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9月21日，一艘载有450至600名偷渡者的船只在埃及近海因超载沉没，最终只有160多人获救，超过200人魂断地中海，余者至今下落不明。10月17日，埃及议会通过“反非法移民法”，试图打击愈演愈烈的非法移民和人口贩卖行为。这项共34条的法案规定，任何试图建立、组织或经营偷渡中介组织的个人，都将被判处监禁，并最高处以20万埃镑（约2.25万美元）的罚款。与此同时，法案规定埃及将成立一个专门的委员会负责打击非法移民和人口贩运，并建立相关基金，对受害者提供资金支持与援助。
这一事件之所以引人注目，一方面是因为与利比亚相比，埃及原本并不是很突出的难民或偷渡者的出发地。另一方面，相关后续报道披露了这样一个看似矛盾的事实：根据国际移民组织的统计，截至今年9月，有33万难民以及偷渡者经海路到达欧洲，尽管绝对数值仍然很高，但与去年全年过百万的数量相比，同比已经有了明显的下滑势头。然而，到今年10月，已经有3930人丧命或消失在茫茫海上，已经超过了去年3777人的规模。以这一反差为由头，我们或许可以一窥为何包括埃及在内的北非国家，会日益成为所谓欧洲“移民危机”的中心，以及欧盟为何在应对这个问题时如此吃力。
历史“传统”
二战后，法国、德国等西欧国家曾因劳动力短缺，需要引进大量的外籍工人。由于冷战持续、“铁幕”下的东欧指望不上，人口丰富、临近欧洲的前殖民地北非就成了当然之选。随后，数以百万计来自摩洛哥、阿尔及利亚和突尼斯的青壮年，通过政府间合作的形式，以完全合法的途径进入了西欧。后来，许多人的亲属也通过家庭团聚政策移民欧洲。上世纪70年代，西欧国家就业市场逐渐饱和，开始收紧外劳引进，而北非国家经济低迷与人口快速增长相伴而行，失业者人数日益增多，国民“北望欧洲”的目光更加热切。在合法渠道受阻的情况下，上述三国前往欧洲的非法移民逐渐增多。至于北非五国里的另外两个国家（利比亚和埃及），非法移民问题均不严重。这是因为利比亚人少油多，一度号称非洲第一富国，本身还要大量引进外劳，而埃及的剩余劳动力则可以输送至利比亚和海湾。此外，北非的南邻萨赫勒地区（萨赫勒在阿拉伯语中意为“边缘”，指横贯非洲大陆的撒哈拉沙漠南部边缘地带，横跨塞内加尔、毛里塔尼亚、马里、布基纳法索、尼日尔、尼日利亚、乍得、苏丹、厄立特里亚等国），冲突多发形势动荡，民众生活困苦不堪，许多难民和非法移民纷纷进入北非，伺机再设法登陆欧洲。
直到2010年前，突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚和埃及四国的政府整体上都实行了相对严格的边境管控，防止本国居民和借道者非法前往欧洲。这样一来，欧共体和欧盟就更可能将上述四国视为不可或缺的合作伙伴，政治上不再过多纠结于“民主”、“人权”，经济上也可以换来大笔的援助和投资。然而，这些国家多少都存在走私人口和组织偷渡的犯罪网络，加之海岸线漫长，完全禁绝非法出境显然不太现实。像摩洛哥这样的国家，在这方面还有“先天劣势”：其国境濒临地中海一侧，有两块西班牙统治的飞地梅利利亚和休达，经常有难民和偷渡客翻越边境上的铁丝网与高墙，进入非洲大陆上的欧洲领土。在一定程度上，这些国家对非法移民既不放纵也不死打，而是有意将其作为与欧洲讨价还价的筹码。
