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对于新时期中日关系中出现的危机事件,理应由“政治主导”而非“官僚主导”,即决策权由菅直人主导的内阁及内阁官房来真正掌握。但在民主党党代表选举之前。“对华强硬派”的意愿却得到了充分的体现。
2010年6月4日,鸠山内阁原副首相兼财务相菅直人当选为日本新一任首相。对华外交在日本亚洲外交序列中占据至关重要的位次。新内阁将推行怎样一种对华政策?这无疑决定着未来中日关系的定位和发展。在最初的施政方针演说中,菅直人称“要加深与中国的战略互惠关系”。然而,执政仅三个月,日本方面就在对华政策上公然挑战中日关系的政治基础。
9月7日,日本海上保安厅在钓鱼岛海域非法抓扣中国渔民和渔船这一事件(以下简称“事件”),使中日关系遭遇自两国关系正常化以来最为严峻的局面。该“事件”为人们提供了一个观察民主党政权对华政策与决策机制的视角。目前,中日两国学术界和舆论界都不同程度地陷入某种困惑,这种困惑很大程度上来自无法透过纷繁复杂的政策现象来概括当前中日关系的客观现实,及预测近期的走势。
研判中日关系的未来路径,除了了解新内阁决策层秉持的外交理念与推行的对华政策之外,我们更要关注其对华外交决策机制,即本届内阁是如何制定和实施其对华外交政策的。
现实之上的外交理念
在外交理念方面,菅直人主张“以现实主义为基本理念”来推进日本外交。在6月11日发表的施政方针演说中,菅直人专门谈到战后日本现实主义学派代表人物之一的永井阳之助对其外交理念的影响。
管直人早年曾多次参加永井阳之助主持的外交问题学习会,受永井的启发与熏陶,菅直人认为日本应确立积极主动的外交,而不是消极被动地应对。在10月1日的施政演说中,他—方面表示了改善两国关系的意愿,称两国“一衣带水,互为重要的邻国”;另一方面也强调“是我国固有的领土”,对中国在事件发生后的举措表示不满,显示出软硬兼施的手法。
无独有偶,新内阁的重要阁僚,现任外相前原诚司毕业于京都大学国际政治系,是被称为战后日本国际政治学界“第一人”美誉的原京都大学教授高坂正尧的高徒。应当说,高坂在日本学术界的声望要高于永井,作为战后现实主义学派的集大成者,高坂曾在《海洋国家日本的战略构想》等一系列著作中阐述其现实主义外交理念。前原诚司毕业后还专门到培养保守派政治家的日本“松下政经塾”锻炼从政的基本技能。在高坂的学术熏陶和“松下政经塾”的历练之下,他逐渐成长为日本新生代保守派政治家中耀眼的“明星”。在对华问题上,前原曾在出任民主党党代表以及此次担任外相后多次散布所谓的“中国威胁论”。甚至在该“事件”已经酿成中日两国间的一场严重外交危机之后,基于个人理念与政治抱负,前原曾先后称“不存在领土问题”,“一毫米也不想让步”等,多次发表对华强硬言论。
“气血不通”的外交决策机制
决策机制是否科学有效,信息沟通和利益表达是否顺畅。关键是如何处理好决策中的三对关系:第一,“党政关系”,即政府与民主党的关系;第二,“政官关系”,即政府中执政的政治家与参与外交决策的职业公务员的关系;第三,“官官关累”,即参与外交决策的省厅之间以及省厅内部局、课之间的关系。
与曾经长期执政的自民党相比,执政经验不足的民主党更像一个血气方刚的“愣头青”。民主党竞选纲领曾向国民承诺将“改变政府和执政党分权型二元体制,实现内阁之下的决策一元化”。执政之初,民主党决策层乐观地认为“民主党的胜选,具有划时代的双重意义,这不仅是自民党向民主党移交政权,也是由官僚内阁制向议会内阁制的政权转换”。
菅直人内阁为了实现“决策一元化”和“首相主导”,为此进行了相关制度设计,具体而言,民主党正在实施三大改革:第一,在政府与执政党关系上,力主重大外交政策的“决策一元化”,由执政党的主要干部出任阁僚;第二,在政府内首相官邸与相关省厅的关系上,力主“政治主导”、“首相主导”和“官邸主导”。第三,废除事务次官会议,同时,力主实现外务省内决策出自“政三役(即外相、副大臣、大臣政务官)会议”这一省内“自上而下”的决策模式。
