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随着我国经济活动范围和规模的不断扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用对环境的影响越来越突出，因政府决策而产生的各种环境问题也日益成为影响我国可持续发展的重要因素。回顾经济建设史，在诸多的环境悲剧中，其实都不难寻觅到政府决策失误的历史梦魇。这种政策上的失误导致的生态环境问题，也不仅是在早期出现的现象，20世纪80－90年代还在发生。一九八九年三月十五日，国家发布的一项产业政策，将造纸、电镀、皮革、印染、焦化等严重污染的行业或产品列入了重点支持之列，这些产业在九十年代初、中期迅速发展，同时也对中国的生态环境造成了灾难性后果，尤其是许多流域的水体陷入了难以恢复和逆转的绝境。
从理论上讲，一项战略行为的形成大致遵循“政策(Pol－icy)→计划(Plan)→规划(Program)”这样的一个渐进的过程。比较政策、计划和规划的内在含义，政策无疑是层次最高、最具有宏观性的战略。但是，对于规划和计划的界限，我国实践中并未予以清楚的界定，很多情况下两者都是混用的。我国目前已展开规划层次的环评实践，尚未开始对政策层次进行战略环评。但从五十年代的“除四害——麻雀事件”中却可以看到政策性战略环评的影子。
“除四害——麻雀事件”简述
1955年，毛主席接到农民反映，说是麻雀祸害庄稼，于是指示：麻雀是害鸟，能不能消灭它们。农业部副部长刘瑞龙找到中科院前任动物所副所长钱燕文，钱燕文表示由于对麻雀的食性还没有系统研究过，不敢肯定是否应当消灭麻雀。1956年1月通过的《纲要草案》规定，从1956年起，分别在5年、7年或12年内基本上消灭包括麻雀在内的“四害”。于是，消灭麻雀的运动正式兴起。
据不完全统计，从1959年3月到11月上旬，8个月的时间中全国捕杀麻雀19.6亿只!1959年春，在上海等一些大城市，树木发生了严重的虫灾，有些地方人行道树的树叶几乎全被害虫吃光。在这种情况下，更多的科学家也开始挺身而出、为麻雀翻案。
所幸的是，他们的强烈反对意见此时得到了中科院领导的支持，1959年11月27日，院方以反映科学家不同意见的方式写了《关于麻雀益害问题向主席的报告》。这份附有大量科学依据和分析的报告打动了毛主席。1959年11月29日，毛主席批示：将报告印发各同志。并在1960年3月18日起草的《中共中央关于卫生工作的指示》中提出：‘麻雀不要打了，代之以臭虫，口号是‘除掉老鼠、臭虫、苍蝇、蚊子’。”
由“除四害——麻雀事件”分析我国政策性战略环评实施条件
其实，上述事件就是一个类似政策性环评的实例，只是具体工作是在政策制定之后开展的。即使这样，也为政策提供了科学依据，促成了该政策的早日修正。若非如此，继续消灭麻雀所造成的损失会更大、更严重。现就借鉴上述事件来简单分析政策性战略环评实施所需条件。
1.决策者对政策性战略环评的重视。由“麻雀事件”可看出，当毛主席看到《关于麻雀益害问题向主席的报告》后，还是改正了以往的错误。“解铃还需系铃人”，制定政策的决策者对战略环评重视，是使政策性战略环评得以有效实施的必要条件。政府及其主管部门的支持是政策性战略环评能够得以顺利实施的重要前提。如缺乏最高决策者的重视，战略环评尤其是政策性战略环评，难以起到有效的作用。