利比亚的情况则要更加复杂一些。卡扎菲曾与西方长期敌对，自然不会有心情卖力阻止撒哈拉以南的非洲兄弟们借道利比亚奔向欧洲。但在本世纪初通过放弃开发大规模杀伤性武器、赔偿洛克比空难家属，主动与欧洲改善关系后，出于更进一步“证明自己”的考虑，卡扎菲政权曾在帮助欧洲控制非法入境方面出了大力。2009年，利比亚在与意大利达成协议后，收紧边防，并且允许意大利将其截获的迁徙者遣返回利比亚。结果，2010年到达意大利兰佩杜萨岛（距非洲大陆最短距离仅110公里）的非法入境者直接从上年的3.7万锐减到400人，效果可谓立竿见影。在北非五国中，利比亚的国家机器和军警能力可能是最弱的一个，尚能取得如此成就，可见即便非法出境问题难以禁绝，但其规模主要取决于北非各国政府的政策及其实施水平，或者干脆说就是其打击的意愿和能力。
“阿拉伯之春”后的两次危机
2011年，北非各国政府普遍在“阿拉伯之春”中受到了巨大冲击。阿尔及利亚、摩洛哥两国并未发生政权更迭，政府较快站稳了脚跟，埃及在穆巴拉克被迫和平交权后，局势也逐渐恢复了平静，这三国没有爆发太大规模的难民和非法移民危机。但突尼斯和利比亚的乱局，引爆了近年来北非的第一次难民和非法移民危机。2011年1月至3月，有32000名来自突尼斯的“经济移民”趁乱从海路逃至意大利，不过随着该国政治过渡有序展开，国民外逃问题很快得到了控制。利比亚则毫无悬念地成为了难民和非法移民最大规模的输出地。首先，忠于和反对卡扎菲的武装爆发了激烈武装冲突，北约还以空袭进行了军事干预，使大量平民困于战火，有强烈逃往安全地带的冲动。其次，卡扎菲政权在意大利参与空袭后，自然就停止履行边境控制义务，大量原本在利比亚工作的外劳逃往欧洲。2011年，有超过4万名撒哈拉以南非洲国家的公民从利比亚去往欧洲。至于利比亚本国公民，少数外逃者一般都选择在邻国突尼斯落脚，许多人可以租房甚至在酒店长期居住，也就没有成为问题的一部分。
卡扎菲政权在2011年8月土崩瓦解后，利比亚全国过渡委员会接管政权，并且在欧洲的帮助下很快遏制了非法移民的势头。2012年，从利比亚逃至欧洲的人员数量很少——这一年也是“革命”后的利比亚看上去最有希望的一年。到了2013年，由于利比亚一直没有统一的政府军和警察部队，国家的边境控制能力大打折扣，且活跃在利比亚的各种武装力量开始依靠人口走私牟利，该国的难民与非法移民问题重新抬头。2014年，先是利比亚军阀哈夫塔尔发起“尊严行动”，在班加西与伊斯兰武装分子大打出手，随后利比亚又陷入东西分裂，出现“两个政府、两个议会”的局面，“伊斯兰国”也在同年10月占领该国海滨城市德尔纳，取得伊拉克、叙利亚以外的第三据点。在一片混乱中，北非爆发了2011年后第二次也是规模最大的一次难民与非法移民危机，其影响一直持续至今。根据欧洲边境管理部门的统计，2014年有超过17万人次通过“中地中海路线”（主要就是从利比亚到南欧）非法入境欧洲，比2013年的4万人次翻了两番不止。2015年，从“中地中海路线”非法入境欧洲的人员也超过了15万人次，略微有所减少的主要原因是欧盟同时向利比亚的两个政府许以援助，换取他们稍微打击了一下国内的蛇头集团。 与“东地中海路线”相互交织
