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摘 要：文章对我国水利勘测设计体制改革问题进行了研究论述，分析了水利水电勘测设计行业经营发展等方面的现状和面临的主要问题，探讨了制约水利水电勘测设计单位体制改革的主要因素。指出改制是水利勘测设计单位是适应社会主义市场经济体制发展，适应水利投融资体制改革，应对经济全球化的必然选择，并针对行业的改革发展提出了相应的建议。
关键词：水利水电 勘测设计行业 体制改革 发展
一、水利勘测设计院现状分析
水利勘测设计单位的体制改革虽然已经推行多年，但总体进展缓慢，目前除水利部直属的六家大型水电勘测设计院和少部分省院已经改制为企业外，全国大部分省级勘测设计单位都还保持事业单位编制。我国的水利工程勘测设计行业是建国后借鉴前苏联计划经济的结构模式建立和发展起来的，当时按地域区划，原国家水电部和地方各级政府陆续建立了各自的水利水电勘测设计院，原水电部勘察设计院包括各流域委员会设计院，上海院、昆明院、成勘院等；地方院包括省、市及地区院。这些设计院的主要职责是对国家拟建的水利水电项目进行技术经济分析、可行性研究，工程设计，并配合项目施工，参加试运行和竣工验收等。经过几十年的发展，特别是改革开放和加入 WTO 后，水利勘测设计院经过不断的改革探索和工程实践，行业得到了长足的发展。
二、面临的主要挑战
1.事业单位分类改革，水利设计单位何去何从难以选择。2011年3月，中央出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），现有事业单位将按照行政类、公益类和经营类进行分类改革。对于目前多数既承担一定公益职能，又有市场属性的水利水电勘测设计单位而言，如何定位、按照何种体制模式进行改革，是影响单位生存发展面临的重大挑战。
2.水利工程设计任务重、工期紧、收费低、资金到位不足，市场机会背后更凸显的是公益性责任不断加大。我国水利行业“十二五”期间经历了一轮投资高峰期，水利勘测设计任务量比以往有大幅度的增加。然而在机遇背后，更凸显的是水利水电勘测设计单位承担的公益性责任不断加大。首先，水利投资主要投向中小水利和民生水利，项目数量多、规模小、收费低，设计周期短，存在质量安全的风险，对承担任务的水利水电勘测设计单位而言是一大挑战。其次，水利项目前期工作严重滞后，国家相关部门对水利投资审批严，导致总体规划规模大，但具体落实情况不佳。另外，水利项目投资资金到位晚，水利水电勘测设计单位往往需要前期自己垫付资金，且面临虽然做了大量前期工作，但项目迟迟不能审批通过，最终承担前期投入的风险。
3.市场化程度不断加深，面临竞争力提升压力。随着国家积极推进事业单位分类改革，改制为企业的设计单位将更加依靠市场资源以争取更多的项目机会。很多水利勘测设计单位将业务跨区域拓展纳入企业战略规划，行业的内部竞争加剧。具有竞争优势的企业会获得更多的项目资源，中小勘测设计单位普遍规模小，技术实力、资金不足，在市场竞争中将处于弱势地位。同时也将激发更多的企业提升各自的市场竞争力，加强内部管理，提高人员素质，增强综合实力以应对当前不断提升的竞争压力。
三、制约水利水电勘测设计单位体制改革的主要问题
水利水电勘测设计单位在体制改革方面虽然进行了一些探索，但进程并不统一。在事业单位分类改革的大形势下，没有改企的水利水电勘测设计单位究竟应该继续保持事业体制为主的模式，还是向企业化、市场化方向进行改革，仍然没有明确结论，在很大程度上已经成为制约水利水电勘测设计单位发展动力与发展活力的主要因素。从深层次看，定位不清、模式不明、政策缺失、观念滞后是导致目前行业体制改革进程徘徊不前的主要原因。
