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摘要“一国两制”是我们国家为实现祖国和平统一而做出的创新之举,而“横琴模式”的出现不仅突破了“一国两制”的理论界限,也带来了一系列法律问题。这些问题关系到“一国两制”理论在新时期如何发展和创新,也关系到澳门特别行政区未来的繁荣和稳定,因此急需完善理论并建立制度,将其纳入法制轨道。
关键词一国两制 横琴模式 管辖 授权
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-169-02
一、“横琴模式”的由来
近年来,澳门特区政府多次以特别行政区空间狭小、土地缺乏,不能为澳门大学创造更好的办学条件为由,要求租赁珠海横琴岛的土地用以建设澳门大学横琴校区。2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议作出“横琴决定”,即《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》批准澳门特区以租赁方式获得位于广东省珠海市横琴岛1.09平方公里土地的使用权用于建设澳门大学新校区,租金12亿元澳门币,租用至2049年,并且从新校区启用之日起到租赁期结束之前对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。这就是通常所说的“横琴模式”,即特區租赁内地土地用以发展并且实施管辖的模式。同时“横琴模式”也于当年入选由中国人民大学法学院宪法与行政法治研究中心评选的2009年的十大宪法事件,这也证明“横琴模式”引起了社会足够的注意和重视。
二、“横琴模式”存在的问题
第一,“一国两制”的理论限制。“一国两制”是指在一个中国的前提下,国家主体坚持社会主义制度;香港、澳门、台湾是中国不可分割的组成部分,它们作为特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式。因此从地域上说,“一国两制”的适用范围是有明确限定的,以澳门为例,《澳门特别行政区基本法》的序言中明确规定所谓“澳门”是指澳门半岛、氹仔岛和路环岛,上述地区的具体范围应当根据国务院公布的区域行政区划图来确定(明显是不包括横琴地块的),这既是特别行政区政府管辖权的范围,也是中国保持资本主义制度的地理范围。“横琴模式”授权澳门特别行政区政府在横琴地块按照澳门的法律进行管理,即扩大了特别行政区的管辖范围。“一国两制”理论是否包含对特区地理范围绝对限制的意思,这个问题无论是相关著作或是法律上并没有明确说明。但我们要是从“一国两制”理论创立的初衷来考虑,得出的答案是肯定的,即特区的地理范围不能扩大。20世纪80年代邓小平提出“一国两制”的目的是为了能和平统一并且同时能保持港澳台地区稳定而做出的决策,是在建设社会主义制度和完成祖国统一大业间做出的妥协。“一国两制”的目标是先通过“两制”完成统一,尔后通过融合最终顺利平稳的过渡到“一制”。照此推断,“一国两制”的地理界限具有重大政治意义,无论是理论的提出者或是澳门特别行政区基本法的制定者是不可能给特别行政区的资本主义制度扩大到内地的法律余地的,是不可以打破的。
第二,授权主体的合法性问题。特区租赁内地土地用于建设需要并管辖的问历史由来已久,早在2001年,澳门特区政府就以澳门一侧以无土地建设边检站为由,请求中央政府批准租赁相关土地以用于建设并管辖。2001年11月26日,国务院授权珠海政府与澳门特别行政区政府签署《珠海市国有土地租赁合同书》,授予澳门特区政府对新边检大楼及配套设施的建设及相关地段的管辖权。2006年香港特区则以深圳湾大桥港方一侧的地理条件不适合建设口岸为由,希望把整个口岸区都建在深圳一侧,实行“一地两检”。同年10月31日,全国人大常委会通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,授予香港特区政府对深圳湾口岸港方口岸区的管辖权。其中澳门特别行政区政府要求租赁土地建设边检站的批准主体是国务院,2006年香港特别行政区政府以及此次澳门特别行政区政府的土地租赁请求是全国人大常委会以决定的方式同意的。全国人大常委会和国务院的权力均来自于宪法的规定,《宪法》第67条以及第89用条列举的方式明确规定了全国人大常委会和国务院所能行使的职权,其中并没有规定上述两个机构有权授予特区政府管辖内地土地的权力,在此之前全国人大和人大常委会也没有授权常委会和国务院行使此权力。因此根据“法无授权即不能”的公法原则,全国人大常委会或国务院批准特别行政区租赁内地土地并授权其实施管辖的行为都是违反宪法的。
