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摘 要：我国是典型的农业大国，农民占人口的绝大多数，鼓励和扶持农民工创业对于激发我国经济发展活力和解决广大农民就业问题具有重要意义，而创业政策是推动创业活动开展的重要推动力。据此，通过梳理总结国外农民工创业政策发展的主要特征，提出对我国农民工创业政策的启示，以期对我国的政策体系完善提供参考。
关键词：创业政策；特征；启示
中图分类号：F24
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.044
1 引言
国外的“农民工”不是中国意义上纯粹的农民，部分国家是指外来的移民群体，其相应的创业政策一般是指移民政策。本文通过收集和整理美、英、法、德、俄及韩国、印度等国家的农民工创业政策或移民政策，总结了国外农民工创业政策的主要特征，以期为我国政府完善农民工创业政策体系提供参考。
2 国外农民工创业政策的主要特征
2.1 立法保障
美国、英国、德国与韩国在农民工创业政策上都有庞大且各具特色的法律体系。其中，美国的立法体系最为完善。在融资方面，美国有《小企业投资法》（1958年）、《小企业创新发展法案》（1982年）等法律，旨在帮助中小企业创业和创新；在技能培训方面，美国有《人力开发与培训法》（1962年）、《职业教育法》（1963年）、《平等就业法》（1973）、《青年就业与示范教育计划法》（1974年）等，要求全社会重视并支持人力资源培训；在税收方面，美国有《新市场税收抵免方案》（2000年），旨在鼓励不发达地区的创业投资。英国为解决工业革命后大规模涌入城市的农民工带来的社会问题，颁布了包括《卫生法》（1866年）、《工人赔偿法》（1897年）在内的多部法律，保障了进城务工农民的合法权益。德国在1927年颁布了《职业介绍法和失业保险法》，从而历史性地在法的高度将农民工纳入失业保险范围之内。韩国在税法及专门的《农渔村特别税法》对不同创业阶段、不同创业业种的企业实行差异化的税收减免政策。
2.2 政府与社会力量并重
研究发现，以美国为代表的发达国家在经济政策的管理方式具有“小政府，大社会”的特点，非常重视社会和市场的经济运行中的作用。美国、德国、韩国经过多年的努力，均建立起了以发达的资本市场为基础，以民间资金为主力，以私人或独立的创业投资公司为主要中介，以高利润为保证的创业投资机制，以及政府、民间组织与私人合作的创业教育和培训模式。
2.3 完善的创业教育体系
美国和法国非常重视农民工创业教育和培训工作，建立了完善的创业教育体系，包括“政府+社会组织+私人”的多渠道创业教育资金支持、“政府+学校+培训机构”的多样化创业教育组织机构、“不同学历+不同能力”的完备创业教育课程体系。
2.4 “与城里人一样”有保障
继德国在1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》，在法的高度将农民工纳入失业保险范围之后，巴西在1990年正式建立“统一医疗体系”，包括农民工在内的患者在公立医疗机构挂号、看病、拿药、做各种检查和手术完全免费，住院患者食宿也不花钱。当农民工生病、发生工伤事故、休产假、死亡、丧偶时，社保机构会给他们发放工资、补贴或抚恤金。印度则是为农民创造尽可能多的就业机会，并且在农村建设像城市一样便利舒适的生活环境，使农民不但可以从贫困中走出来，而且会主动“回流”到农村，为振兴农业提供血液。印度农村发展部已经相继启动了两个促进就业的大型项目。一个是“工资性就业项目”，即在农业领域的一些部门开辟岗位，用项目资金为在这些岗位工作的农民工发放工资。该项目始于2001年9月25日，主要照顾对象为妇女、某些部落成员以及子女曾在危险行业工作过的父母。另一个是“自我雇佣式就业项目”，即鼓励农民利用该项目下的资金自助发展。该项目始于1999年4月1日，覆盖了整个农村范围，生活在贫困线以下的家庭是首要扶助对象。
