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[摘要]近年来，网约车已成为出租车行业的一股新力量。网约车依托互联网平台，网络约车给人们的出行带来快捷方便的同时，不可否认也存在着一些不可测的风险，不断出现的有关人身安全的新闻引起了人们对网络约车安全的担忧，也引发了社会对政府进行网约车规制的呼吁。本文在研究传统政府对出租车管制的基础上，综合网约车的特点和产生原因，提出政府对于网约车管制的相应建议。
[关键词]政府规制；网约车；准入管制；价格管制
一、前言
在我国当今实行的社会主义市场经济条件下，市场在国家宏观调控下对市场进行经济调节。随着我国市场经济的不断完善和发展，政府对市场的“第三只手”不断放开，逐渐给予市场更多的自主性。但是由于市场自身所存在的垄断、外部性、信息不对称和公共物品缺陷，市场存在着难以克服的失灵情况。因此对于一些新兴行业及特殊领域，仅仅依靠市场的条件会滋生一些社会问题，网约车就是其中的代表之
网络预约出租车（以下简称网约车）是在互联网技术影响下，从传统电召预约服务中所创新出的新型服务模式。作为“互联网+”新时代下的产物，网约车近年来逐渐进入大众视野并逐渐被大众认可和推崇。作为传统出租车行业的一种升级，网约车在为居民出行带来更多便利、为闲置资源带来更多利用途径的同时，也面临着准入门槛低、没有制度保障等社会问题。
二、传统的出租车管制
由于出租车行业具有市场性、准公共性、基础性和服务性的属性，在促进经济发展、方便大眾出行、树立城市形象等方面都发挥着重要作用。因此对出租车行业的管制一直是学者关心的问题。
关于传统出租车行业的政府规制问题，我国之前已经有一批学者对此进行关注。例如蒋洪、陈明艺认为，虽然当前出租车行业出现了政府规制失灵问题，但考虑到出租车市场存在信息不对称的缺陷，仍应该由政府对出租车市场的运价进行规制。我国近年来的实践也证明了价格管制对出租车行业发展的指引作用。
由于经过多年的探索和实践，目前，我国政府对出租车行业规制主要依据《城市出租汽车管理办法》（简称《管理办法》）及《出租汽车经营服务管理规定》（简称《管理规定》）。政府对其规制的内容包括：
（一）准入规制
《管理办法》第十二条规定：“经核准允许的经营者，应当持客运管理机构核发的许可凭证，向有关部门办理营业执照、税务登记、车辆牌照等手续。已按前款规定办妥手续的，由客运管理机构发给经营资格证书，并发给车辆营运证和驾驶员客运资格证件后方可营业。”这对出租车行业实行准入规制起到了两方面的作用：一方面是进入歧视作用，促使行业向企业模式发展，巩固了公司制模式，个体或小规模企业获得经营牌照时资格审批较严格；另一方面是控制出租车行业的规模，避免因行业过度发展造成公共资源紧张、环境污染加剧等负外部性影响。
（二）数量规制
《管理办法》第四条第二款规定：“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施。”数量规制主要基于出租客运的需求变动，具体实现上依靠出租车经营牌照进行控制，出租车牌照实质上代表出租车经营权。
（三）价格规制
相关规定《管理办法》第十七条规定：“经营者应当执行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”目前，我国各个城市对出租车行业都实行较为严格的价格规制，司机只能按打表计价来收费，这有利于降低司机和乘客之间的交易成本、改变司乘双方信息不对称的状况。
（四）服务质量规制
《管理规定》第十三条规定：“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权”，同时，还对出租车经营者、车辆及驾驶员做了相关规定，主要包括：经营者应当为乘客提供安全、便捷、舒适的出租车服务；车身内外要整洁，保证车辆的设施设备完好、各项功能正常；司机要用语文明、穿戴整洁、随车携带相关证件，不得拒载或绕道行驶等等。《管理规定》的出台说明在国家层面也越来越重视社会规制，强调服务质量的重要性。
三、网约车的产生原因
（一）分享经济在中国整体经济格局中发挥着日益重要的作用，而网约车是近年来分享经济发展的重要表现。在工业时代，物权的私有化是所有权的概念。工业的大规模发展后，商品极大丰富，直到工业晚期，很多领域开始出现了资源紧缺。人们发现资源供不应求，因此出现了对资源分享的需求。由此产生了分享经济。