2015年后，“中地中海路线”变得更为凶险。特别是在2015年4月，短时间内近千名迁移者死于从利比亚前往欧洲的海路，引发极大的舆论关注。从那时起，移民和难民危机才正式随着地中海“死亡之海”的名头，一跃成为欧洲的头号威胁。然而，多少令欧洲人措手不及的是，“东地中海路线”（主要是从土耳其到希腊）的非法入境问题又突然升温。土耳其对其境内的400万叙利亚难民不堪重负，又恼怒欧洲和国际社会援手不足，有意无意开闸放水。于是从2015年夏天起，大量叙利亚难民借助“蛇头”的帮助，穿过了土耳其和希腊之间的狭窄水域。这一年，从这条线路到达欧洲的难民和非法移民人数超过了88万，比2014年同比增长了17倍。在这个数字之下，从利比亚出发的10多万人就显得苍白了。2015年9月，一名三岁叙利亚儿童的尸体被冲上土耳其海岸，引爆国际舆论。今年3月，欧盟与土耳其就应对难民潮达成原则协议，前者同意加倍提供难民援助资金、对土耳其公民入欧免签和加速土耳其加入欧盟的谈判进程，换取后者出手控制边境、承诺接收从希腊遣返的“不正当移民”。根据欧盟的数据，今年二季度从土耳其方向入境的难民和偷渡者比一季度少了96%。
这样一来，一直“表现稳定”的“中地中海路线”又再次成为了关注焦点。然而利比亚不是土耳其，即便欧盟愿意提供援助，它也没有一个有控制力的中央政府去打击“蛇头”、管控边境和接收从欧洲遣返的非法移民。至于埃及为何会成为新的热点，主要就是因为利比亚的偷渡组织生意已经过于饱和。今年9月的沉船事件发生后，塞西总统很快发表讲话，呼吁年轻人留下来参与国家建设。埃及议会也很快通过“反非法移民法”，规定对偷渡组织者施以重刑。但在埃及为获得国际货币基金组织的120亿美元贷款，实行自由汇率、埃镑大幅贬值的背景下，其通货膨胀和青年失业问题在短时期内很难缓解。至于整个非洲大陆，由于大量饱经创伤的难民和急于改善自身命运的经济移民的存在，遍布非洲的“蛇头”们自然不缺客源。
欧洲“不可能完成的任务”
2011年以来，欧盟在处理难民和移民危机时，基本上是“按下葫芦浮起瓢”，疲于奔命、左支右绌。在应对利比亚这一方向的挑战时，欧盟的种种努力尽管起到一定作用，但又往往引发事与愿违的副作用。在2013年，“革命”后的利比亚形势开始恶化之际，意大利政府率先在欧盟支持下启动了“我们的海行动”，用于搜索和救援在海上遇险的偷渡者，第一年就救起了15万人。但很快偷渡组织者就将意大利方面的搜救船当作登陆欧洲的“免费渡轮”，有的偷渡船根本没有能力或者足够燃料登陆欧洲，其目的就是开到公海上漂泊，等着被救至欧洲。2015年5月，欧盟被迫调整政策，在继续实施搜救的同时启动“索菲亚行动”，将主要精力放在打击偷渡组织者，特别是摧毁利比亚海岸上可能用于偷渡的船只。但是无论北非各国逮捕了多少偷渡组织者，总是很快就有新的取而代之，而且摧毁偷渡船只的行动，恰恰促使“中地中海路线”变得更为血腥——当较为坚固的船只被摧毁后，“蛇头”们往往使用充气橡皮筏运送偷渡者，安全系数差了很多。以救人或助人为目的的行动，最终在客观上造成了消极的后果，可谓是欧盟人道主义救援和努力的一大阴影。
欧盟特别是德国等难民接受大户，正面临着现实主义中的经典处境，即舍己为人就个人道德而言值得赞美，但对国家而言就不可接受了。出于人道主义的考虑，欧盟只能继续安置难民甚至是偷渡者，因为鉴于利比亚等国目前的境况，许多避难申请被驳回或被认定为经济移民的人，也没有办法被遣返。同时为了自救，欧盟只能继续在搜救、毁船和打击“蛇头”等治标之策上下功夫。而欧盟既没有方法也没有能力去治本。在东地中海方向，欧盟无力实质性推动叙利亚问题的和平解决。在中地中海方向，尽管在欧盟的大力扶持下，利比亚名义上有了一个联合政府，但实际上还是被无数支军阀和地方武装控制。而且利比亚也只是整个非洲大陆问题的一个缩影——无论是逃避兵役的厄立特里亚人，还是从尼日尔阿加德兹这一号称“偷渡之城”出逃的西非人，他们对欧洲或者说更好生活的渴望都是真实而迫切的。2015年，欧盟设立了18亿欧元的基金，希望在23个非洲国家促进教育、创造就业岗位，力争让当地人留在当地，试图超越头痛医头的困局，着手于根本与长远。但这些钱与它试图解决的问题相比，实在是太杯水车薪了。