最后,法律空间效力的冲突。法律的空间效力是指法律在什么地域内有效,其效力的确定通常是根据法律及其他规范性法律文件的制定主体自身的管辖范围来确定。根据澳门特区基本法的规定,在澳门特别行政区范围内施行的法律包括澳门特区自行制定的法律和在《基本法》中特别列出的全国性法律;澳门政府自行制定教育政策只能在澳门特别行政区的区划范围内施行。被租赁土地的所有权属于租赁方,特别行政区享有的只是“横琴地块”的使用权,其所有权仍属于广东。因此“横琴地块”自然应当属于“特别行政区外”的土地,也就是应当适用内地的法律,遵照内地的教育方针政策来管理澳门大学横琴校区。但此次全国人大授权澳门特别行政区政府在其租赁的横琴地块上施行澳门特区的法律,这就使得两个不同法域的法律产生了冲突。
三、“横琴模式”问题的解决
首先,“一国两制”原则确立和实施的初期,强调的重点是“两制”,目的是保证香港澳门顺利回归并维护其社会稳定。随着时代的发展和两地政治经济环境的改变,特别行政区与内地关系的发展趋势是不断的融合,尤其是经济发展上的联系更加密切。所以在处理特区租赁内地土地的问题上应该本着相互促进发展的角度来对待。随着香港和澳门地区经济的发展和人口的压力,土地紧缺已经是一个不容否认的事实。特别行政区向中央政府要土地以谋求自身发展对于内地和特区来说是双赢的选择,所以在关于国家制度理论方面,应当根据新时期发展的需要对“一国两制”做出新时期的阐述,创新理解“一国两制”,而不是固定的惯性思维去理解。特别行政区保持资本主义制度是基本点,但在这个基础点上并不是一成不变的,而是可以深入理解。“一国两制”政策制定的目的是要维持香港和澳门地区的繁荣和稳定,如果做不到繁荣稳定才是错误理解和违背“一国两制”制度的。因此在坚持基本点不变的基础上所作的一切有利于香港和澳门地区繁荣和稳定的举措,都可以被理解为是为了现在新时期坚持“一国两制”而根据新时期发展的要求所作的创新,从而为突破“一国两制”理论对于特别行政区地理限制问题,进而解决特别行政区在租赁土地上行使管辖权的所受的理论束缚。
其次,需要法律对授权主体作出明确的规定或授权,这个主体只能是全国人大及其常委会。从“横琴协议”中土地的租赁的特殊性上看,租赁即出租人将自己所拥有的某种物品交与承租人使用,承租人由此获得在一段时期内使用该物品的权利,但物品的所有权仍保留在出租人手中,租赁期满后出租人收回该物品的使用权。具体到土地的租赁,就是将某一土地的所有者与土地使用者在一定时期内相分离,土地使用者在使用土地期间向土地所有者支付租金,期满后,土地使用者归还土地的一种经济活动。根据“横琴模式”中相关土地租赁的协议,澳门特别行政区政府将在2049年把所租赁的横琴地块以及对相关区域的管辖权归还给珠海地方政府。其中将租赁的最终年限定为2049年是依据澳门特别行政区基本法第五条,“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”而确定的。那么在2049年之后无论协议是否续签最终都只能导致两种结果:一是澳门特别行政区继续实行“一国两制”,但是其所租赁的横琴地块归还给珠海政府,这种结果以目前的情况估计(排除突发性特殊事件的因素)是没有存在的可能的。那么就只能是另一种结果:“横琴模式”与澳门特别行政区的“一国两制”相伴始终,只要澳门地区仍然实行“一国两制”,那么“横琴模式”将通过不断续签的方式延续下去,横琴地块继续由澳门特别行政区政府管辖。“一国两制”五十年不变,是1984年6月邓小平会见香港工商界人士时,为了表示中央政府“一国两制”的政策长期不变而提出的。所谓的“五十年”并不是时间概念,而是意味着“稳定”,“五十年内不会变,五十年之后没必要变”。由此可以预见到在50年期满之后,澳门地区依然是“一国两制”,横琴地块也将长期不变的租赁给澳门特别行政区政府,从这个意义上说,横琴地块事实上是以“租赁”的名义划给了澳门特区,变相的扩大了澳门特别行政区的行政区划,从而成为实施“一国两制”的新区域。从现有宪法规定的全国人大及其常委会和国务院的职权看,与行政区划有关的只有两条,《宪法》第62条规定全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置,决定特别行政区的设立及其制度。第89条规定国务院可以批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。特区租赁内地土地涉及特区和内地,根据以上法条也只有全国人大有权决定。但由于全国人大会期短且事务众多,不适合决定这种需要长期磋商且具有时效性的事项,所以根据《宪法》第67条的规定全国人大常委会可以行使全国人民代表大会授予的其他职权,全国人大可以通过决议明确授权常委会行使这项职权。
