论文部分内容阅读
从上世纪80年代以来，世亚行贷款项目开始投入到各地区，这些资金的投入对弥补地方经济建设资金的不足，推动地方经济和事业发展起到了一定的作用。但是由于世亚行贷款在使用、管理等方面的固有特点和存在的诸多问题，使引进的世亚行贷款项目不但未能起到预期的目标，反而由于贷款还贷高峰的到来，出现了还贷极为困难的局面，进而形成巨额的外债，使政府背上了沉重的外债包袱。
一、盲目举债
从有些地方以往借外债工作的实际情况来看，上面一有外债项目就提出申请，不考虑项目贷款条件，不考虑项目实施的内容是否符合当地实情。盲目地举借外债，固然有建设资金短缺的原因，也存在着其他一些动机：一是前人用款后人还钱，先用再说，还贷是十年或更长时间是以后的事；二是利益驱使，水从桥下过，还怕渴死人，于是出现了挪用、截留、挤占，单位福利可以好点了，办公用品包括小车可以更新一下了；三是盲目追求政绩，以为这就是办实事，办大事，办好事。
二、被动应付还贷
过去的较长时期，虽然有些地方在还贷工作中采取了一些措施，但效果一直不理想，致使到期拖欠款严重，特别是上级加大扣缴力度后，严重影响地方财政资金周转，如个别县被扣缴的资金占当年财政收入的三分之一。之所以被动应付源于：（1）对还贷工作重要性认识不足，还贷观念淡薄，把外债等同于内债；（2）消极对待，坐等观望，你还我也还，你不还我也不还。有的认为拖欠这么多工作抓得再好也没有用，有的认为上面将肯定会给予减免或豁免；（3）未能建立贷款还贷准备金；（4）收缴措施不硬，没有动真格。
三、外债管理处于薄弱环节
强化外债的管理是财政管理重要环节，然而实际情况仍处于薄弱环节，管理没有到位。具体反映在借、用、还三个环节上，在“借”的环节上，表现为：一是借款项目缺乏科学的规划和合理的布局；二是对外债项目的论证不充分，对项目的可行性如何，效益到底如何研究得不够，甚至不切实际；三是作为政府行政债权债务代表的财政对项目前期各项准备工作参与力度不够，甚至根本就没有参与；四是债务管理不规范，有的只按人民币落实债务，外汇债务没有得到很好的落实，有的没有将债务落实到具体的债务人等。在“用”的环节上，表现为：一是资金使用上不合理、非生产性项目支出过大；二是资金拨付上审核不够，把关不严，把一些不属于项目支出范围，不能予以报账的开支也给予了拨付；三是缺乏有效的事前、事中和事后监督。在“还”的环节上，突出一点是外债项目实施部门只管用钱，不管还贷，以为还贷是政府的事，财政的事，而一些项目区财政也不积极地想办法去筹措还贷资金，上面扣了钱再来想办法弥补。
四、对外债贷款项目固有特点重视不够，增加了债务风险
一是世界银行政策的调整，决定着举借外债的成本增大。上世纪末以来，世行
调整了贷款方向，逐渐由以前软贷款为主改为硬贷款为主。软贷款利率基本上在0.75%左右，而硬贷款利率则按单一美元贷款利率浮动计算，每半年一次浮动，近十年来，浮动利率一般在4％至8％之间，大大高于软贷款利率；二是外债贷款项目大量的实行“以物抵债”，增大了外债资金的管理难度；三是外债贷款以外汇落实债务的特点加重了还贷的困难。项目用款时，按当时汇率折算人民币下拨，还款时，按现行汇率将人民币折合成债务计算币种还贷，由于外债项目借款期长，汇率变化难于预计，加重了还贷负担。如某地受汇率的影响而多还贷资金预计高达7 000万元左右。
为进一步强化外债管理，更加合理地利用外资，以提高运用外资的安全性、可靠性及效益性，笔者认为：
（一）科学地建立外债举借风险预警机制