（作者为中国现代国际关系研究院中东所助理研究员）
这一事件之所以引人注目，一方面是因为与利比亚相比，埃及原本并不是很突出的难民或偷渡者的出发地。另一方面，相关后续报道披露了这样一个看似矛盾的事实：根据国际移民组织的统计，截至今年9月，有33万难民以及偷渡者经海路到达欧洲，尽管绝对数值仍然很高，但与去年全年过百万的数量相比，同比已经有了明显的下滑势头。然而，到今年10月，已经有3930人丧命或消失在茫茫海上，已经超过了去年3777人的规模。以这一反差为由头，我们或许可以一窥为何包括埃及在内的北非国家，会日益成为所谓欧洲“移民危机”的中心，以及欧盟为何在应对这个问题时如此吃力。
历史“传统”
二战后，法国、德国等西欧国家曾因劳动力短缺，需要引进大量的外籍工人。由于冷战持续、“铁幕”下的东欧指望不上，人口丰富、临近欧洲的前殖民地北非就成了当然之选。随后，数以百万计来自摩洛哥、阿尔及利亚和突尼斯的青壮年，通过政府间合作的形式，以完全合法的途径进入了西欧。后来，许多人的亲属也通过家庭团聚政策移民欧洲。上世纪70年代，西欧国家就业市场逐渐饱和，开始收紧外劳引进，而北非国家经济低迷与人口快速增长相伴而行，失业者人数日益增多，国民“北望欧洲”的目光更加热切。在合法渠道受阻的情况下，上述三国前往欧洲的非法移民逐渐增多。至于北非五国里的另外两个国家（利比亚和埃及），非法移民问题均不严重。这是因为利比亚人少油多，一度号称非洲第一富国，本身还要大量引进外劳，而埃及的剩余劳动力则可以输送至利比亚和海湾。此外，北非的南邻萨赫勒地区（萨赫勒在阿拉伯语中意为“边缘”，指横贯非洲大陆的撒哈拉沙漠南部边缘地带，横跨塞内加尔、毛里塔尼亚、马里、布基纳法索、尼日尔、尼日利亚、乍得、苏丹、厄立特里亚等国），冲突多发形势动荡，民众生活困苦不堪，许多难民和非法移民纷纷进入北非，伺机再设法登陆欧洲。
直到2010年前，突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚和埃及四国的政府整体上都实行了相对严格的边境管控，防止本国居民和借道者非法前往欧洲。这样一来，欧共体和欧盟就更可能将上述四国视为不可或缺的合作伙伴，政治上不再过多纠结于“民主”、“人权”，经济上也可以换来大笔的援助和投资。然而，这些国家多少都存在走私人口和组织偷渡的犯罪网络，加之海岸线漫长，完全禁绝非法出境显然不太现实。像摩洛哥这样的国家，在这方面还有“先天劣势”：其国境濒临地中海一侧，有两块西班牙统治的飞地梅利利亚和休达，经常有难民和偷渡客翻越边境上的铁丝网与高墙，进入非洲大陆上的欧洲领土。在一定程度上，这些国家对非法移民既不放纵也不死打，而是有意将其作为与欧洲讨价还价的筹码。
利比亚的情况则要更加复杂一些。卡扎菲曾与西方长期敌对，自然不会有心情卖力阻止撒哈拉以南的非洲兄弟们借道利比亚奔向欧洲。但在本世纪初通过放弃开发大规模杀伤性武器、赔偿洛克比空难家属，主动与欧洲改善关系后，出于更进一步“证明自己”的考虑，卡扎菲政权曾在帮助欧洲控制非法入境方面出了大力。2009年，利比亚在与意大利达成协议后，收紧边防，并且允许意大利将其截获的迁徙者遣返回利比亚。结果，2010年到达意大利兰佩杜萨岛（距非洲大陆最短距离仅110公里）的非法入境者直接从上年的3.7万锐减到400人，效果可谓立竿见影。在北非五国中，利比亚的国家机器和军警能力可能是最弱的一个，尚能取得如此成就，可见即便非法出境问题难以禁绝，但其规模主要取决于北非各国政府的政策及其实施水平，或者干脆说就是其打击的意愿和能力。