1.定位不清。由于体制或历史原因，水利水电勘测设计单位究竟是以公益性职能定位为主，还是成为市场化的、以盈利为主要目标的勘察设计企业，尚不清晰。早在 1999 年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》（国办发〔1999〕101号）就明确提出“勘察设计单位由现行事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。”然而对于水利水电勘测设计单位这样兼具公益性职能和市场化业务的单位，简单一刀切地向企业化市场化方向改革却面临诸多困难。一是水利行业是政府投资为主的基础性、公益性行业，市场化程度低。二是各级水利水电勘测设计单位往往是各级水行政主管部门的重要技术支撑单位，承担包括水利规划、水利项目前期工作、抢险救灾、民生水利等大量非盈利性工作。水利水电勘测设计单位的具体工作属性难以简单一刀切向企业化市场化方向。
2.模式不明。国家关于事业单位分类改革的政策，并未就水利水电勘测设计单位这种兼有公益性和市场性的事业单位提供明确的分类标准或原则。目前，我国水利水电勘测设计单位既有事业体制，也有企业体制，还有少数单位在探索一院两制模式，无论采取何种体制模式，均需要综合考虑其承担的公益性职能的多少，单位自身市场化生存能力的高低进行选择。各省市在进行事业单位分类时，掌握的尺度不明确、不一致，给水利水电勘测设计单位造成很大困扰。
3.政策缺失。目前一些有条件转制为企业的水利水电勘测设计单位， 由于国家相关配套政策的缺失，导致改革步伐停滞不前。如退休人员企事业待遇差的问题始终没有政策解决；个别地区在未对事业单位转企涉及的离退休人员社保、在职人员身份补偿等问题有明确解决政策的情况下，就强行推进其完成转企，给单位稳定造成巨大隐患。还有一些有条件转制的水利水电勘测设计单位，由于看到其他已转制单位政策不配套带来的困扰，也从积极转为观望。
4.观念滞后。观念滞后也是导致水利水电勘测设计单位体制改革迷茫不前的重要原因。就目前来看，部分水利水电勘测设计单位对水行政主管部门仍然有很强的依赖性，希望通过受保护的市场来维持单位的生存与发展，对市场竞争有很大的畏惧，在单位的长远发展与眼前既得利益的权衡上犹豫不决、畏缩不前。另外，部分水行政主管部门由于担心技术支撑作用削弱，对下属水利水电勘测设计单位体制改革也持消极态度。
四、对策建议
1.充分认识水利勘测设计行业公益性特点。水利行业的公益性属性，从根本上决定了服务于水利行业的水利勘测设计行业的公益性特点。2011年中央一号文件明确提出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。”水利行业为社会提供的是灌溉、防洪、排涝、抗旱等公共产品或准公共产品，不能以盈利为目的，无法或很难通过市场方式解决，只能由政府为主进行投资建设和管理。作为服务于国家水利事业的重要技术支撑，水利勘测设计单位也必然不能以追求经济效益最大化为目标来定位自身的功能与使命，需要承担大量低盈利甚至无盈利的服务与任务。
2.允许多种符合行业特点的体制模式共存，尊重水利勘测设计单位自主发展。鉴于水利勘测设计行业公益性特点，希望国家在推进事业单位分类改革时，允许水利勘测设计单位根据自身公益性属性情况，选择合适的体制模式，切忌简单一刀切式改革。对于部分规模实力较强、市场化程度较高的大型水利勘测设计单位，可鼓励其向企业化、市场化方向进行改革，按照國际通行的工程公司、工程咨询设计公司的模式进行体制和机制改造，推进股权多元化，建立符合市场竞争需要的现代企业制度，条件具备的可以鼓励其向上市的公众公司发展。
3.大力推进水利勘测设计行业的工程总承包，缩小与其他行业差距。针对水利勘测设计单位目前业务结构总体单一、业务发展面临瓶颈的现状，应当鼓励水利勘测设计单位拓宽服务领域，开展工程总承包和项目管理业务。国家水利行业主管部门应当制定水利行业推行工程总承包建设模式的政策文件，加强政策支持，规范工程总承包参与各方的行为，促进工程总承包健康发展。