针对自民党时期的“缺乏协调”、“政出多门”和“官僚主导”的顽疾,民主党无疑把对了“脉”,但由于用药过猛,以至于决策机制“气血不通”,这在该“事件”中体现得淋漓尽致。事件发生后,首相官邸、外务省、防卫省、国土交通省以及司法部门各有所图,但又缺乏有效的沟通和协调。作为新时期中日关系中出现的重要危机事件,这理应由“政治主导”而非“官僚主导”,即决策权由菅直人主导的内阁及内阁官房来真正掌握。但在民主党党代表选举之前,“对华强硬派”的意愿得到了充分的体现。直到选举结果出来之后,菅直人政权中的务实派才最终作出“不正式起诉”的决策。
该“事件”充分体现了日本本届内阁在处理中日关系时政治手法的稚嫩、鲁莽和笨拙,政策后果既激化了国内矛盾,使得菅直人内阁的领导能力和民主党的执政能力备受质疑,同时又给中日关系造成难以估量的损失。基于前车之鉴,日本首相菅直人在近期表示,有必要在首相官邸内设置一个外交专家小组,在遇到类似的突发事件时,能够辅助政府作出恰当的决策。另外,在大幅扩充国家战略室工作人员的基础上,把重要政策的策划、拟定、协调部门和首相智库分开。此举是力争实现国家战略室事实上的“升格”,并在此基础上将其定位为“政治主导”的核心。
决策层的政治抱负
该“事件”的背后,还隐藏着日本决策层核心人物的政治抱负,即凭借“事件”来达到提高内阁支持率以及自身的从政筹码这一目的。
9月14日,日本民主党举行党代表选举.菅直人如愿击败对手小泽一郎再次当选。在此之前,外交要服从于内政需要。因此,日本方面将詹其雄送交那霸地方检察厅石垣支部是日本政府决策层深思熟虑的结果,这样做一来可以显示日方对“国家领土”的态度,二来可表明日本政府不会轻易屈从来自中国的压力。从选举结果看,菅直人为代表的日本政府决策层已经达到预期目标。
党首选举之后,选举政治因素对日本外交决策的影响减弱,日本决策层考虑的中心才由外交让位于内政转为现实地考虑下一步举措将会给中日关系带来的真正影响上来。从菅直人及其他决策层的发言看,已经在选举中得分的现政权为了避免“骑虎难下”的局面,方才认为有必要通过中日双方的努力切实发展战略互惠关系,以免招致事态失去控制。
前原诚司也同样有其自身的政治考虑。这位也曾担任过民主党党代表的强硬派政治家,未来能够成功问鼎首相宝座才是其终极从政目标。事件发生后,时任国土交通大臣的前原坚决主张对中国渔船实行扣留以及对船长实行逮捕,从而导致了日中关系的恶 化。在民主党党首选举刚刚结束的9月16日,前原诚司还专程慰问石垣海上保安部的职员并视察海上保安厅的巡逻船,然后公然声称“对这个问题应该依法处理”,强调逮捕中国船长的正当性。担任外相后,前原更是规律性地几乎每天都在炮制强硬言论来批评中国,以此来确立其“对华强硬派”领军人物的角色。
日本知名外交家法眼晋作曾认为,外交和内政是互为表里的关系。但这并不表示外交要为内政让路,也不意味着外交是内政的附属品,而是要找到外交和内政的最佳契合点。另外,不能为一己之私和提高人气而贸然行动。客观而言,该“事件”并非不可避免,从开始到逐步升级的责任主要应由日本决策层承担。作为利益攸关的重要邻国和地区乃至世界性的重要国家,中日完全有能力做到在兼顾各自核心国家利益这一外交目标的前提下实现战略互惠。但日本的有关政治家为能连任议员甚至是问鼎首相宝座而利用外交,结果导致了这场“日本外交的失败”。
日本对华政策的“两面性”
外交为国家利益服务,是内政的延伸。在考察本届内阁的对华政策时,应该看到,日本外交政策的制定与实施归根结底要受制于当前其国内的政治生态。