战略环评涉及地方政府及发展、规划、政策等相关部门，要想大力推广，必须得到他们的认同与支持。但近几年来的实践表明，战略环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批轻规划的部门利益和短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作以种种理由回避推脱，一对政策性战略环评的推行阻力更大。在向全国人大常委会提交的议案《环境影响评价法》(草案)中，环境影响评价适用的范围包括了在区域开发、产业发展、自然资源开发等方面的政策。在全国人大常委会对该草案进行一审并征求国务院及其各部门、各地方的意见时，战略环境影响评价受到强烈质疑，一些部门和委员认为，对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟，不同意对政策进行环境影响评价，有些部门甚至也不同意对规划进行环境影响评价。因此，在向全国人大常委会提交的二审草案中，就没有了对制定政策进行环境影响评价的内容。由此可见，目前政策性战略环评在我国各级人民政府及其主管部门那里还需要更加有效的支持。
2.相应的制度保障。从前述事例：鸟类学家郑作新的考察成果等科学理性的声音虽然没有及时传到毛主席那里，但最终还是得到了中科院领导的支持，以反映科学家不同意见的方式写了《关于麻雀益害问题向主席的报告》。此时，消灭麻雀的运动已轰轰烈烈开展了近四年了。
政策性战略环评需要在政策制定的早期介入制定过程，介入时间过晚则会导致评价工作失去意义。环评、尤其是战略环评的推行，必须依赖法制的力量。政策性战略环评制度化并且被广受认可后，公众就会更有意识、更深入地从经济决策的角度去追寻问题之所在，这显然更有利于环境破坏问题获得更有效、更全面的解决。制度化的战略环评，不仅能够加强公众监督意识，还有助于更好地与公众的监督产生互动，使环境保护的监督力量更强大，监督行为更有效。而在中国环境影响评价立法的背景下，缺乏相应的制度保障，很难在政策制定的早期介入环境评价。在现行政府决策体制下，应通过法律和党的制度规定摈弃将政府首长和各部门长官的意志视为圣旨、视为科学决策的象征的做法，弥补法律体系上的宽泛和缺失，使战略环评的推进得不到应有的支持和保障。随着规划战略环评的推行，相信不久的将来，政策性战略环评也会提上立法的日程。
3.专业的政策性战略环评协作机构。我们应当看到，对政策单纯的质疑是不够的，无论是钱燕文：“我们对麻雀的食性还没有系统研究过，不敢肯定是否应当消灭麻雀”，还是“大多数科学家都建议，在没有正式得到科学结论以前，希望政府考虑不要轰轰烈烈地搞运动”，均未能直接取得成效。最终还是附有“大量科学依据和分析”的报告打动了毛主席。
环境影响评价工作是一项专业技术性很强，涉及面很广的综合性科学研究工作，涉及多学科、多领域的知识和信息，仅靠评价机构的知识结构、信息渠道和技术手段根本无法满足评价需要。政策性战略环评，其所涉及领域相比较规划和项目环境影响评价可能更多、更宏观，仅靠邀请有关专家进行环境影响方面的座谈、咨询可能已不足于更加客观详细具体的作出环境影响评价。
规范的政策性环境影响评价，还需要更深层次的合作，需要更加专业详细的研究报告等支挣性资料。不论在国家一级还是地方一级政策，都需要大量从别的领域、别的部门接受有用信息。需要对政策涉及领域的环境问题具有特殊专长和实践经验的机构，才能较好地完成评价工作。在有关政府部门和协作机构之间磋商和确立积极的伙伴关系，是必要的。
4.公众的环境意识、参与意识。由于没有直接的政策性战略环评制度，其实“麻雀事件”中专家们是以公众参与的形式在发表看法和意见，而普通群众由于知识水平的限制和环保意识的欠缺，未能对该政策提供有益的实质性意见。
近些年来，由于环境问题的日趋严重，影响到了人们的日常生活，也由于近些年的宣传普及，现在人们的环境保护意识有了很大提高。群众的公众参与的热情也在提高中，并在现实中逐渐发挥了影响。如六里屯垃圾焚烧发电项目的缓建，民间环保卫士霍岱珊，历时十年跟踪调查淮河污染状况引起重视并当选2007绿色中国人物等等。虽然当前社会公众对环境保护的认识正逐渐深入，参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情日益高涨，但不可否认的是，受种种因素影响，公众参与环境保护的力度仍然不够，对战略环评缺乏清晰和深入的认识。而专家学者作为公众中有相对知识优势的代表更是发挥了越来越大的作用。虽然我国尚未正式开展政策性战略环评，但我国有关政府职能部门在作出有关决策时已开始不同程度的考虑环境影响，而且还专门邀请有关专家进行环境影响方面的咨询。其实这已经是政策性战略环评的雏形。