4.构建健康的水利设计市场，按期、按标准、按合同支付设计费，建设诚信体系。进一步促进水利勘测设计市场发育， 优化市场环境。规范水利勘测设计费用支付，提高水利工程前期工作的收费标准，促进按期、按标准、按合同支付设计费。
关键词：水利水电 勘测设计行业 体制改革 发展
一、水利勘测设计院现状分析
水利勘测设计单位的体制改革虽然已经推行多年，但总体进展缓慢，目前除水利部直属的六家大型水电勘测设计院和少部分省院已经改制为企业外，全国大部分省级勘测设计单位都还保持事业单位编制。我国的水利工程勘测设计行业是建国后借鉴前苏联计划经济的结构模式建立和发展起来的，当时按地域区划，原国家水电部和地方各级政府陆续建立了各自的水利水电勘测设计院，原水电部勘察设计院包括各流域委员会设计院，上海院、昆明院、成勘院等；地方院包括省、市及地区院。这些设计院的主要职责是对国家拟建的水利水电项目进行技术经济分析、可行性研究，工程设计，并配合项目施工，参加试运行和竣工验收等。经过几十年的发展，特别是改革开放和加入 WTO 后，水利勘测设计院经过不断的改革探索和工程实践，行业得到了长足的发展。
二、面临的主要挑战
1.事业单位分类改革，水利设计单位何去何从难以选择。2011年3月，中央出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），现有事业单位将按照行政类、公益类和经营类进行分类改革。对于目前多数既承担一定公益职能，又有市场属性的水利水电勘测设计单位而言，如何定位、按照何种体制模式进行改革，是影响单位生存发展面临的重大挑战。
2.水利工程设计任务重、工期紧、收费低、资金到位不足，市场机会背后更凸显的是公益性责任不断加大。我国水利行业“十二五”期间经历了一轮投资高峰期，水利勘测设计任务量比以往有大幅度的增加。然而在机遇背后，更凸显的是水利水电勘测设计单位承担的公益性责任不断加大。首先，水利投资主要投向中小水利和民生水利，项目数量多、规模小、收费低，设计周期短，存在质量安全的风险，对承担任务的水利水电勘测设计单位而言是一大挑战。其次，水利项目前期工作严重滞后，国家相关部门对水利投资审批严，导致总体规划规模大，但具体落实情况不佳。另外，水利项目投资资金到位晚，水利水电勘测设计单位往往需要前期自己垫付资金，且面临虽然做了大量前期工作，但项目迟迟不能审批通过，最终承担前期投入的风险。
3.市场化程度不断加深，面临竞争力提升压力。随着国家积极推进事业单位分类改革，改制为企业的设计单位将更加依靠市场资源以争取更多的项目机会。很多水利勘测设计单位将业务跨区域拓展纳入企业战略规划，行业的内部竞争加剧。具有竞争优势的企业会获得更多的项目资源，中小勘测设计单位普遍规模小，技术实力、资金不足，在市场竞争中将处于弱势地位。同时也将激发更多的企业提升各自的市场竞争力，加强内部管理，提高人员素质，增强综合实力以应对当前不断提升的竞争压力。
三、制约水利水电勘测设计单位体制改革的主要问题
水利水电勘测设计单位在体制改革方面虽然进行了一些探索，但进程并不统一。在事业单位分类改革的大形势下，没有改企的水利水电勘测设计单位究竟应该继续保持事业体制为主的模式，还是向企业化、市场化方向进行改革，仍然没有明确结论，在很大程度上已经成为制约水利水电勘测设计单位发展动力与发展活力的主要因素。从深层次看，定位不清、模式不明、政策缺失、观念滞后是导致目前行业体制改革进程徘徊不前的主要原因。