首先,日本政治家的理念、政治抱负、政局和决策机制等将制约和影响今后中日关系的发展。选举结果尘埃落定之后,营直人对内阁掌控力增强,这有利于日本决策层进行非常规的政治决断。但不容忽视的是.本届内阁倡导决策机制上的“—元化”仍有待检验。另外,“官邸主导”同样知易行难。目前,欲实现“官邸主导”,相关制度设计、政治家的执政能力和舆论支持三要素均不可或缺。最后,外务省内“政治主导”也面临挑战。以外务省为代表的各省厅的职业公务员在其高度的专业性和政策连续性等方面具有不断更迭的政治家所不能替代也无法改变的稳定特质。例如,在外务省的官僚之中,不乏许多优秀的专业人才,这些人兼具战略眼光、决策和执行能力。政治家们能否在削弱外务省官僚决策权与利用官僚的专业知识能力之间掌握平衡,最终驾驭乃至实现与官僚的和谐共处,这值得观察。
其次,现内阁将致力于构筑对华外交沟通渠道与定期会晤机制。外交政策是信息、决策、交涉与反馈的结合体,其中沟通渠道和机制至关重要。民主党的对华交流史比自民党要短得多,对于民主党而言,构建新的对华外交渠道已成当务之急。9月26日,鸠山前首相就曾对营直人对该“事件”的处理方式提出忠告。认为营直人没有及时利用两国政府间的热线电话来进行开诚布公的沟通。
最后,应处理好中日关系背后的美国因素。显然,美国不希望中日联手,但亦反对中日交恶。本届内阁仍将奉行日美同盟是确保日本国家利益最大化的战略选择,对美关系仍是其外交考量的重中之重。菅直人政权通过危机发生后的行为向美国表明了本国立场,美国对此是满意的。这一点在美国知名对日政策专家阿米蒂奇对菅直人连任民主党党首表示欢迎的言行中得到印证。但是,作为东亚的两个大国,中日之间因此事件而严重对立,对抗性措施相互升级不利于东亚地区的稳定,也是美国不愿意看到的。中日两国摩擦不断,但斗而不破这被认为符合美国的国家利益。
总之,民主党尽管已经成为执政党,但其对华政策、决策模式仍处于调整摸索的过渡性时期。在对华外交政策上,本届内阁正在进行着新的政策调整与定位,但其基本的对华政策很难有根本性的变化。就本届内阁而言,外交政策的制定与实施依然会基于国家利益最大化这一基本逻辑。其对华政策具有明显的两面性:基于国际格局与中日关系的现状,是战略互惠关系的继承者,同时更是对华现实主义外交政策的实践者。
2010年6月4日,鸠山内阁原副首相兼财务相菅直人当选为日本新一任首相。对华外交在日本亚洲外交序列中占据至关重要的位次。新内阁将推行怎样一种对华政策?这无疑决定着未来中日关系的定位和发展。在最初的施政方针演说中,菅直人称“要加深与中国的战略互惠关系”。然而,执政仅三个月,日本方面就在对华政策上公然挑战中日关系的政治基础。
9月7日,日本海上保安厅在钓鱼岛海域非法抓扣中国渔民和渔船这一事件(以下简称“事件”),使中日关系遭遇自两国关系正常化以来最为严峻的局面。该“事件”为人们提供了一个观察民主党政权对华政策与决策机制的视角。目前,中日两国学术界和舆论界都不同程度地陷入某种困惑,这种困惑很大程度上来自无法透过纷繁复杂的政策现象来概括当前中日关系的客观现实,及预测近期的走势。
研判中日关系的未来路径,除了了解新内阁决策层秉持的外交理念与推行的对华政策之外,我们更要关注其对华外交决策机制,即本届内阁是如何制定和实施其对华外交政策的。
现实之上的外交理念
在外交理念方面,菅直人主张“以现实主义为基本理念”来推进日本外交。在6月11日发表的施政方针演说中,菅直人专门谈到战后日本现实主义学派代表人物之一的永井阳之助对其外交理念的影响。
管直人早年曾多次参加永井阳之助主持的外交问题学习会,受永井的启发与熏陶,菅直人认为日本应确立积极主动的外交,而不是消极被动地应对。在10月1日的施政演说中,他—方面表示了改善两国关系的意愿,称两国“一衣带水,互为重要的邻国”;另一方面也强调“是我国固有的领土”,对中国在事件发生后的举措表示不满,显示出软硬兼施的手法。