第三,在法律制度建设方面,。全国人大应当尽快制定相关的程序法律,规范特区政府向内地租赁土地应当履行的程序和提出请求的对象。特别行政区租赁内地土地应当向国务院提出请求,并由国务院负责具体事宜的办理,然后报全国人大常委会批准。还要对基本法的相关内容作出修改,规定特区政府的管辖地域包括特别行政区范围内的地域和经全国人大常委会授权管理的特别行政区外的地域,属于内地的土地经全国人大常委会授权给特区政府管辖后,内地法律的效力自特区政府开始行使管辖权之时中止,从而解决法律空间效力的冲突问题。关于特区想内地租赁土地的用途也应当通过法律明确作出限制,特别行政区租赁内地土地应当是为了满足特区政府自身管理职能的需要,或者是以公共利益为目的和为了满足特区人民的需要,并且这种需要土地的要求是迫切且必须的。
中央政府面对澳门特区急需土地发展的需求,以灵活的手段应对,采用澳门特别行政区租赁广东省珠海市特定区域的“横琴模式”,既回避了改变特别行政区区划的法律问题,也避免了政治意识形态和政治原则的上的争论,不问“资本主义”或是“社会主义”,务实解决了客观存在的实际问题,有利于澳门特别行政区的繁荣稳定发展。但这毕竟只是在目前的情况下采取的权宜措施,“横琴模式”尚处于理论和法律的空白地带。我们应当以此为契机,通过“横琴模式”的实践不断丰富经验,创新理论、完善法律,最终将特别行政区租赁内地土地的行为规范化,达到内地和特区发展的共赢。
注释:
2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过
周叶中.宪法.高等教育出版社.2005年版.第246页.
国办函[2001]152号,国办函[2002]28号批复.
2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过.
张文显.法理学.高等教育出版社.2007年版.第105页.
魏振瀛.民法.高等教育出版社.2007年版.第479页.
邓小平文选(第三卷).会见香港特别行政区基本法起草委员时的讲话.第217页-221页.
参考文献:
[1]庄金锋.横琴模式:实践“一国两制”的新创举.“一国两制”研究.第2期.
关键词一国两制 横琴模式 管辖 授权
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)10-169-02
一、“横琴模式”的由来
近年来,澳门特区政府多次以特别行政区空间狭小、土地缺乏,不能为澳门大学创造更好的办学条件为由,要求租赁珠海横琴岛的土地用以建设澳门大学横琴校区。2009年6月27日,十一届全国人大常委会第九次会议作出“横琴决定”,即《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》批准澳门特区以租赁方式获得位于广东省珠海市横琴岛1.09平方公里土地的使用权用于建设澳门大学新校区,租金12亿元澳门币,租用至2049年,并且从新校区启用之日起到租赁期结束之前对该校区依照澳门特别行政区法律实施管辖。这就是通常所说的“横琴模式”,即特區租赁内地土地用以发展并且实施管辖的模式。同时“横琴模式”也于当年入选由中国人民大学法学院宪法与行政法治研究中心评选的2009年的十大宪法事件,这也证明“横琴模式”引起了社会足够的注意和重视。
二、“横琴模式”存在的问题
第一,“一国两制”的理论限制。“一国两制”是指在一个中国的前提下,国家主体坚持社会主义制度;香港、澳门、台湾是中国不可分割的组成部分,它们作为特别行政区保持原有的资本主义制度和生活方式。因此从地域上说,“一国两制”的适用范围是有明确限定的,以澳门为例,《澳门特别行政区基本法》的序言中明确规定所谓“澳门”是指澳门半岛、氹仔岛和路环岛,上述地区的具体范围应当根据国务院公布的区域行政区划图来确定(明显是不包括横琴地块的),这既是特别行政区政府管辖权的范围,也是中国保持资本主义制度的地理范围。“横琴模式”授权澳门特别行政区政府在横琴地块按照澳门的法律进行管理,即扩大了特别行政区的管辖范围。“一国两制”理论是否包含对特区地理范围绝对限制的意思,这个问题无论是相关著作或是法律上并没有明确说明。但我们要是从“一国两制”理论创立的初衷来考虑,得出的答案是肯定的,即特区的地理范围不能扩大。20世纪80年代邓小平提出“一国两制”的目的是为了能和平统一并且同时能保持港澳台地区稳定而做出的决策,是在建设社会主义制度和完成祖国统一大业间做出的妥协。“一国两制”的目标是先通过“两制”完成统一,尔后通过融合最终顺利平稳的过渡到“一制”。照此推断,“一国两制”的地理界限具有重大政治意义,无论是理论的提出者或是澳门特别行政区基本法的制定者是不可能给特别行政区的资本主义制度扩大到内地的法律余地的,是不可以打破的。