科学的风险预警机制的建立将有效地解决政府举借外债的盲目性、随意性。本人认为，风险预警机制不外乎为一个综合性的指标体系，结合当前外债的现状，这个综合的指标体系应为：（1）外债总量占地方财政收入的比重，比重越大，风险越高；（2）外债近三年应还款额占地方可用财力的比重，比重越大，还贷能力越弱，风险越高；（3）近三年外债还贷（不包括上级扣缴还款数）拖欠率，拖欠率高，还贷能力差，风险越高；（4）近三年来财政收入和地方经济总量增长率，增长率越大，还贷能力就越高，风险就越小；（5）所建立的还贷准备金占近三年外债应还贷资金的比重，比重越小，还贷能力越差；（6）外债项目的结构（社会公益性项目债务占整个外债的比重），比重大，结构则差，风险就越高；（7）近三年来，上级财政扣缴额占全部还贷额的比重，比重越大，还款能力就越差，风险越高；（8）地方财政预算内务类别资金综合拨付到位率，到位率越小，说明资金调度困难，外债还款能力则弱，风险越高；（9）外债总量占GTP的比重，比重越大，风险越高等。综合以上九个指标体系进行分析、考核，或细化为具体分数的办法，不同的分数线内，判定为“好、中、差”三不不同的层次，好的可以继续举借外债，中的可适当考虑，差的则坚决不能再借。
（二）多层次、多渠道地建立外债还贷准备金
所谓“多层次”就是市、县、乡三级分别建立还贷准备金；所谓不同项目主要是区分生产经营性项目和社会公益性项目，前者具有一定的经济效益，项目本身有一定的还款能力，后者则不具有经济效益，只有社会效益，项目本身也不具备还贷能力。对于生产性的项目，如红壤一、二期，林业一、二、三期等项目，还贷准备金的筹集：（1）由地方各级财政在年初支农预算中适当安排一块；（2）通过综合预算在部门预算外收入中切出一块；（3）项目本身到期收回的贷款本息；（4）清缴的以前年度拖欠款；（5）项目主管部门每年拿出一些资金，作为项目实施风险金，项目风险金的资金产权归原单位，将来如果项目实施得好，资金归还原单位，目前可作还贷周转金用；（6）上级财政返还或退回的滞纳金、外汇汇率风险金；（7）外债借款企业转制、出让收入等；对于社会公益性如教育、卫生等项目，还贷准备金的筹集：主要是每年在教育和卫生项目经费中安排一定的资金用于建立还贷准备金。
还贷准备金由市、县、乡本级财政统一设立还贷专户统一管理，分户设账，资金除用于向上级财政还贷外，资金只进不出，而向项目本身或项目主管部门筹集的资金，每季度或每半年统一上缴财政还贷专户，财政定期（每年或每半年）向各项目主管部门通报资金缴纳、筹集和使用情况，定期同项目主管部门核对账目，定期接受审计等职能部门的检查、监督。
（三）强化政府外债的管理
1、加强领导，统一思想，提高认识。外债是政府债务的重要组成部分，是一种不可拖欠非还不可的债务。因此，各级政府要把外债管理纳入政府重要议事日程来抓，多关心、多过问外债管理工作，切实地负起责任。财政部门作为政府外债的最终承担人，对外债的管理负有责无旁贷的义务和责任，要以债务管理为主线，以项目的还贷为突破口，在外债项目的“供、用、还”等各个环节上，全方位地参与和加强管理工作，切实地履行好债权债务人的职责，做到既不越位，也不缺位。
2、进一步理顺政府外债管理体制。外债管理是一个复杂的系统工程，涉及到政府及其内部的多个职能部门。进一步理顺政府外债管理体制，将可以调动各方面工作的积极性、主动性和创造性，实现政府统一管理下的有效管理。理顺政府外债管理体制，就是要在举借外债的“积极、合理、有效”的原则上，并在完善和落实外债管理各项规章制度的前提下，建立和健全“责、权、利”相互统一的借用还管理机制，使各有关管理部门、各有关单位和各项目实施人做到“各司其职、各负其责、分工协作、共同配合”。
3、认真履行职责，把外债管理各项工作抓牢抓实。财政部门要认真组织和把好项目贷款资金提款报账关，积极主动地参与外债贷款项目的全过程管理，加强对项目资金跟踪问效。项目实施部门要认真地实施好贷款项目，积极做好债务的落实工作，严格实行资金使用情况反馈制度，对大宗物资采购要严格把好关。审计部门要发挥政府监督的职能作用，切实地加强对项目贷款资金的审计，以防止和杜绝各种资金使用上的违纪、违规现象的发生。