根据目前的制度安排，公众参与环评仅仅局限于专项规划和建设项目，但一个可以预计的趋势是：公众参与决策的程度将不断拓展；公众参与环评，不仅囿于建设项目和低层次的政府决策，还将发展到高层次的党政政策乃至立法。
从理论上讲，一项战略行为的形成大致遵循“政策(Pol－icy)→计划(Plan)→规划(Program)”这样的一个渐进的过程。比较政策、计划和规划的内在含义，政策无疑是层次最高、最具有宏观性的战略。但是，对于规划和计划的界限，我国实践中并未予以清楚的界定，很多情况下两者都是混用的。我国目前已展开规划层次的环评实践，尚未开始对政策层次进行战略环评。但从五十年代的“除四害——麻雀事件”中却可以看到政策性战略环评的影子。
“除四害——麻雀事件”简述
1955年，毛主席接到农民反映，说是麻雀祸害庄稼，于是指示：麻雀是害鸟，能不能消灭它们。农业部副部长刘瑞龙找到中科院前任动物所副所长钱燕文，钱燕文表示由于对麻雀的食性还没有系统研究过，不敢肯定是否应当消灭麻雀。1956年1月通过的《纲要草案》规定，从1956年起，分别在5年、7年或12年内基本上消灭包括麻雀在内的“四害”。于是，消灭麻雀的运动正式兴起。
据不完全统计，从1959年3月到11月上旬，8个月的时间中全国捕杀麻雀19.6亿只!1959年春，在上海等一些大城市，树木发生了严重的虫灾，有些地方人行道树的树叶几乎全被害虫吃光。在这种情况下，更多的科学家也开始挺身而出、为麻雀翻案。
所幸的是，他们的强烈反对意见此时得到了中科院领导的支持，1959年11月27日，院方以反映科学家不同意见的方式写了《关于麻雀益害问题向主席的报告》。这份附有大量科学依据和分析的报告打动了毛主席。1959年11月29日，毛主席批示：将报告印发各同志。并在1960年3月18日起草的《中共中央关于卫生工作的指示》中提出：‘麻雀不要打了，代之以臭虫，口号是‘除掉老鼠、臭虫、苍蝇、蚊子’。”
由“除四害——麻雀事件”分析我国政策性战略环评实施条件
其实，上述事件就是一个类似政策性环评的实例，只是具体工作是在政策制定之后开展的。即使这样，也为政策提供了科学依据，促成了该政策的早日修正。若非如此，继续消灭麻雀所造成的损失会更大、更严重。现就借鉴上述事件来简单分析政策性战略环评实施所需条件。
1.决策者对政策性战略环评的重视。由“麻雀事件”可看出，当毛主席看到《关于麻雀益害问题向主席的报告》后，还是改正了以往的错误。“解铃还需系铃人”，制定政策的决策者对战略环评重视，是使政策性战略环评得以有效实施的必要条件。政府及其主管部门的支持是政策性战略环评能够得以顺利实施的重要前提。如缺乏最高决策者的重视，战略环评尤其是政策性战略环评，难以起到有效的作用。
战略环评涉及地方政府及发展、规划、政策等相关部门，要想大力推广，必须得到他们的认同与支持。但近几年来的实践表明，战略环评所注重的长期利益、全局利益，往往与重审批轻规划的部门利益和短平快出业绩的地方利益相冲突，致使很多地区和部门对这项工作以种种理由回避推脱，一对政策性战略环评的推行阻力更大。在向全国人大常委会提交的议案《环境影响评价法》(草案)中，环境影响评价适用的范围包括了在区域开发、产业发展、自然资源开发等方面的政策。在全国人大常委会对该草案进行一审并征求国务院及其各部门、各地方的意见时，战略环境影响评价受到强烈质疑，一些部门和委员认为，对政策进行环境影响评价的立法条件尚不成熟，不同意对政策进行环境影响评价，有些部门甚至也不同意对规划进行环境影响评价。因此，在向全国人大常委会提交的二审草案中，就没有了对制定政策进行环境影响评价的内容。由此可见，目前政策性战略环评在我国各级人民政府及其主管部门那里还需要更加有效的支持。