（二）交通资源、路面是中国紧缺的资源。在过去几十年间，我国汽车保有量大量增加，但随之并没有带来路面的发展。交通拥堵、乘车困难等问题严重困扰着城市居民，因此提高汽车使用率的分享模式营运而生，更多的私家车主加入了网约车的队伍。
（三）互联网平台日益完善，智能匹配、定位系统为网约车提供了技术上的可能性。
四、网约车的特点
（一）改善了原有的信息不对称问题
在原先的巡游式出租车市场中，乘客和司机之间存在着供求信息不对称的问题。乘客打不到车，司机载不到人。在网约车时代，通过互联网定位，这种局面被大大改善，节省了乘客的候车时间，降低了出租车空驶率，使资源配置得以优化。
另外，网约车系统通过乘客和司机的互评功能，有效的解决了出租车在垄断局面下司机服务态度差，乘客投诉难的局面。这种互评机制在一定程度上解决了乘客的信息不充分问题，使乘客在坐车前可初步了解司机的服务水平，对司机起到一定的制约和激励作用，令出租车行业可以通过市场本身的竞争实现“优胜劣汰”，达到资源的优化配置，提升出租车的服务质量。
（二）满足乘客差异化需求
按各个城市的不同规定，传统出租车基本都统一使用一种或几种指定车型的车辆，以中低档车辆为主，配置较低且车型单一。而随着越来越多私家车主加入网约车的行业，一方面增加了出租车的供给量，这在一定程度上也缓解了原有的供给量不足的问题。另一方面它满足了乘客对出租车服务的差异化需求，由于在专车平台上的汽车来源不同，使其车型更加丰富，满足了不同乘客的乘车需求。 （三）发展了分享经济
网约车的发展是对分享经济的具体发展，利用社会已有资源，进行更广泛的使用，提高了社会利用率，创造了更大的市场价值，同时也使居民尤其是消费者得到优惠和便利。
五、网约车的现行管制模式
作为发展时间不长的新兴行业，网约车一直以来受到的政策约束较少。但随着中央及各地关于网约车管理条例的不断出台，表明我国各级政府开始逐渐重视并规范该行业的发展。从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》）来看，目前我国对网约车的管理主要有以下手段：
（一）准入管制
在《办法》中，对于准入管制的规定主要包括两个方面的问题，一是预约租车互联网平台监管是否适用“本地化管理”原则，申请从事网络预约出租汽车经营的，应当符合“在服务所在地具有固定的营业场所和相应服务机构及服务能力”的条件，这对非本地车辆在本地的运营进行了限制，排除了其在本地的竞争力；二是私家车是否可以接入专车平台。有些地区为提高私家车准入门槛，对私家车的类型也做了一些规定，这对乘客作为消费者权利的获得提供了保障，也为乘客提供了一定的安全保障。
（二）价格管制
多数地区的管制条例中规定，除城市人民政府认为有必要实行政府指导价的，网约车运价实行市场调节价。根据边际收益理论，在完全竞争市场的条件下，销售量增加意味着总收入随之同比例增加，边际收益等于平均收益，即销售价格。因此对于网约车的定价，市场作为经济主体将会自行依据边际收益曲线，按边际成本定价。这符合市场竞争的需求，同时也保障了网约车车主的利益。
六、网约车政府规制的建议
价格管制和进入限制形成了资源短缺，而政府制造的短缺行为又激发了经营者的寻租行为（布坎南，1980）。根据这个理论，政府对于处于起步阶段的网约车市场不应过多干预。但是，对于网约车市场中出现的问题，政府应当适当引导和管制，确保社会的稳定。
（一）对市场价格实行分段管制
在约网约车市场尚未发展成熟的情况下，实行政府指导最低限价可以防止经营者低于成本价恶性竞争抢占市场。为了抢占发展先机，经营者往往会采用以红包、优惠券等各种形式向消费者返利，同时对司机也进行各种补贴，甚至可能使收益低于成本。短期看似乎对消费者有利，但是一旦经营者获得较高市场份额，消费者对其形成依赖，便会将价格提高到正常价格之上，损害消费者利益。因此需要政府积极主动地予以适当规制，制定最低指导价格，确保该市场有足够多的竞争者开展竞争。而当网约车市场发展成熟的情况下，政府不宜对价格进行过多监管，应采取市场调节价。
（二）制定政府指导价应保持高度的透明度
在制定政府指导价的过程中，应当保持高度的透明度和社会参与度，充分发挥市场评估、对话协商和听证制度，确保政府对网约车监管的行为在阳光下运行，以最大限度避免政府反竞争行为不当限制市场竞争。
（三）完善听证会制度
