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9月23日，联合国安理会表决通过了呼吁停止核试验以及推动《全面禁止核试验条约》（CTBT）早日生效的2310号决议。值得注意的是，这是一项由美国主导起草的决议。
CTBT历经美国三届政府仍未获批
以承诺“不进行任何核武器爆炸试验或其他任何核爆炸试验”为核心内容的CTBT，在全球防止核武器扩散、阻止核军备竞赛、促进核裁军方面发挥着重要作用。自1996年9月由联合国大会通过并开放供签署后，迄今为止，已有183个国家签署了CTBT，其中166个国家已批约。根据CTBT第14条规定，条约生效的条件是条约附录二所列的、国际原子能机构认定的44个具有核能力的国家交存批约书。在这44个国家中，印度、巴基斯坦和朝鲜尚未签约，而包括美国在内的五个国家虽已签约但并未批约，故CTBT至今未生效。美国是CTBT开放供签署后的首批签约国之一，但历经三届政府，CTBT批约事宜仍被搁置在美国国会参议院外交关系委员会的议事日程上。
2016年9月23日，美国纽约，联合国安理会表决通过了关于推动《全面禁止核试验条约》早日生效的决议。图为美国国务卿克里投票支持通过相关决议。
克林顿民主党政府在1995年宣布美国将暂停核试验直至CTBT生效。1997年9月，克林顿总统曾把CTBT提交参议院，但在1999年被驳回。布什共和党政府在随后八年期间反对批约。该政府于2002年发布《核态势审议报告》明确指出，“我们仍将反对批准CTBT”。2007年6月25日，时任国务卿赖斯致信美国参议院称：“美国政府不会支持CTBT，既不打算征求参议院的建议，也不赞成参议院批约。”奥巴马民主党政府希望推进批约进程。奥巴马在竞选时即已阐明此意，上台伊始更是在著名的“布拉格演讲”中明确表示，“我的政府将立即并积极致力于推进美国批准CTBT”。美国2010年的《核态势审议报告》把核扩散和核恐怖主义列为美国面临的最大安全威胁，同时强调CTBT是“在全球范围内巩固防扩散机制和保护核材料的一种手段”，“批准CTBT并使其早日生效，将有助于防止核扩散和核恐怖主义”。为推动参议院的批约进程，美国主管军控与国际安全的副国务卿高特莫勒还曾谈及具体计划：“首先是教育，然后是论述，最后也是最重要的是辩论。只有经过这个过程，才能到投票这一步。”
望“约”兴叹，党派纷争仍是障碍
从1945年在内华达试验场进行代号为“三一”的核试验到1992年宣布暂停核试验，美国共进行了千余次核试验。在所有核国家中，美国核试验次数最多，核武器设计水平最高，核武库维护能力最强。如果不考虑发展新军事用途的核武器，美国对核试验的需求最小。可以说，推动CTBT生效、在全球范围内禁止核试验，美国是最大的受益者。即便如此，参议院在1999年仍拒绝批准CTBT，其理由有二：一是担心——在没有核试验的情况下如何维持美国核武库的安全性和可靠性;二是质疑——国际上监测与核查低威力、秘密核试验的能力。
但在奥巴马任期内，参议院拒绝批约的这两项理由已难以立足。其担心可由美国已成功实施多年库存管理计划而打消。美国能源部三大核武器实验室的主任每年对美核武库中所有型号武器的安全性、可靠性和性能进行评估，迄今为止已完成20次年度评估，认证了即使没有核试验，美国的核武器也是可靠的。为给参议院更大的信心，表明美国有长期战略和足够投入以维护核武器的有效性，奥巴马政府还制定了在2011财年至2020财年共拨款880亿美元用以维持和升级美核武器综合体的计划，并已逐年付诸实施。