无独有偶,新内阁的重要阁僚,现任外相前原诚司毕业于京都大学国际政治系,是被称为战后日本国际政治学界“第一人”美誉的原京都大学教授高坂正尧的高徒。应当说,高坂在日本学术界的声望要高于永井,作为战后现实主义学派的集大成者,高坂曾在《海洋国家日本的战略构想》等一系列著作中阐述其现实主义外交理念。前原诚司毕业后还专门到培养保守派政治家的日本“松下政经塾”锻炼从政的基本技能。在高坂的学术熏陶和“松下政经塾”的历练之下,他逐渐成长为日本新生代保守派政治家中耀眼的“明星”。在对华问题上,前原曾在出任民主党党代表以及此次担任外相后多次散布所谓的“中国威胁论”。甚至在该“事件”已经酿成中日两国间的一场严重外交危机之后,基于个人理念与政治抱负,前原曾先后称“不存在领土问题”,“一毫米也不想让步”等,多次发表对华强硬言论。
“气血不通”的外交决策机制
决策机制是否科学有效,信息沟通和利益表达是否顺畅。关键是如何处理好决策中的三对关系:第一,“党政关系”,即政府与民主党的关系;第二,“政官关系”,即政府中执政的政治家与参与外交决策的职业公务员的关系;第三,“官官关累”,即参与外交决策的省厅之间以及省厅内部局、课之间的关系。
与曾经长期执政的自民党相比,执政经验不足的民主党更像一个血气方刚的“愣头青”。民主党竞选纲领曾向国民承诺将“改变政府和执政党分权型二元体制,实现内阁之下的决策一元化”。执政之初,民主党决策层乐观地认为“民主党的胜选,具有划时代的双重意义,这不仅是自民党向民主党移交政权,也是由官僚内阁制向议会内阁制的政权转换”。
菅直人内阁为了实现“决策一元化”和“首相主导”,为此进行了相关制度设计,具体而言,民主党正在实施三大改革:第一,在政府与执政党关系上,力主重大外交政策的“决策一元化”,由执政党的主要干部出任阁僚;第二,在政府内首相官邸与相关省厅的关系上,力主“政治主导”、“首相主导”和“官邸主导”。第三,废除事务次官会议,同时,力主实现外务省内决策出自“政三役(即外相、副大臣、大臣政务官)会议”这一省内“自上而下”的决策模式。
针对自民党时期的“缺乏协调”、“政出多门”和“官僚主导”的顽疾,民主党无疑把对了“脉”,但由于用药过猛,以至于决策机制“气血不通”,这在该“事件”中体现得淋漓尽致。事件发生后,首相官邸、外务省、防卫省、国土交通省以及司法部门各有所图,但又缺乏有效的沟通和协调。作为新时期中日关系中出现的重要危机事件,这理应由“政治主导”而非“官僚主导”,即决策权由菅直人主导的内阁及内阁官房来真正掌握。但在民主党党代表选举之前,“对华强硬派”的意愿得到了充分的体现。直到选举结果出来之后,菅直人政权中的务实派才最终作出“不正式起诉”的决策。
该“事件”充分体现了日本本届内阁在处理中日关系时政治手法的稚嫩、鲁莽和笨拙,政策后果既激化了国内矛盾,使得菅直人内阁的领导能力和民主党的执政能力备受质疑,同时又给中日关系造成难以估量的损失。基于前车之鉴,日本首相菅直人在近期表示,有必要在首相官邸内设置一个外交专家小组,在遇到类似的突发事件时,能够辅助政府作出恰当的决策。另外,在大幅扩充国家战略室工作人员的基础上,把重要政策的策划、拟定、协调部门和首相智库分开。此举是力争实现国家战略室事实上的“升格”,并在此基础上将其定位为“政治主导”的核心。
决策层的政治抱负
该“事件”的背后,还隐藏着日本决策层核心人物的政治抱负,即凭借“事件”来达到提高内阁支持率以及自身的从政筹码这一目的。
9月14日,日本民主党举行党代表选举.菅直人如愿击败对手小泽一郎再次当选。在此之前,外交要服从于内政需要。因此,日本方面将詹其雄送交那霸地方检察厅石垣支部是日本政府决策层深思熟虑的结果,这样做一来可以显示日方对“国家领土”的态度,二来可表明日本政府不会轻易屈从来自中国的压力。从选举结果看,菅直人为代表的日本政府决策层已经达到预期目标。