网约车服务属于公用事业服务，因此应完善约租车运价听证会制度。在上述报告和协商的基础上，在票价调整实施以前，还需召开听证会。听证会有利于实现民主监督，平衡网约车行业各方的利益，让权利在阳光下运行，保证行政决策的公正公開性。通过听证，司机、出租车公司、乘客的利益通过博弈取得一个平衡点，让运价制定得更加合理。
[关键词]政府规制；网约车；准入管制；价格管制
一、前言
在我国当今实行的社会主义市场经济条件下，市场在国家宏观调控下对市场进行经济调节。随着我国市场经济的不断完善和发展，政府对市场的“第三只手”不断放开，逐渐给予市场更多的自主性。但是由于市场自身所存在的垄断、外部性、信息不对称和公共物品缺陷，市场存在着难以克服的失灵情况。因此对于一些新兴行业及特殊领域，仅仅依靠市场的条件会滋生一些社会问题，网约车就是其中的代表之
网络预约出租车（以下简称网约车）是在互联网技术影响下，从传统电召预约服务中所创新出的新型服务模式。作为“互联网+”新时代下的产物，网约车近年来逐渐进入大众视野并逐渐被大众认可和推崇。作为传统出租车行业的一种升级，网约车在为居民出行带来更多便利、为闲置资源带来更多利用途径的同时，也面临着准入门槛低、没有制度保障等社会问题。
二、传统的出租车管制
由于出租车行业具有市场性、准公共性、基础性和服务性的属性，在促进经济发展、方便大眾出行、树立城市形象等方面都发挥着重要作用。因此对出租车行业的管制一直是学者关心的问题。
关于传统出租车行业的政府规制问题，我国之前已经有一批学者对此进行关注。例如蒋洪、陈明艺认为，虽然当前出租车行业出现了政府规制失灵问题，但考虑到出租车市场存在信息不对称的缺陷，仍应该由政府对出租车市场的运价进行规制。我国近年来的实践也证明了价格管制对出租车行业发展的指引作用。
由于经过多年的探索和实践，目前，我国政府对出租车行业规制主要依据《城市出租汽车管理办法》（简称《管理办法》）及《出租汽车经营服务管理规定》（简称《管理规定》）。政府对其规制的内容包括：
（一）准入规制
《管理办法》第十二条规定：“经核准允许的经营者，应当持客运管理机构核发的许可凭证，向有关部门办理营业执照、税务登记、车辆牌照等手续。已按前款规定办妥手续的，由客运管理机构发给经营资格证书，并发给车辆营运证和驾驶员客运资格证件后方可营业。”这对出租车行业实行准入规制起到了两方面的作用：一方面是进入歧视作用，促使行业向企业模式发展，巩固了公司制模式，个体或小规模企业获得经营牌照时资格审批较严格；另一方面是控制出租车行业的规模，避免因行业过度发展造成公共资源紧张、环境污染加剧等负外部性影响。
（二）数量规制
《管理办法》第四条第二款规定：“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施。”数量规制主要基于出租客运的需求变动，具体实现上依靠出租车经营牌照进行控制，出租车牌照实质上代表出租车经营权。
（三）价格规制
相关规定《管理办法》第十七条规定：“经营者应当执行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票。”目前，我国各个城市对出租车行业都实行较为严格的价格规制，司机只能按打表计价来收费，这有利于降低司机和乘客之间的交易成本、改变司乘双方信息不对称的状况。
（四）服务质量规制
《管理规定》第十三条规定：“国家鼓励通过服务质量招投标方式配置出租汽车的车辆经营权”，同时，还对出租车经营者、车辆及驾驶员做了相关规定，主要包括：经营者应当为乘客提供安全、便捷、舒适的出租车服务；车身内外要整洁，保证车辆的设施设备完好、各项功能正常；司机要用语文明、穿戴整洁、随车携带相关证件，不得拒载或绕道行驶等等。《管理规定》的出台说明在国家层面也越来越重视社会规制，强调服务质量的重要性。
三、网约车的产生原因
（一）分享经济在中国整体经济格局中发挥着日益重要的作用，而网约车是近年来分享经济发展的重要表现。在工业时代，物权的私有化是所有权的概念。工业的大规模发展后，商品极大丰富，直到工业晚期，很多领域开始出现了资源紧缺。人们发现资源供不应求，因此出现了对资源分享的需求。由此产生了分享经济。
（二）交通资源、路面是中国紧缺的资源。在过去几十年间，我国汽车保有量大量增加，但随之并没有带来路面的发展。交通拥堵、乘车困难等问题严重困扰着城市居民，因此提高汽车使用率的分享模式营运而生，更多的私家车主加入了网约车的队伍。