“阿拉伯之春”后的两次危机
2011年，北非各国政府普遍在“阿拉伯之春”中受到了巨大冲击。阿尔及利亚、摩洛哥两国并未发生政权更迭，政府较快站稳了脚跟，埃及在穆巴拉克被迫和平交权后，局势也逐渐恢复了平静，这三国没有爆发太大规模的难民和非法移民危机。但突尼斯和利比亚的乱局，引爆了近年来北非的第一次难民和非法移民危机。2011年1月至3月，有32000名来自突尼斯的“经济移民”趁乱从海路逃至意大利，不过随着该国政治过渡有序展开，国民外逃问题很快得到了控制。利比亚则毫无悬念地成为了难民和非法移民最大规模的输出地。首先，忠于和反对卡扎菲的武装爆发了激烈武装冲突，北约还以空袭进行了军事干预，使大量平民困于战火，有强烈逃往安全地带的冲动。其次，卡扎菲政权在意大利参与空袭后，自然就停止履行边境控制义务，大量原本在利比亚工作的外劳逃往欧洲。2011年，有超过4万名撒哈拉以南非洲国家的公民从利比亚去往欧洲。至于利比亚本国公民，少数外逃者一般都选择在邻国突尼斯落脚，许多人可以租房甚至在酒店长期居住，也就没有成为问题的一部分。
卡扎菲政权在2011年8月土崩瓦解后，利比亚全国过渡委员会接管政权，并且在欧洲的帮助下很快遏制了非法移民的势头。2012年，从利比亚逃至欧洲的人员数量很少——这一年也是“革命”后的利比亚看上去最有希望的一年。到了2013年，由于利比亚一直没有统一的政府军和警察部队，国家的边境控制能力大打折扣，且活跃在利比亚的各种武装力量开始依靠人口走私牟利，该国的难民与非法移民问题重新抬头。2014年，先是利比亚军阀哈夫塔尔发起“尊严行动”，在班加西与伊斯兰武装分子大打出手，随后利比亚又陷入东西分裂，出现“两个政府、两个议会”的局面，“伊斯兰国”也在同年10月占领该国海滨城市德尔纳，取得伊拉克、叙利亚以外的第三据点。在一片混乱中，北非爆发了2011年后第二次也是规模最大的一次难民与非法移民危机，其影响一直持续至今。根据欧洲边境管理部门的统计，2014年有超过17万人次通过“中地中海路线”（主要就是从利比亚到南欧）非法入境欧洲，比2013年的4万人次翻了两番不止。2015年，从“中地中海路线”非法入境欧洲的人员也超过了15万人次，略微有所减少的主要原因是欧盟同时向利比亚的两个政府许以援助，换取他们稍微打击了一下国内的蛇头集团。 与“东地中海路线”相互交织
2015年后，“中地中海路线”变得更为凶险。特别是在2015年4月，短时间内近千名迁移者死于从利比亚前往欧洲的海路，引发极大的舆论关注。从那时起，移民和难民危机才正式随着地中海“死亡之海”的名头，一跃成为欧洲的头号威胁。然而，多少令欧洲人措手不及的是，“东地中海路线”（主要是从土耳其到希腊）的非法入境问题又突然升温。土耳其对其境内的400万叙利亚难民不堪重负，又恼怒欧洲和国际社会援手不足，有意无意开闸放水。于是从2015年夏天起，大量叙利亚难民借助“蛇头”的帮助，穿过了土耳其和希腊之间的狭窄水域。这一年，从这条线路到达欧洲的难民和非法移民人数超过了88万，比2014年同比增长了17倍。在这个数字之下，从利比亚出发的10多万人就显得苍白了。2015年9月，一名三岁叙利亚儿童的尸体被冲上土耳其海岸，引爆国际舆论。今年3月，欧盟与土耳其就应对难民潮达成原则协议，前者同意加倍提供难民援助资金、对土耳其公民入欧免签和加速土耳其加入欧盟的谈判进程，换取后者出手控制边境、承诺接收从希腊遣返的“不正当移民”。根据欧盟的数据，今年二季度从土耳其方向入境的难民和偷渡者比一季度少了96%。