2.5 心理疏导
为使长期找不到工作的失业者不失去信心，俄罗斯实施了“失业者俱乐部”和“新起点”计划。劳动部门通过对他们进行咨询和专门的培训，使其掌握独立谋求职业的方法和技巧，帮助其克服心理障碍，恢复信心。实践证明，此类计划所需资金量少，结果令人比较满意。
同时，为了支持那些有一定才能、并希望开创自己事业的失业者，国家开展了自主就业计划。对相关失业者进行测试和筛选，并对入选者进行相应的培训，帮助其制订计划和办理必要的手续，通过合同提供一定数额的启动资金。
3 国外农民工创业政策体系对我国的启示
通过对以上国家农民工创业政策或移民政策的特征分析发现，各国的扶持政策各有特色，对我国农民工创业政策体系的完善具有重要的借鉴意义。综合各国所长，对比我国发现我国在创业扶持法律层面的制度设计、创业政策的细化和针对性、创业扶持基金来源、创业教育、创业保障机制等方面存在明显的不足。为此，提出以下完善建议：
3.1 健全农民工创业具体法律制度
为了建立健全农民工创业法律制度，应该尽快的修改农民工创业相关的法律制度，以使这些法律制度能够适应农民工创业的需求，为农民工创业活动提供强有力的保障。法律体系的应当涵盖税法、担保法、创业教育和人力资源培训法、失业保障法等各个方面，并进行全方位的深化改革和完善。加强税收改革，为农民工的创业提供税收优惠，加强担保法律建设，为农民工创业提供有效的融资帮助，加强创业教育和人力资源培训的法律建设，提高农民工创业与就业的能力，同时，完善失业保障法，将农民工纳入失业保障体系，为他们提供最基础的保障，使之为“创业梦”拼搏的勇气。如美国在创业扶持和就业促进方面出台了《就业培训合作法》、《职业教育法》（1963年）、《新市场税收抵免方案》（2000年）等多部法律。通过这些法律，结合政府拨款，调动州、地方政府、私人机构，包括私人企业和社团参与农民工创业活动服务工作的积极性，提高农民工就业创业能力，进而提高农民工创业的积极性和创业成功率。 3.2 细分创业行业，明确创业扶持倾向
并非所有行业的创业活动都是应当得到支持和鼓励的，国家对于不同行业的发展持不同态度，因此在农民工创业活动中，国家应当明确细分创业行业，对不同行业的创业者和创业企业制定不同的扶持政策。对于国家鼓励的高新科技、清洁能源产以及农林牧渔等产业应给予较大的税收优惠力度，降低市场准入门槛，并给予更多的技术支持；而对于高能耗、高污染、产能过剩的行业，则给予较小的扶持或不扶持，在扶持农民工创业的同时也兼顾国家经济发展规划。
3.3 扩宽融资渠道，引导社会力量注入
目前，我国对于农民工创业的金融扶持主要依赖于政府和国有银行，农民工在创业融资上存在诸多限制，一方面资资金规模有限，另一方面贷款多以抵押或担保的形式进行，使得许多农民工创业融不到资、政府的专用资金投不出去，这是政府财政资金运转过程中的通病。为了解决这一问题，一个可行的做法是政府与商业机构合作，创造必要的条件推动商业金融机构向农民工创业企业融资。美国政府在支持小企业融资管理方式上“小政府、大社会”的做法也值得加以借鉴，建立以政府为核心、以市场为基础引导商业机构、民间资本对农民工创业企业贷款或投资的间接调控模式，增加农民工创业的市场融资渠道。
3.4 完善创业教育和培训体系