（作者单位：抚州市审计局）
一、盲目举债
从有些地方以往借外债工作的实际情况来看，上面一有外债项目就提出申请，不考虑项目贷款条件，不考虑项目实施的内容是否符合当地实情。盲目地举借外债，固然有建设资金短缺的原因，也存在着其他一些动机：一是前人用款后人还钱，先用再说，还贷是十年或更长时间是以后的事；二是利益驱使，水从桥下过，还怕渴死人，于是出现了挪用、截留、挤占，单位福利可以好点了，办公用品包括小车可以更新一下了；三是盲目追求政绩，以为这就是办实事，办大事，办好事。
二、被动应付还贷
过去的较长时期，虽然有些地方在还贷工作中采取了一些措施，但效果一直不理想，致使到期拖欠款严重，特别是上级加大扣缴力度后，严重影响地方财政资金周转，如个别县被扣缴的资金占当年财政收入的三分之一。之所以被动应付源于：（1）对还贷工作重要性认识不足，还贷观念淡薄，把外债等同于内债；（2）消极对待，坐等观望，你还我也还，你不还我也不还。有的认为拖欠这么多工作抓得再好也没有用，有的认为上面将肯定会给予减免或豁免；（3）未能建立贷款还贷准备金；（4）收缴措施不硬，没有动真格。
三、外债管理处于薄弱环节
强化外债的管理是财政管理重要环节，然而实际情况仍处于薄弱环节，管理没有到位。具体反映在借、用、还三个环节上，在“借”的环节上，表现为：一是借款项目缺乏科学的规划和合理的布局；二是对外债项目的论证不充分，对项目的可行性如何，效益到底如何研究得不够，甚至不切实际；三是作为政府行政债权债务代表的财政对项目前期各项准备工作参与力度不够，甚至根本就没有参与；四是债务管理不规范，有的只按人民币落实债务，外汇债务没有得到很好的落实，有的没有将债务落实到具体的债务人等。在“用”的环节上，表现为：一是资金使用上不合理、非生产性项目支出过大；二是资金拨付上审核不够，把关不严，把一些不属于项目支出范围，不能予以报账的开支也给予了拨付；三是缺乏有效的事前、事中和事后监督。在“还”的环节上，突出一点是外债项目实施部门只管用钱，不管还贷，以为还贷是政府的事，财政的事，而一些项目区财政也不积极地想办法去筹措还贷资金，上面扣了钱再来想办法弥补。
四、对外债贷款项目固有特点重视不够，增加了债务风险
一是世界银行政策的调整，决定着举借外债的成本增大。上世纪末以来，世行
调整了贷款方向，逐渐由以前软贷款为主改为硬贷款为主。软贷款利率基本上在0.75%左右，而硬贷款利率则按单一美元贷款利率浮动计算，每半年一次浮动，近十年来，浮动利率一般在4％至8％之间，大大高于软贷款利率；二是外债贷款项目大量的实行“以物抵债”，增大了外债资金的管理难度；三是外债贷款以外汇落实债务的特点加重了还贷的困难。项目用款时，按当时汇率折算人民币下拨，还款时，按现行汇率将人民币折合成债务计算币种还贷，由于外债项目借款期长，汇率变化难于预计，加重了还贷负担。如某地受汇率的影响而多还贷资金预计高达7 000万元左右。
为进一步强化外债管理，更加合理地利用外资，以提高运用外资的安全性、可靠性及效益性，笔者认为：
（一）科学地建立外债举借风险预警机制
