没有增长。
3.2改进土地征收补偿标准，合理分配补偿费用
老的土地征收补偿标准是在计划经济时代来确定的，已经不能适应市场经济条件下的需要。如确定补偿的标准不能仅仅依靠年产值的标准来确定，还要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等一系列的因素。有条件的地区可以通过制定征地区片综合地价的方式来确定补偿的标准。这就不仅要考虑以上的因素，还要对人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平联系起来。以一个保证农民原有生活水平不降低的补偿标准来对土地进行补偿。
对于土地征收补偿费用的分配，《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归所有者所有……”。这仅仅规定了三项补偿费中的地上附着物及青苗的补偿直补给个人，对土地补偿费和安置补助费的再分配却没有明确。从理论上讲，交给村集体统一使用，因集体是全体村民的集体，是可以的。但在实际中来看，交给了集體就等于交给了村干部，缺乏必要的和有效的监督机制。所以可以将土地补偿费按农户承包土地面积在村集体或被征收土地总面积中所占的比例，全部分配到户；也可以将土地征收补偿费用以给农民上商业保险或社会保险，以实现征地对所有权者的补偿与农民利益保障的稳定性；甚至可以通过村民自治的形式经全体村民大会同意将土地补偿费按股分配。这样就会减少矛盾的产生，并提高农民的生产积极性，使有限的补偿发挥最大的效益。
3.3 尽快完善行政征收程序立法
程序是人们经常使用的一个概念。一般来讲，它是指按时间的先后顺序安排的工作步骤，它反映了事物之间客观的、内在的联系，体现了人们有目的的行为过程。英国最早的“自然公正”原则，就是把权力与权利之间公正理性的思想纳入到法律程序的高度之中，而成为程序法中最古老的原则之一。又因为这个原则“灵活而富于弹性，原来是司法程序中的规则，后来移用到行政程序中”，它包括两个最基本的程序规则，第一，任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。第二，任何人或团体不能作为自己案件的法官。它的中心问题“不在于公民是否有某种权利，而是在行政机关行使权力对公民可能产生不利的结果时，需要遵守一个公正程序”。这很精辟的阐述了程序对行政的重要性，程序是行政程序的核心程序。
四、结语
当前我们应该借土地管理法修改的契机，对土地征收及补偿问题做出重点的阐述，使土地征收的理论系统化、专门化和程序化。把土地征收的各个环节都以法律的形式来固定下来，这样才有利于谋求公正、和谐的社会发展，有利于法律状态的良好运作。总之，按照市场经济的要求实施征地制度改革势在必行，但这是一项复杂而系统的工程，需要在理论上做充分的准备，在实践上作更多的探索。