1.定位不清。由于体制或历史原因，水利水电勘测设计单位究竟是以公益性职能定位为主，还是成为市场化的、以盈利为主要目标的勘察设计企业，尚不清晰。早在 1999 年，《国务院办公厅转发建设部等部门关于工程勘察设计单位体制改革若干意见的通知》（国办发〔1999〕101号）就明确提出“勘察设计单位由现行事业性质改为科技型企业，使之成为适应市场经济要求的法人实体和市场主体。”然而对于水利水电勘测设计单位这样兼具公益性职能和市场化业务的单位，简单一刀切地向企业化市场化方向改革却面临诸多困难。一是水利行业是政府投资为主的基础性、公益性行业，市场化程度低。二是各级水利水电勘测设计单位往往是各级水行政主管部门的重要技术支撑单位，承担包括水利规划、水利项目前期工作、抢险救灾、民生水利等大量非盈利性工作。水利水电勘测设计单位的具体工作属性难以简单一刀切向企业化市场化方向。
2.模式不明。国家关于事业单位分类改革的政策，并未就水利水电勘测设计单位这种兼有公益性和市场性的事业单位提供明确的分类标准或原则。目前，我国水利水电勘测设计单位既有事业体制，也有企业体制，还有少数单位在探索一院两制模式，无论采取何种体制模式，均需要综合考虑其承担的公益性职能的多少，单位自身市场化生存能力的高低进行选择。各省市在进行事业单位分类时，掌握的尺度不明确、不一致，给水利水电勘测设计单位造成很大困扰。
3.政策缺失。目前一些有条件转制为企业的水利水电勘测设计单位， 由于国家相关配套政策的缺失，导致改革步伐停滞不前。如退休人员企事业待遇差的问题始终没有政策解决；个别地区在未对事业单位转企涉及的离退休人员社保、在职人员身份补偿等问题有明确解决政策的情况下，就强行推进其完成转企，给单位稳定造成巨大隐患。还有一些有条件转制的水利水电勘测设计单位，由于看到其他已转制单位政策不配套带来的困扰，也从积极转为观望。
4.观念滞后。观念滞后也是导致水利水电勘测设计单位体制改革迷茫不前的重要原因。就目前来看，部分水利水电勘测设计单位对水行政主管部门仍然有很强的依赖性，希望通过受保护的市场来维持单位的生存与发展，对市场竞争有很大的畏惧，在单位的长远发展与眼前既得利益的权衡上犹豫不决、畏缩不前。另外，部分水行政主管部门由于担心技术支撑作用削弱，对下属水利水电勘测设计单位体制改革也持消极态度。
四、对策建议
1.充分认识水利勘测设计行业公益性特点。水利行业的公益性属性，从根本上决定了服务于水利行业的水利勘测设计行业的公益性特点。2011年中央一号文件明确提出“水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，具有很强的公益性、基础性、战略性。”水利行业为社会提供的是灌溉、防洪、排涝、抗旱等公共产品或准公共产品，不能以盈利为目的，无法或很难通过市场方式解决，只能由政府为主进行投资建设和管理。作为服务于国家水利事业的重要技术支撑，水利勘测设计单位也必然不能以追求经济效益最大化为目标来定位自身的功能与使命，需要承担大量低盈利甚至无盈利的服务与任务。
2.允许多种符合行业特点的体制模式共存，尊重水利勘测设计单位自主发展。鉴于水利勘测设计行业公益性特点，希望国家在推进事业单位分类改革时，允许水利勘测设计单位根据自身公益性属性情况，选择合适的体制模式，切忌简单一刀切式改革。对于部分规模实力较强、市场化程度较高的大型水利勘测设计单位，可鼓励其向企业化、市场化方向进行改革，按照國际通行的工程公司、工程咨询设计公司的模式进行体制和机制改造，推进股权多元化，建立符合市场竞争需要的现代企业制度，条件具备的可以鼓励其向上市的公众公司发展。
3.大力推进水利勘测设计行业的工程总承包，缩小与其他行业差距。针对水利勘测设计单位目前业务结构总体单一、业务发展面临瓶颈的现状，应当鼓励水利勘测设计单位拓宽服务领域，开展工程总承包和项目管理业务。国家水利行业主管部门应当制定水利行业推行工程总承包建设模式的政策文件，加强政策支持，规范工程总承包参与各方的行为，促进工程总承包健康发展。
4.构建健康的水利设计市场，按期、按标准、按合同支付设计费，建设诚信体系。进一步促进水利勘测设计市场发育， 优化市场环境。规范水利勘测设计费用支付，提高水利工程前期工作的收费标准，促进按期、按标准、按合同支付设计费。