从长远角度讲，经济发展的动力在创新，而创新的能力来源于教育和培训。第一，明确创业教育与培训资金来源和资金安排，充分调动社会各方面的积极性；第二，多样化创业教育与培训机构，建立涵盖政府培训机构、普通学校、夜校、民间培训组织的多维教育培训网络；第三，完备创业教育课程体系，针对不同文化程度和出于不同创业阶段的创业者开展差异化的课程，从信息识别、企业开办流程到市场营销、财务、人力资源管理等各个方面培训农民工的创业能力和创业后的管理能力；第四，理论培训结合实地指导，全面提高农民工的综合创业素质。
3.5 建立健全农民工失业和创业失败保障机制
美、英、法、德以及巴西、日本等国在农民工或是移民问题上有着更多的平等与包容，它们非常重视农民工/移民权益的保护，最大限度的消除歧视，使农民工在社会保障方面享有与城里人同等的权利。我国在失业救助与社会保障方面农民工与市民差距甚远，今后政府应努力缩减这一差距。此外，我国还应加紧农民工创业失败保障机制的建立，成立农民工创业风险基金委员会，负责组织和领导农民工创业风险基金的运作。风险基金的来源由三部分组成：政府财政拨款、相关保险机构、农民工创业企业根据实际情况也投入一部分，作为日后创业失败的“风险留存”。农民工投保实行自愿制。愿意投保的农民工创业者可提交创业项目策划书，风险基金委员会负责审查创业项目或企业的风险等级，根据创业风险级别确定创业企业缴纳的“风险留存”比例，据以确定项目失败后给予的补偿金额。即农民工针对创业失败风险进行投保，若效应项目真的失败，可根据投保额大小获得投保额数倍的资风险保障金，并规定投保额上限数额。资金补偿由政府财政拨款、相关保险机构、创业企业投入的保险金共同承担，这样既能消除农民工创业时犹豫不决的心理障碍，提高农民工整体的创业积极性，也能降低因创业失败而产生的资金和心理上的压力，不至于创业失败后连基本生活都无法保障。
参考文献
[1]邓汉慧，刘帆，赵纹纹.美国创业教育的兴起发展与挑战[J].中国青年研究，2007，（09）：10-15.
[2]马金龙.回族农民工市民化研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2013.
[3]殷秀才.经济转型中我国失业问题再认识与治理新思路[D].武汉：武汉大学，2005.
关键词：创业政策；特征；启示
中图分类号：F24
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.044
1 引言
国外的“农民工”不是中国意义上纯粹的农民，部分国家是指外来的移民群体，其相应的创业政策一般是指移民政策。本文通过收集和整理美、英、法、德、俄及韩国、印度等国家的农民工创业政策或移民政策，总结了国外农民工创业政策的主要特征，以期为我国政府完善农民工创业政策体系提供参考。
2 国外农民工创业政策的主要特征
2.1 立法保障
美国、英国、德国与韩国在农民工创业政策上都有庞大且各具特色的法律体系。其中，美国的立法体系最为完善。在融资方面，美国有《小企业投资法》（1958年）、《小企业创新发展法案》（1982年）等法律，旨在帮助中小企业创业和创新；在技能培训方面，美国有《人力开发与培训法》（1962年）、《职业教育法》（1963年）、《平等就业法》（1973）、《青年就业与示范教育计划法》（1974年）等，要求全社会重视并支持人力资源培训；在税收方面，美国有《新市场税收抵免方案》（2000年），旨在鼓励不发达地区的创业投资。英国为解决工业革命后大规模涌入城市的农民工带来的社会问题，颁布了包括《卫生法》（1866年）、《工人赔偿法》（1897年）在内的多部法律，保障了进城务工农民的合法权益。德国在1927年颁布了《职业介绍法和失业保险法》，从而历史性地在法的高度将农民工纳入失业保险范围之内。韩国在税法及专门的《农渔村特别税法》对不同创业阶段、不同创业业种的企业实行差异化的税收减免政策。