2.相应的制度保障。从前述事例：鸟类学家郑作新的考察成果等科学理性的声音虽然没有及时传到毛主席那里，但最终还是得到了中科院领导的支持，以反映科学家不同意见的方式写了《关于麻雀益害问题向主席的报告》。此时，消灭麻雀的运动已轰轰烈烈开展了近四年了。
政策性战略环评需要在政策制定的早期介入制定过程，介入时间过晚则会导致评价工作失去意义。环评、尤其是战略环评的推行，必须依赖法制的力量。政策性战略环评制度化并且被广受认可后，公众就会更有意识、更深入地从经济决策的角度去追寻问题之所在，这显然更有利于环境破坏问题获得更有效、更全面的解决。制度化的战略环评，不仅能够加强公众监督意识，还有助于更好地与公众的监督产生互动，使环境保护的监督力量更强大，监督行为更有效。而在中国环境影响评价立法的背景下，缺乏相应的制度保障，很难在政策制定的早期介入环境评价。在现行政府决策体制下，应通过法律和党的制度规定摈弃将政府首长和各部门长官的意志视为圣旨、视为科学决策的象征的做法，弥补法律体系上的宽泛和缺失，使战略环评的推进得不到应有的支持和保障。随着规划战略环评的推行，相信不久的将来，政策性战略环评也会提上立法的日程。
3.专业的政策性战略环评协作机构。我们应当看到，对政策单纯的质疑是不够的，无论是钱燕文：“我们对麻雀的食性还没有系统研究过，不敢肯定是否应当消灭麻雀”，还是“大多数科学家都建议，在没有正式得到科学结论以前，希望政府考虑不要轰轰烈烈地搞运动”，均未能直接取得成效。最终还是附有“大量科学依据和分析”的报告打动了毛主席。
环境影响评价工作是一项专业技术性很强，涉及面很广的综合性科学研究工作，涉及多学科、多领域的知识和信息，仅靠评价机构的知识结构、信息渠道和技术手段根本无法满足评价需要。政策性战略环评，其所涉及领域相比较规划和项目环境影响评价可能更多、更宏观，仅靠邀请有关专家进行环境影响方面的座谈、咨询可能已不足于更加客观详细具体的作出环境影响评价。
规范的政策性环境影响评价，还需要更深层次的合作，需要更加专业详细的研究报告等支挣性资料。不论在国家一级还是地方一级政策，都需要大量从别的领域、别的部门接受有用信息。需要对政策涉及领域的环境问题具有特殊专长和实践经验的机构，才能较好地完成评价工作。在有关政府部门和协作机构之间磋商和确立积极的伙伴关系，是必要的。
4.公众的环境意识、参与意识。由于没有直接的政策性战略环评制度，其实“麻雀事件”中专家们是以公众参与的形式在发表看法和意见，而普通群众由于知识水平的限制和环保意识的欠缺，未能对该政策提供有益的实质性意见。
近些年来，由于环境问题的日趋严重，影响到了人们的日常生活，也由于近些年的宣传普及，现在人们的环境保护意识有了很大提高。群众的公众参与的热情也在提高中，并在现实中逐渐发挥了影响。如六里屯垃圾焚烧发电项目的缓建，民间环保卫士霍岱珊，历时十年跟踪调查淮河污染状况引起重视并当选2007绿色中国人物等等。虽然当前社会公众对环境保护的认识正逐渐深入，参与环境保护、政府决策和管理社会公共事务的热情日益高涨，但不可否认的是，受种种因素影响，公众参与环境保护的力度仍然不够，对战略环评缺乏清晰和深入的认识。而专家学者作为公众中有相对知识优势的代表更是发挥了越来越大的作用。虽然我国尚未正式开展政策性战略环评，但我国有关政府职能部门在作出有关决策时已开始不同程度的考虑环境影响，而且还专门邀请有关专家进行环境影响方面的咨询。其实这已经是政策性战略环评的雏形。
根据目前的制度安排，公众参与环评仅仅局限于专项规划和建设项目，但一个可以预计的趋势是：公众参与决策的程度将不断拓展；公众参与环评，不仅囿于建设项目和低层次的政府决策，还将发展到高层次的党政政策乃至立法。