科学的风险预警机制的建立将有效地解决政府举借外债的盲目性、随意性。本人认为，风险预警机制不外乎为一个综合性的指标体系，结合当前外债的现状，这个综合的指标体系应为：（1）外债总量占地方财政收入的比重，比重越大，风险越高；（2）外债近三年应还款额占地方可用财力的比重，比重越大，还贷能力越弱，风险越高；（3）近三年外债还贷（不包括上级扣缴还款数）拖欠率，拖欠率高，还贷能力差，风险越高；（4）近三年来财政收入和地方经济总量增长率，增长率越大，还贷能力就越高，风险就越小；（5）所建立的还贷准备金占近三年外债应还贷资金的比重，比重越小，还贷能力越差；（6）外债项目的结构（社会公益性项目债务占整个外债的比重），比重大，结构则差，风险就越高；（7）近三年来，上级财政扣缴额占全部还贷额的比重，比重越大，还款能力就越差，风险越高；（8）地方财政预算内务类别资金综合拨付到位率，到位率越小，说明资金调度困难，外债还款能力则弱，风险越高；（9）外债总量占GTP的比重，比重越大，风险越高等。综合以上九个指标体系进行分析、考核，或细化为具体分数的办法，不同的分数线内，判定为“好、中、差”三不不同的层次，好的可以继续举借外债，中的可适当考虑，差的则坚决不能再借。
（二）多层次、多渠道地建立外债还贷准备金
所谓“多层次”就是市、县、乡三级分别建立还贷准备金；所谓不同项目主要是区分生产经营性项目和社会公益性项目，前者具有一定的经济效益，项目本身有一定的还款能力，后者则不具有经济效益，只有社会效益，项目本身也不具备还贷能力。对于生产性的项目，如红壤一、二期，林业一、二、三期等项目，还贷准备金的筹集：（1）由地方各级财政在年初支农预算中适当安排一块；（2）通过综合预算在部门预算外收入中切出一块；（3）项目本身到期收回的贷款本息；（4）清缴的以前年度拖欠款；（5）项目主管部门每年拿出一些资金，作为项目实施风险金，项目风险金的资金产权归原单位，将来如果项目实施得好，资金归还原单位，目前可作还贷周转金用；（6）上级财政返还或退回的滞纳金、外汇汇率风险金；（7）外债借款企业转制、出让收入等；对于社会公益性如教育、卫生等项目，还贷准备金的筹集：主要是每年在教育和卫生项目经费中安排一定的资金用于建立还贷准备金。
还贷准备金由市、县、乡本级财政统一设立还贷专户统一管理，分户设账，资金除用于向上级财政还贷外，资金只进不出，而向项目本身或项目主管部门筹集的资金，每季度或每半年统一上缴财政还贷专户，财政定期（每年或每半年）向各项目主管部门通报资金缴纳、筹集和使用情况，定期同项目主管部门核对账目，定期接受审计等职能部门的检查、监督。
（三）强化政府外债的管理
1、加强领导，统一思想，提高认识。外债是政府债务的重要组成部分，是一种不可拖欠非还不可的债务。因此，各级政府要把外债管理纳入政府重要议事日程来抓，多关心、多过问外债管理工作，切实地负起责任。财政部门作为政府外债的最终承担人，对外债的管理负有责无旁贷的义务和责任，要以债务管理为主线，以项目的还贷为突破口，在外债项目的“供、用、还”等各个环节上，全方位地参与和加强管理工作，切实地履行好债权债务人的职责，做到既不越位，也不缺位。
2、进一步理顺政府外债管理体制。外债管理是一个复杂的系统工程，涉及到政府及其内部的多个职能部门。进一步理顺政府外债管理体制，将可以调动各方面工作的积极性、主动性和创造性，实现政府统一管理下的有效管理。理顺政府外债管理体制，就是要在举借外债的“积极、合理、有效”的原则上，并在完善和落实外债管理各项规章制度的前提下，建立和健全“责、权、利”相互统一的借用还管理机制，使各有关管理部门、各有关单位和各项目实施人做到“各司其职、各负其责、分工协作、共同配合”。
3、认真履行职责，把外债管理各项工作抓牢抓实。财政部门要认真组织和把好项目贷款资金提款报账关，积极主动地参与外债贷款项目的全过程管理，加强对项目资金跟踪问效。项目实施部门要认真地实施好贷款项目，积极做好债务的落实工作，严格实行资金使用情况反馈制度，对大宗物资采购要严格把好关。审计部门要发挥政府监督的职能作用，切实地加强对项目贷款资金的审计，以防止和杜绝各种资金使用上的违纪、违规现象的发生。
（作者单位：抚州市审计局）