2.2 政府与社会力量并重
研究发现，以美国为代表的发达国家在经济政策的管理方式具有“小政府，大社会”的特点，非常重视社会和市场的经济运行中的作用。美国、德国、韩国经过多年的努力，均建立起了以发达的资本市场为基础，以民间资金为主力，以私人或独立的创业投资公司为主要中介，以高利润为保证的创业投资机制，以及政府、民间组织与私人合作的创业教育和培训模式。
2.3 完善的创业教育体系
美国和法国非常重视农民工创业教育和培训工作，建立了完善的创业教育体系，包括“政府+社会组织+私人”的多渠道创业教育资金支持、“政府+学校+培训机构”的多样化创业教育组织机构、“不同学历+不同能力”的完备创业教育课程体系。
2.4 “与城里人一样”有保障
继德国在1927年颁布的《职业介绍法和失业保险法》，在法的高度将农民工纳入失业保险范围之后，巴西在1990年正式建立“统一医疗体系”，包括农民工在内的患者在公立医疗机构挂号、看病、拿药、做各种检查和手术完全免费，住院患者食宿也不花钱。当农民工生病、发生工伤事故、休产假、死亡、丧偶时，社保机构会给他们发放工资、补贴或抚恤金。印度则是为农民创造尽可能多的就业机会，并且在农村建设像城市一样便利舒适的生活环境，使农民不但可以从贫困中走出来，而且会主动“回流”到农村，为振兴农业提供血液。印度农村发展部已经相继启动了两个促进就业的大型项目。一个是“工资性就业项目”，即在农业领域的一些部门开辟岗位，用项目资金为在这些岗位工作的农民工发放工资。该项目始于2001年9月25日，主要照顾对象为妇女、某些部落成员以及子女曾在危险行业工作过的父母。另一个是“自我雇佣式就业项目”，即鼓励农民利用该项目下的资金自助发展。该项目始于1999年4月1日，覆盖了整个农村范围，生活在贫困线以下的家庭是首要扶助对象。
2.5 心理疏导
为使长期找不到工作的失业者不失去信心，俄罗斯实施了“失业者俱乐部”和“新起点”计划。劳动部门通过对他们进行咨询和专门的培训，使其掌握独立谋求职业的方法和技巧，帮助其克服心理障碍，恢复信心。实践证明，此类计划所需资金量少，结果令人比较满意。
同时，为了支持那些有一定才能、并希望开创自己事业的失业者，国家开展了自主就业计划。对相关失业者进行测试和筛选，并对入选者进行相应的培训，帮助其制订计划和办理必要的手续，通过合同提供一定数额的启动资金。
3 国外农民工创业政策体系对我国的启示
通过对以上国家农民工创业政策或移民政策的特征分析发现，各国的扶持政策各有特色，对我国农民工创业政策体系的完善具有重要的借鉴意义。综合各国所长，对比我国发现我国在创业扶持法律层面的制度设计、创业政策的细化和针对性、创业扶持基金来源、创业教育、创业保障机制等方面存在明显的不足。为此，提出以下完善建议：
3.1 健全农民工创业具体法律制度
为了建立健全农民工创业法律制度，应该尽快的修改农民工创业相关的法律制度，以使这些法律制度能够适应农民工创业的需求，为农民工创业活动提供强有力的保障。法律体系的应当涵盖税法、担保法、创业教育和人力资源培训法、失业保障法等各个方面，并进行全方位的深化改革和完善。加强税收改革，为农民工的创业提供税收优惠，加强担保法律建设，为农民工创业提供有效的融资帮助，加强创业教育和人力资源培训的法律建设，提高农民工创业与就业的能力，同时，完善失业保障法，将农民工纳入失业保障体系，为他们提供最基础的保障，使之为“创业梦”拼搏的勇气。如美国在创业扶持和就业促进方面出台了《就业培训合作法》、《职业教育法》（1963年）、《新市场税收抵免方案》（2000年）等多部法律。通过这些法律，结合政府拨款，调动州、地方政府、私人机构，包括私人企业和社团参与农民工创业活动服务工作的积极性，提高农民工就业创业能力，进而提高农民工创业的积极性和创业成功率。 3.2 细分创业行业，明确创业扶持倾向