第二,授权主体的合法性问题。特区租赁内地土地用于建设需要并管辖的问历史由来已久,早在2001年,澳门特区政府就以澳门一侧以无土地建设边检站为由,请求中央政府批准租赁相关土地以用于建设并管辖。2001年11月26日,国务院授权珠海政府与澳门特别行政区政府签署《珠海市国有土地租赁合同书》,授予澳门特区政府对新边检大楼及配套设施的建设及相关地段的管辖权。2006年香港特区则以深圳湾大桥港方一侧的地理条件不适合建设口岸为由,希望把整个口岸区都建在深圳一侧,实行“一地两检”。同年10月31日,全国人大常委会通过了《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,授予香港特区政府对深圳湾口岸港方口岸区的管辖权。其中澳门特别行政区政府要求租赁土地建设边检站的批准主体是国务院,2006年香港特别行政区政府以及此次澳门特别行政区政府的土地租赁请求是全国人大常委会以决定的方式同意的。全国人大常委会和国务院的权力均来自于宪法的规定,《宪法》第67条以及第89用条列举的方式明确规定了全国人大常委会和国务院所能行使的职权,其中并没有规定上述两个机构有权授予特区政府管辖内地土地的权力,在此之前全国人大和人大常委会也没有授权常委会和国务院行使此权力。因此根据“法无授权即不能”的公法原则,全国人大常委会或国务院批准特别行政区租赁内地土地并授权其实施管辖的行为都是违反宪法的。
最后,法律空间效力的冲突。法律的空间效力是指法律在什么地域内有效,其效力的确定通常是根据法律及其他规范性法律文件的制定主体自身的管辖范围来确定。根据澳门特区基本法的规定,在澳门特别行政区范围内施行的法律包括澳门特区自行制定的法律和在《基本法》中特别列出的全国性法律;澳门政府自行制定教育政策只能在澳门特别行政区的区划范围内施行。被租赁土地的所有权属于租赁方,特别行政区享有的只是“横琴地块”的使用权,其所有权仍属于广东。因此“横琴地块”自然应当属于“特别行政区外”的土地,也就是应当适用内地的法律,遵照内地的教育方针政策来管理澳门大学横琴校区。但此次全国人大授权澳门特别行政区政府在其租赁的横琴地块上施行澳门特区的法律,这就使得两个不同法域的法律产生了冲突。
三、“横琴模式”问题的解决
首先,“一国两制”原则确立和实施的初期,强调的重点是“两制”,目的是保证香港澳门顺利回归并维护其社会稳定。随着时代的发展和两地政治经济环境的改变,特别行政区与内地关系的发展趋势是不断的融合,尤其是经济发展上的联系更加密切。所以在处理特区租赁内地土地的问题上应该本着相互促进发展的角度来对待。随着香港和澳门地区经济的发展和人口的压力,土地紧缺已经是一个不容否认的事实。特别行政区向中央政府要土地以谋求自身发展对于内地和特区来说是双赢的选择,所以在关于国家制度理论方面,应当根据新时期发展的需要对“一国两制”做出新时期的阐述,创新理解“一国两制”,而不是固定的惯性思维去理解。特别行政区保持资本主义制度是基本点,但在这个基础点上并不是一成不变的,而是可以深入理解。“一国两制”政策制定的目的是要维持香港和澳门地区的繁荣和稳定,如果做不到繁荣稳定才是错误理解和违背“一国两制”制度的。因此在坚持基本点不变的基础上所作的一切有利于香港和澳门地区繁荣和稳定的举措,都可以被理解为是为了现在新时期坚持“一国两制”而根据新时期发展的要求所作的创新,从而为突破“一国两制”理论对于特别行政区地理限制问题,进而解决特别行政区在租赁土地上行使管辖权的所受的理论束缚。