党首选举之后,选举政治因素对日本外交决策的影响减弱,日本决策层考虑的中心才由外交让位于内政转为现实地考虑下一步举措将会给中日关系带来的真正影响上来。从菅直人及其他决策层的发言看,已经在选举中得分的现政权为了避免“骑虎难下”的局面,方才认为有必要通过中日双方的努力切实发展战略互惠关系,以免招致事态失去控制。
前原诚司也同样有其自身的政治考虑。这位也曾担任过民主党党代表的强硬派政治家,未来能够成功问鼎首相宝座才是其终极从政目标。事件发生后,时任国土交通大臣的前原坚决主张对中国渔船实行扣留以及对船长实行逮捕,从而导致了日中关系的恶 化。在民主党党首选举刚刚结束的9月16日,前原诚司还专程慰问石垣海上保安部的职员并视察海上保安厅的巡逻船,然后公然声称“对这个问题应该依法处理”,强调逮捕中国船长的正当性。担任外相后,前原更是规律性地几乎每天都在炮制强硬言论来批评中国,以此来确立其“对华强硬派”领军人物的角色。
日本知名外交家法眼晋作曾认为,外交和内政是互为表里的关系。但这并不表示外交要为内政让路,也不意味着外交是内政的附属品,而是要找到外交和内政的最佳契合点。另外,不能为一己之私和提高人气而贸然行动。客观而言,该“事件”并非不可避免,从开始到逐步升级的责任主要应由日本决策层承担。作为利益攸关的重要邻国和地区乃至世界性的重要国家,中日完全有能力做到在兼顾各自核心国家利益这一外交目标的前提下实现战略互惠。但日本的有关政治家为能连任议员甚至是问鼎首相宝座而利用外交,结果导致了这场“日本外交的失败”。
日本对华政策的“两面性”
外交为国家利益服务,是内政的延伸。在考察本届内阁的对华政策时,应该看到,日本外交政策的制定与实施归根结底要受制于当前其国内的政治生态。
首先,日本政治家的理念、政治抱负、政局和决策机制等将制约和影响今后中日关系的发展。选举结果尘埃落定之后,营直人对内阁掌控力增强,这有利于日本决策层进行非常规的政治决断。但不容忽视的是.本届内阁倡导决策机制上的“—元化”仍有待检验。另外,“官邸主导”同样知易行难。目前,欲实现“官邸主导”,相关制度设计、政治家的执政能力和舆论支持三要素均不可或缺。最后,外务省内“政治主导”也面临挑战。以外务省为代表的各省厅的职业公务员在其高度的专业性和政策连续性等方面具有不断更迭的政治家所不能替代也无法改变的稳定特质。例如,在外务省的官僚之中,不乏许多优秀的专业人才,这些人兼具战略眼光、决策和执行能力。政治家们能否在削弱外务省官僚决策权与利用官僚的专业知识能力之间掌握平衡,最终驾驭乃至实现与官僚的和谐共处,这值得观察。
其次,现内阁将致力于构筑对华外交沟通渠道与定期会晤机制。外交政策是信息、决策、交涉与反馈的结合体,其中沟通渠道和机制至关重要。民主党的对华交流史比自民党要短得多,对于民主党而言,构建新的对华外交渠道已成当务之急。9月26日,鸠山前首相就曾对营直人对该“事件”的处理方式提出忠告。认为营直人没有及时利用两国政府间的热线电话来进行开诚布公的沟通。
最后,应处理好中日关系背后的美国因素。显然,美国不希望中日联手,但亦反对中日交恶。本届内阁仍将奉行日美同盟是确保日本国家利益最大化的战略选择,对美关系仍是其外交考量的重中之重。菅直人政权通过危机发生后的行为向美国表明了本国立场,美国对此是满意的。这一点在美国知名对日政策专家阿米蒂奇对菅直人连任民主党党首表示欢迎的言行中得到印证。但是,作为东亚的两个大国,中日之间因此事件而严重对立,对抗性措施相互升级不利于东亚地区的稳定,也是美国不愿意看到的。中日两国摩擦不断,但斗而不破这被认为符合美国的国家利益。
总之,民主党尽管已经成为执政党,但其对华政策、决策模式仍处于调整摸索的过渡性时期。在对华外交政策上,本届内阁正在进行着新的政策调整与定位,但其基本的对华政策很难有根本性的变化。就本届内阁而言,外交政策的制定与实施依然会基于国家利益最大化这一基本逻辑。其对华政策具有明显的两面性:基于国际格局与中日关系的现状,是战略互惠关系的继承者,同时更是对华现实主义外交政策的实践者。