并非所有行业的创业活动都是应当得到支持和鼓励的，国家对于不同行业的发展持不同态度，因此在农民工创业活动中，国家应当明确细分创业行业，对不同行业的创业者和创业企业制定不同的扶持政策。对于国家鼓励的高新科技、清洁能源产以及农林牧渔等产业应给予较大的税收优惠力度，降低市场准入门槛，并给予更多的技术支持；而对于高能耗、高污染、产能过剩的行业，则给予较小的扶持或不扶持，在扶持农民工创业的同时也兼顾国家经济发展规划。
3.3 扩宽融资渠道，引导社会力量注入
目前，我国对于农民工创业的金融扶持主要依赖于政府和国有银行，农民工在创业融资上存在诸多限制，一方面资资金规模有限，另一方面贷款多以抵押或担保的形式进行，使得许多农民工创业融不到资、政府的专用资金投不出去，这是政府财政资金运转过程中的通病。为了解决这一问题，一个可行的做法是政府与商业机构合作，创造必要的条件推动商业金融机构向农民工创业企业融资。美国政府在支持小企业融资管理方式上“小政府、大社会”的做法也值得加以借鉴，建立以政府为核心、以市场为基础引导商业机构、民间资本对农民工创业企业贷款或投资的间接调控模式，增加农民工创业的市场融资渠道。
3.4 完善创业教育和培训体系
从长远角度讲，经济发展的动力在创新，而创新的能力来源于教育和培训。第一，明确创业教育与培训资金来源和资金安排，充分调动社会各方面的积极性；第二，多样化创业教育与培训机构，建立涵盖政府培训机构、普通学校、夜校、民间培训组织的多维教育培训网络；第三，完备创业教育课程体系，针对不同文化程度和出于不同创业阶段的创业者开展差异化的课程，从信息识别、企业开办流程到市场营销、财务、人力资源管理等各个方面培训农民工的创业能力和创业后的管理能力；第四，理论培训结合实地指导，全面提高农民工的综合创业素质。
3.5 建立健全农民工失业和创业失败保障机制
美、英、法、德以及巴西、日本等国在农民工或是移民问题上有着更多的平等与包容，它们非常重视农民工/移民权益的保护，最大限度的消除歧视，使农民工在社会保障方面享有与城里人同等的权利。我国在失业救助与社会保障方面农民工与市民差距甚远，今后政府应努力缩减这一差距。此外，我国还应加紧农民工创业失败保障机制的建立，成立农民工创业风险基金委员会，负责组织和领导农民工创业风险基金的运作。风险基金的来源由三部分组成：政府财政拨款、相关保险机构、农民工创业企业根据实际情况也投入一部分，作为日后创业失败的“风险留存”。农民工投保实行自愿制。愿意投保的农民工创业者可提交创业项目策划书，风险基金委员会负责审查创业项目或企业的风险等级，根据创业风险级别确定创业企业缴纳的“风险留存”比例，据以确定项目失败后给予的补偿金额。即农民工针对创业失败风险进行投保，若效应项目真的失败，可根据投保额大小获得投保额数倍的资风险保障金，并规定投保额上限数额。资金补偿由政府财政拨款、相关保险机构、创业企业投入的保险金共同承担，这样既能消除农民工创业时犹豫不决的心理障碍，提高农民工整体的创业积极性，也能降低因创业失败而产生的资金和心理上的压力，不至于创业失败后连基本生活都无法保障。
参考文献
[1]邓汉慧，刘帆，赵纹纹.美国创业教育的兴起发展与挑战[J].中国青年研究，2007，（09）：10-15.
[2]马金龙.回族农民工市民化研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2013.
[3]殷秀才.经济转型中我国失业问题再认识与治理新思路[D].武汉：武汉大学，2005.