参议院的质疑则可由当前国际监测与核查能力的长足进步而排解。国际社会根据CTBT的核查机制，正在建立一套遍布全球的国际监测系统，利用地震波、放射性核素、次声、水声等一系列技术探测可能的核爆炸并提供数据。截至2016年8月，在该系统拟建的337个设施（321个监测台站和16个放射性核素实验室）中，已竣工的有302个，其中通过技术验收的有283个。当前的国际监测系统，再加上各缔约国的国家技术手段，已能够满足CTBT核查低威力核爆炸的需要，尤其是经历若干次朝鲜核试验后，国际社会对探测威力低于一千吨TNT当量的地下核爆炸的信心大增。
2012年美国国家科学院发布《全面禁止核试验条约：美国面临的技术问题》一文，对美国的库存管理计划和国际监测能力分别做了权威性的总结：在可以预见的将来，即使没有核爆炸试验，美国也具有保持安全、安保和可靠核武库的技术能力;由于国际监测系统的部署以及各项技术性能的改进，美国及国际监测秘密核试验的能力已显著提升。目前尚无其他研究报告对这一结论予以反驳。
奥巴马政府批准CTBT，既符合国家利益，又无技术性后顾之忧，但却遭到参议院内党派纷争带来的阻力。共和党历来反对民主党所支持的批约倡议，1999年对CTBT的表决结果就反映了这种严格按党派站队的分歧，当时的55名共和党参议员有51人投了反对票。尽管2012年大选后，民主党在参议院内拥有了55个席位，但即使民主党参议员全部投赞成票，距离批约所需的最低票数——67票（三分之二强赞成票）仍相差12票。争取足够多的共和党参议员的支持，成为该届政府批约的关键所在，然而这绝非易事。如果CTBT在国会参议院再次被驳回，根据美国有关法律规定，该提案将永不再议。奥巴马总统吸取当年克林顿总统仓促行事的教训，没有十足把握不出手，至今未将CTBT提交参议院审批。
另辟蹊径，寻求安理会决议支持
奥巴马在“布拉格演讲”中提出美国要引领全球走向无核武器世界，为此承诺致力于完成三项军控目标，即与俄罗斯签署新的战略进攻性武器控制条约、促进CTBT的批约和生效，以及推动“禁止生产核武器用裂变材料条约”（简称“禁产条约”）的谈判。虽然美、俄在2010年签署了新的《削减战略武器条约》，但该条约对双方核武器实际削减的数量有限，而且乌克兰危机后，美、俄政治关系跌入低谷，双边核削减进程难以进一步推动;而日内瓦裁军谈判会议关于“禁产条约”的谈判仍停滞不前;为此，在“布拉格演讲”后获得诺贝尔和平奖的奥巴马，为表明其仍在努力实现其军控承诺，只能在CTBT上做文章。由于参议院的阻力难以逾越，任期内批约无望，奥巴马总统只能另辟蹊径，试图从联合国安理会寻求有关禁止核试验的决议。
奥巴马政府此举曾在美国国内引起争议，争议的焦点在于法律程序问题。对此持有异议的主要是共和党参议员，其中以参议院外交关系委员会主席鲍勃·考克为代表。考克认为，“奥巴马政府此举是想绕过宪法所赋予国会的在CTBT上的建议与批准权力”，“把参议院的特殊作用割让给联合国”。与之相反，一些政府官员和非政府组织认为，该举措完全尊重参议院在批约上的作用。美国副国务卿高特莫勒今年8月在“政治家”网站上表示，“奥巴马政府不会期盼或支持在禁止核爆炸试验上有任何法律绑定的安理会决议”。美国非政府组织史汀生中心的合伙人迈克尔·克雷庞认为，安理会决议并不能对核试验增加额外的法律约束力，也不能取代或绕开参议院对批约的特权。为此，参议院外交关系委员会在今年9月7日专门举行了有关CTBT的听证会，并达成共识——政府拟提议的安理会决议不侵夺参议院在批约上的权力。
在国际社会积极推进CTBT生效的情况下，在任时间所剩无几的奥巴马总统促成联合国安理会达成有关全面禁止核试验的决议，既是想向世人表明其实现核裁军承诺的积极态度，更是想为自身留下一笔政治遗产。
联合国安理会2310号决议对巩固反对核试验的国际准则以及支持国际监测系统，起到了重要的作用。但是，这份决议对核试验并无法律约束力，对CTBT生效的促进作用也相当有限。事实上，在当今美国一超独霸的政治格局下，CTBT的生效前景很大程度上取决于美国的批约态度。而美国批约并不存在技术顾虑，缺的只是两党联立的政治抉择。就维护国家安全与全球稳定而言，奥巴马政府与其隔靴搔痒地采取寻求联合国安理会决议之类的措施，不如更多地在美国参议院内为推进CTBT批约而开展工作，为下一任政府，无论是民主党政府还是共和党政府，创造更好的批约环境。