（三）互联网平台日益完善，智能匹配、定位系统为网约车提供了技术上的可能性。
四、网约车的特点
（一）改善了原有的信息不对称问题
在原先的巡游式出租车市场中，乘客和司机之间存在着供求信息不对称的问题。乘客打不到车，司机载不到人。在网约车时代，通过互联网定位，这种局面被大大改善，节省了乘客的候车时间，降低了出租车空驶率，使资源配置得以优化。
另外，网约车系统通过乘客和司机的互评功能，有效的解决了出租车在垄断局面下司机服务态度差，乘客投诉难的局面。这种互评机制在一定程度上解决了乘客的信息不充分问题，使乘客在坐车前可初步了解司机的服务水平，对司机起到一定的制约和激励作用，令出租车行业可以通过市场本身的竞争实现“优胜劣汰”，达到资源的优化配置，提升出租车的服务质量。
（二）满足乘客差异化需求
按各个城市的不同规定，传统出租车基本都统一使用一种或几种指定车型的车辆，以中低档车辆为主，配置较低且车型单一。而随着越来越多私家车主加入网约车的行业，一方面增加了出租车的供给量，这在一定程度上也缓解了原有的供给量不足的问题。另一方面它满足了乘客对出租车服务的差异化需求，由于在专车平台上的汽车来源不同，使其车型更加丰富，满足了不同乘客的乘车需求。 （三）发展了分享经济
网约车的发展是对分享经济的具体发展，利用社会已有资源，进行更广泛的使用，提高了社会利用率，创造了更大的市场价值，同时也使居民尤其是消费者得到优惠和便利。
五、网约车的现行管制模式
作为发展时间不长的新兴行业，网约车一直以来受到的政策约束较少。但随着中央及各地关于网约车管理条例的不断出台，表明我国各级政府开始逐渐重视并规范该行业的发展。从《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《办法》）来看，目前我国对网约车的管理主要有以下手段：
（一）准入管制
在《办法》中，对于准入管制的规定主要包括两个方面的问题，一是预约租车互联网平台监管是否适用“本地化管理”原则，申请从事网络预约出租汽车经营的，应当符合“在服务所在地具有固定的营业场所和相应服务机构及服务能力”的条件，这对非本地车辆在本地的运营进行了限制，排除了其在本地的竞争力；二是私家车是否可以接入专车平台。有些地区为提高私家车准入门槛，对私家车的类型也做了一些规定，这对乘客作为消费者权利的获得提供了保障，也为乘客提供了一定的安全保障。
（二）价格管制
多数地区的管制条例中规定，除城市人民政府认为有必要实行政府指导价的，网约车运价实行市场调节价。根据边际收益理论，在完全竞争市场的条件下，销售量增加意味着总收入随之同比例增加，边际收益等于平均收益，即销售价格。因此对于网约车的定价，市场作为经济主体将会自行依据边际收益曲线，按边际成本定价。这符合市场竞争的需求，同时也保障了网约车车主的利益。
六、网约车政府规制的建议
价格管制和进入限制形成了资源短缺，而政府制造的短缺行为又激发了经营者的寻租行为（布坎南，1980）。根据这个理论，政府对于处于起步阶段的网约车市场不应过多干预。但是，对于网约车市场中出现的问题，政府应当适当引导和管制，确保社会的稳定。
（一）对市场价格实行分段管制
在约网约车市场尚未发展成熟的情况下，实行政府指导最低限价可以防止经营者低于成本价恶性竞争抢占市场。为了抢占发展先机，经营者往往会采用以红包、优惠券等各种形式向消费者返利，同时对司机也进行各种补贴，甚至可能使收益低于成本。短期看似乎对消费者有利，但是一旦经营者获得较高市场份额，消费者对其形成依赖，便会将价格提高到正常价格之上，损害消费者利益。因此需要政府积极主动地予以适当规制，制定最低指导价格，确保该市场有足够多的竞争者开展竞争。而当网约车市场发展成熟的情况下，政府不宜对价格进行过多监管，应采取市场调节价。
（二）制定政府指导价应保持高度的透明度
在制定政府指导价的过程中，应当保持高度的透明度和社会参与度，充分发挥市场评估、对话协商和听证制度，确保政府对网约车监管的行为在阳光下运行，以最大限度避免政府反竞争行为不当限制市场竞争。
（三）完善听证会制度
网约车服务属于公用事业服务，因此应完善约租车运价听证会制度。在上述报告和协商的基础上，在票价调整实施以前，还需召开听证会。听证会有利于实现民主监督，平衡网约车行业各方的利益，让权利在阳光下运行，保证行政决策的公正公開性。通过听证，司机、出租车公司、乘客的利益通过博弈取得一个平衡点，让运价制定得更加合理。