这样一来，一直“表现稳定”的“中地中海路线”又再次成为了关注焦点。然而利比亚不是土耳其，即便欧盟愿意提供援助，它也没有一个有控制力的中央政府去打击“蛇头”、管控边境和接收从欧洲遣返的非法移民。至于埃及为何会成为新的热点，主要就是因为利比亚的偷渡组织生意已经过于饱和。今年9月的沉船事件发生后，塞西总统很快发表讲话，呼吁年轻人留下来参与国家建设。埃及议会也很快通过“反非法移民法”，规定对偷渡组织者施以重刑。但在埃及为获得国际货币基金组织的120亿美元贷款，实行自由汇率、埃镑大幅贬值的背景下，其通货膨胀和青年失业问题在短时期内很难缓解。至于整个非洲大陆，由于大量饱经创伤的难民和急于改善自身命运的经济移民的存在，遍布非洲的“蛇头”们自然不缺客源。
欧洲“不可能完成的任务”
2011年以来，欧盟在处理难民和移民危机时，基本上是“按下葫芦浮起瓢”，疲于奔命、左支右绌。在应对利比亚这一方向的挑战时，欧盟的种种努力尽管起到一定作用，但又往往引发事与愿违的副作用。在2013年，“革命”后的利比亚形势开始恶化之际，意大利政府率先在欧盟支持下启动了“我们的海行动”，用于搜索和救援在海上遇险的偷渡者，第一年就救起了15万人。但很快偷渡组织者就将意大利方面的搜救船当作登陆欧洲的“免费渡轮”，有的偷渡船根本没有能力或者足够燃料登陆欧洲，其目的就是开到公海上漂泊，等着被救至欧洲。2015年5月，欧盟被迫调整政策，在继续实施搜救的同时启动“索菲亚行动”，将主要精力放在打击偷渡组织者，特别是摧毁利比亚海岸上可能用于偷渡的船只。但是无论北非各国逮捕了多少偷渡组织者，总是很快就有新的取而代之，而且摧毁偷渡船只的行动，恰恰促使“中地中海路线”变得更为血腥——当较为坚固的船只被摧毁后，“蛇头”们往往使用充气橡皮筏运送偷渡者，安全系数差了很多。以救人或助人为目的的行动，最终在客观上造成了消极的后果，可谓是欧盟人道主义救援和努力的一大阴影。
欧盟特别是德国等难民接受大户，正面临着现实主义中的经典处境，即舍己为人就个人道德而言值得赞美，但对国家而言就不可接受了。出于人道主义的考虑，欧盟只能继续安置难民甚至是偷渡者，因为鉴于利比亚等国目前的境况，许多避难申请被驳回或被认定为经济移民的人，也没有办法被遣返。同时为了自救，欧盟只能继续在搜救、毁船和打击“蛇头”等治标之策上下功夫。而欧盟既没有方法也没有能力去治本。在东地中海方向，欧盟无力实质性推动叙利亚问题的和平解决。在中地中海方向，尽管在欧盟的大力扶持下，利比亚名义上有了一个联合政府，但实际上还是被无数支军阀和地方武装控制。而且利比亚也只是整个非洲大陆问题的一个缩影——无论是逃避兵役的厄立特里亚人，还是从尼日尔阿加德兹这一号称“偷渡之城”出逃的西非人，他们对欧洲或者说更好生活的渴望都是真实而迫切的。2015年，欧盟设立了18亿欧元的基金，希望在23个非洲国家促进教育、创造就业岗位，力争让当地人留在当地，试图超越头痛医头的困局，着手于根本与长远。但这些钱与它试图解决的问题相比，实在是太杯水车薪了。
（作者为中国现代国际关系研究院中东所助理研究员）