其次,需要法律对授权主体作出明确的规定或授权,这个主体只能是全国人大及其常委会。从“横琴协议”中土地的租赁的特殊性上看,租赁即出租人将自己所拥有的某种物品交与承租人使用,承租人由此获得在一段时期内使用该物品的权利,但物品的所有权仍保留在出租人手中,租赁期满后出租人收回该物品的使用权。具体到土地的租赁,就是将某一土地的所有者与土地使用者在一定时期内相分离,土地使用者在使用土地期间向土地所有者支付租金,期满后,土地使用者归还土地的一种经济活动。根据“横琴模式”中相关土地租赁的协议,澳门特别行政区政府将在2049年把所租赁的横琴地块以及对相关区域的管辖权归还给珠海地方政府。其中将租赁的最终年限定为2049年是依据澳门特别行政区基本法第五条,“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策,保持原有的资本主义制度和生活方式,五十年不变”而确定的。那么在2049年之后无论协议是否续签最终都只能导致两种结果:一是澳门特别行政区继续实行“一国两制”,但是其所租赁的横琴地块归还给珠海政府,这种结果以目前的情况估计(排除突发性特殊事件的因素)是没有存在的可能的。那么就只能是另一种结果:“横琴模式”与澳门特别行政区的“一国两制”相伴始终,只要澳门地区仍然实行“一国两制”,那么“横琴模式”将通过不断续签的方式延续下去,横琴地块继续由澳门特别行政区政府管辖。“一国两制”五十年不变,是1984年6月邓小平会见香港工商界人士时,为了表示中央政府“一国两制”的政策长期不变而提出的。所谓的“五十年”并不是时间概念,而是意味着“稳定”,“五十年内不会变,五十年之后没必要变”。由此可以预见到在50年期满之后,澳门地区依然是“一国两制”,横琴地块也将长期不变的租赁给澳门特别行政区政府,从这个意义上说,横琴地块事实上是以“租赁”的名义划给了澳门特区,变相的扩大了澳门特别行政区的行政区划,从而成为实施“一国两制”的新区域。从现有宪法规定的全国人大及其常委会和国务院的职权看,与行政区划有关的只有两条,《宪法》第62条规定全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置,决定特别行政区的设立及其制度。第89条规定国务院可以批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分。特区租赁内地土地涉及特区和内地,根据以上法条也只有全国人大有权决定。但由于全国人大会期短且事务众多,不适合决定这种需要长期磋商且具有时效性的事项,所以根据《宪法》第67条的规定全国人大常委会可以行使全国人民代表大会授予的其他职权,全国人大可以通过决议明确授权常委会行使这项职权。
第三,在法律制度建设方面,。全国人大应当尽快制定相关的程序法律,规范特区政府向内地租赁土地应当履行的程序和提出请求的对象。特别行政区租赁内地土地应当向国务院提出请求,并由国务院负责具体事宜的办理,然后报全国人大常委会批准。还要对基本法的相关内容作出修改,规定特区政府的管辖地域包括特别行政区范围内的地域和经全国人大常委会授权管理的特别行政区外的地域,属于内地的土地经全国人大常委会授权给特区政府管辖后,内地法律的效力自特区政府开始行使管辖权之时中止,从而解决法律空间效力的冲突问题。关于特区想内地租赁土地的用途也应当通过法律明确作出限制,特别行政区租赁内地土地应当是为了满足特区政府自身管理职能的需要,或者是以公共利益为目的和为了满足特区人民的需要,并且这种需要土地的要求是迫切且必须的。
中央政府面对澳门特区急需土地发展的需求,以灵活的手段应对,采用澳门特别行政区租赁广东省珠海市特定区域的“横琴模式”,既回避了改变特别行政区区划的法律问题,也避免了政治意识形态和政治原则的上的争论,不问“资本主义”或是“社会主义”,务实解决了客观存在的实际问题,有利于澳门特别行政区的繁荣稳定发展。但这毕竟只是在目前的情况下采取的权宜措施,“横琴模式”尚处于理论和法律的空白地带。我们应当以此为契机,通过“横琴模式”的实践不断丰富经验,创新理论、完善法律,最终将特别行政区租赁内地土地的行为规范化,达到内地和特区发展的共赢。
注释:
2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过
周叶中.宪法.高等教育出版社.2005年版.第246页.
国办函[2001]152号,国办函[2002]28号批复.
2006年10月31日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过.
张文显.法理学.高等教育出版社.2007年版.第105页.
魏振瀛.民法.高等教育出版社.2007年版.第479页.
邓小平文选(第三卷).会见香港特别行政区基本法起草委员时的讲话.第217页-221页.
参考文献:
[1]庄金锋.横琴模式:实践“一国两制”的新创举.“一国两制”研究.第2期.