（作者为中国工程物理研究院战略研究中心副研究员）
CTBT历经美国三届政府仍未获批
以承诺“不进行任何核武器爆炸试验或其他任何核爆炸试验”为核心内容的CTBT，在全球防止核武器扩散、阻止核军备竞赛、促进核裁军方面发挥着重要作用。自1996年9月由联合国大会通过并开放供签署后，迄今为止，已有183个国家签署了CTBT，其中166个国家已批约。根据CTBT第14条规定，条约生效的条件是条约附录二所列的、国际原子能机构认定的44个具有核能力的国家交存批约书。在这44个国家中，印度、巴基斯坦和朝鲜尚未签约，而包括美国在内的五个国家虽已签约但并未批约，故CTBT至今未生效。美国是CTBT开放供签署后的首批签约国之一，但历经三届政府，CTBT批约事宜仍被搁置在美国国会参议院外交关系委员会的议事日程上。
克林顿民主党政府在1995年宣布美国将暂停核试验直至CTBT生效。1997年9月，克林顿总统曾把CTBT提交参议院，但在1999年被驳回。布什共和党政府在随后八年期间反对批约。该政府于2002年发布《核态势审议报告》明确指出，“我们仍将反对批准CTBT”。2007年6月25日，时任国务卿赖斯致信美国参议院称：“美国政府不会支持CTBT，既不打算征求参议院的建议，也不赞成参议院批约。”奥巴马民主党政府希望推进批约进程。奥巴马在竞选时即已阐明此意，上台伊始更是在著名的“布拉格演讲”中明确表示，“我的政府将立即并积极致力于推进美国批准CTBT”。美国2010年的《核态势审议报告》把核扩散和核恐怖主义列为美国面临的最大安全威胁，同时强调CTBT是“在全球范围内巩固防扩散机制和保护核材料的一种手段”，“批准CTBT并使其早日生效，将有助于防止核扩散和核恐怖主义”。为推动参议院的批约进程，美国主管军控与国际安全的副国务卿高特莫勒还曾谈及具体计划：“首先是教育，然后是论述，最后也是最重要的是辩论。只有经过这个过程，才能到投票这一步。”
望“约”兴叹，党派纷争仍是障碍
从1945年在内华达试验场进行代号为“三一”的核试验到1992年宣布暂停核试验，美国共进行了千余次核试验。在所有核国家中，美国核试验次数最多，核武器设计水平最高，核武库维护能力最强。如果不考虑发展新军事用途的核武器，美国对核试验的需求最小。可以说，推动CTBT生效、在全球范围内禁止核试验，美国是最大的受益者。即便如此，参议院在1999年仍拒绝批准CTBT，其理由有二：一是担心——在没有核试验的情况下如何维持美国核武库的安全性和可靠性;二是质疑——国际上监测与核查低威力、秘密核试验的能力。
但在奥巴马任期内，参议院拒绝批约的这两项理由已难以立足。其担心可由美国已成功实施多年库存管理计划而打消。美国能源部三大核武器实验室的主任每年对美核武库中所有型号武器的安全性、可靠性和性能进行评估，迄今为止已完成20次年度评估，认证了即使没有核试验，美国的核武器也是可靠的。为给参议院更大的信心，表明美国有长期战略和足够投入以维护核武器的有效性，奥巴马政府还制定了在2011财年至2020财年共拨款880亿美元用以维持和升级美核武器综合体的计划，并已逐年付诸实施。
参议院的质疑则可由当前国际监测与核查能力的长足进步而排解。国际社会根据CTBT的核查机制，正在建立一套遍布全球的国际监测系统，利用地震波、放射性核素、次声、水声等一系列技术探测可能的核爆炸并提供数据。截至2016年8月，在该系统拟建的337个设施（321个监测台站和16个放射性核素实验室）中，已竣工的有302个，其中通过技术验收的有283个。当前的国际监测系统，再加上各缔约国的国家技术手段，已能够满足CTBT核查低威力核爆炸的需要，尤其是经历若干次朝鲜核试验后，国际社会对探测威力低于一千吨TNT当量的地下核爆炸的信心大增。
2012年美国国家科学院发布《全面禁止核试验条约：美国面临的技术问题》一文，对美国的库存管理计划和国际监测能力分别做了权威性的总结：在可以预见的将来，即使没有核爆炸试验，美国也具有保持安全、安保和可靠核武库的技术能力;由于国际监测系统的部署以及各项技术性能的改进，美国及国际监测秘密核试验的能力已显著提升。目前尚无其他研究报告对这一结论予以反驳。
奥巴马政府批准CTBT，既符合国家利益，又无技术性后顾之忧，但却遭到参议院内党派纷争带来的阻力。共和党历来反对民主党所支持的批约倡议，1999年对CTBT的表决结果就反映了这种严格按党派站队的分歧，当时的55名共和党参议员有51人投了反对票。尽管2012年大选后，民主党在参议院内拥有了55个席位，但即使民主党参议员全部投赞成票，距离批约所需的最低票数——67票（三分之二强赞成票）仍相差12票。争取足够多的共和党参议员的支持，成为该届政府批约的关键所在，然而这绝非易事。如果CTBT在国会参议院再次被驳回，根据美国有关法律规定，该提案将永不再议。奥巴马总统吸取当年克林顿总统仓促行事的教训，没有十足把握不出手，至今未将CTBT提交参议院审批。
另辟蹊径，寻求安理会决议支持
奥巴马在“布拉格演讲”中提出美国要引领全球走向无核武器世界，为此承诺致力于完成三项军控目标，即与俄罗斯签署新的战略进攻性武器控制条约、促进CTBT的批约和生效，以及推动“禁止生产核武器用裂变材料条约”（简称“禁产条约”）的谈判。虽然美、俄在2010年签署了新的《削减战略武器条约》，但该条约对双方核武器实际削减的数量有限，而且乌克兰危机后，美、俄政治关系跌入低谷，双边核削减进程难以进一步推动;而日内瓦裁军谈判会议关于“禁产条约”的谈判仍停滞不前;为此，在“布拉格演讲”后获得诺贝尔和平奖的奥巴马，为表明其仍在努力实现其军控承诺，只能在CTBT上做文章。由于参议院的阻力难以逾越，任期内批约无望，奥巴马总统只能另辟蹊径，试图从联合国安理会寻求有关禁止核试验的决议。
奥巴马政府此举曾在美国国内引起争议，争议的焦点在于法律程序问题。对此持有异议的主要是共和党参议员，其中以参议院外交关系委员会主席鲍勃·考克为代表。考克认为，“奥巴马政府此举是想绕过宪法所赋予国会的在CTBT上的建议与批准权力”，“把参议院的特殊作用割让给联合国”。与之相反，一些政府官员和非政府组织认为，该举措完全尊重参议院在批约上的作用。美国副国务卿高特莫勒今年8月在“政治家”网站上表示，“奥巴马政府不会期盼或支持在禁止核爆炸试验上有任何法律绑定的安理会决议”。美国非政府组织史汀生中心的合伙人迈克尔·克雷庞认为，安理会决议并不能对核试验增加额外的法律约束力，也不能取代或绕开参议院对批约的特权。为此，参议院外交关系委员会在今年9月7日专门举行了有关CTBT的听证会，并达成共识——政府拟提议的安理会决议不侵夺参议院在批约上的权力。
在国际社会积极推进CTBT生效的情况下，在任时间所剩无几的奥巴马总统促成联合国安理会达成有关全面禁止核试验的决议，既是想向世人表明其实现核裁军承诺的积极态度，更是想为自身留下一笔政治遗产。
联合国安理会2310号决议对巩固反对核试验的国际准则以及支持国际监测系统，起到了重要的作用。但是，这份决议对核试验并无法律约束力，对CTBT生效的促进作用也相当有限。事实上，在当今美国一超独霸的政治格局下，CTBT的生效前景很大程度上取决于美国的批约态度。而美国批约并不存在技术顾虑，缺的只是两党联立的政治抉择。就维护国家安全与全球稳定而言，奥巴马政府与其隔靴搔痒地采取寻求联合国安理会决议之类的措施，不如更多地在美国参议院内为推进CTBT批约而开展工作，为下一任政府，无论是民主党政府还是共和党政府，创造更好的批约环境。
（作者为中国工程物理研究院战略研究中心副研究员）