论文部分内容阅读
摘要：近期中国从利比亚大规模撤侨的成功实践，得到世界各国的高度赞誉，充分展现中国政府维护海外公民利益的决心，是中国公共外交和领事保护机制发展成熟的标志。此次撤侨行动彰显了“执政为民、外交为民”的宗旨和理念，为以人为本的外交思想添加了生动的现实注脚，成为在日益融入世界的过程中深入思考中国特色人本外交的新起点。
关键词：中国外交；人本；外交为民；利比亚撤侨
中图分类号:D801 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2011)6-0042-05
新世纪以来，中国政府采用了更加务实、自信、灵活与成熟的外交政策，不仅在国际上积极塑造“负责任”的大国形象，而且在国内积极树立“外交为民”的新形象。我国外交理念的为民意识日渐增强，政府不断推出新举措使外交工作走进人民大众、贴近平民百姓，同时，建立起了有效机制保护海外中国公民的安全和利益，使我国“外交为民”这一宗旨得到更为具体的体现和进一步加强。中国外交为维护国家主权和安全的根本利益、服务国内经济社会全面发展、保护海外华侨华人中资机构权益等作出了巨大的贡献，取得了举世瞩目的成就。近期我国从利比亚撤侨的实践则为以人为本的外交理念添加了生动的现实注脚，丰富、深化和拓展了“外交为民”的科学内涵和精神实质。
2011年2月中旬以来，北非国家利比亚局势持续动荡，引起国际社会的密切关注。随着该国爆发的骚乱及流血事件的不断升级，外国侨民也开始争相逃离这片动荡之地。2月22日至3月5日，中国外交部、公安部、商务部、国防部和国资委共同努力，组成工作小组远赴利比亚，将在利的35860名中国公民全部撤出，并安全送回国内。同时，还帮助了来自12个国家2100多名外籍人员撤出了利比亚。在此次撤侨大潮中，中国政府以其行动之迅速、规模之大、效率之高，赢得国际社会的广泛尊重。中国从利比亚的成功撤侨，是中国领事保护机制和海外利益保护机制日趋成熟的表现，实现了“执政为民、外交为民”的宗旨和理念，为中国人本外交的发展提供了宝贵的经验，指明了正确的方向。
一、我国人本外交的条件与环境
我国人本外交的提出和实践有着深厚的思想基础，符合经济社会发展的现实需要，是国家崛起和综合国力提升在外交和外事领域的必然反应，也是对一系列国际机遇和挑战的正确回应。
（一）人本外交的思想基础
以人为本是我国文化的一个优良传统，是我国新一代领导人结合新时期中国发展的特点贯彻“三个代表”重要思想、实践科学发展观的具体体现。在新世纪初，我国新的领导集体提出了“以人为本、执政为民”的治国理念, 特别是将2004年人权概念首次写入《宪法》，使尊重和保障人权的概念上升为国家根本大法的一项原则。外交作为内政的延续，也必然要在实际工作中体现和贯彻上述思想。这是我国外交顺应时代和形势的发展变化所面临的一项重要任务。前外长李肇星强调，我国外交要“急人民之所急，想人民之所想，在国际上为维护我国法人和公民的合法权益多做实事”。〔1〕这些发展变化深刻影响到我国外交工作的理念和重心的改变。随之，我国外交加强了为我国公民利益服务的意识，从单纯的“外交为国”发展到也要“外交为民”的新阶段，人本外交的思想逐渐牢固确立，取得共识。
（二）人本外交的社会条件
首先，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些条件反映在外事领域上则要求外交决策更加民主，外交过程更加透明，外交行为更加亲民。日益庞大的公民社会和民间舆论希望外交工作以更加“柔和”、“生动”的形象表现出来，使人“可亲”、“可敬”甚至“可爱”。其次，当代中国同世界的关系发生了历史性变化。进入21 世纪，我国的改革开放取得了举世瞩目的成就，综合国力大大提高，对外交往的广度和深度已经达到了相当高的水平。我国人民生活水平有了显著提高，中国日益融入国际社会，与各国之间合作交流活动日趋频繁，各类出国人员数量急剧增加。目前我国在海外约有4500万侨胞，广泛分布于世界各地。中国与世界密切的交互对既有外交工作方式方法提出更高要求，需要我国外交工作实现整体转型，贯彻服务理念，体现人本精神。
（三）人本外交的国际环境
当前，和平发展是国际关系的主流，但是依然存在一系列矛盾、冲突和复杂的不稳定、不确定因素。“走出去”的中国公民和企业多了，遇到的安全风险自然增多，主要包括以下几方面〔2〕：一是政治局势不稳带来的安全风险。如东南亚、非洲、中东等地区大规模政治动乱、军事冲突或局部地区骚乱等，往往使海外中国公民的生命和财产安全受到严重威胁。二是意外事故和自然灾害带来的风险。如美洲等旅游地多发交通事故，非洲、欧洲等劳务聚集地多发工伤事故，东南亚地区频发地震、火山、海啸、山洪等自然灾害。三是社会治安带来的安全风险。如中国公民在海外被偷窃、抢劫和凶杀等案件。四是因个人的行为不当、个人或企业缺乏法律意识、不注重当地习俗、个人形象不文明而对自身安全生产生活造成的风险。五是恐怖袭击。某些地区恐怖袭击仍将加剧，我在海外的企业和公民直接或间接遭受恐怖袭击的可能性也会加大，在某些地区将成为恐怖袭击的直接目标。因此，提倡外交工作的以人为本，在复杂的国际环境中预防风险，最大限度地维护海外中国公民的权益理所应当成为中国外交的题中之意。
综上，中国外交部门在继续高度重视外交大事的同时，也越来越关心一些事关我国公民合法权益保护的“小事”，我国外交开始呈现浓重的“外交为民”色彩，“服务于民”的新外交观得到了强化。在利比亚国内政局的动荡和中国公民安全处境恶化之后，人本外交理念即迅速贯彻和落实在外交政策和外交行动上，促成一次成功的大规模海外撤侨行动。
二、我国人本外交的平台与机制
人本外交是“以人为本、执政为民”理念在外交领域的具体体现，是中国外交内涵的新扩展，主要表现在搭建公共外交平台和建立领事保护机制上。
（一）搭建公共外交平台
公共外交作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。开展好公共外交直接关乎我国国际形象，外交工作要努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力。〔3〕
为了增进一般民众对外交事务和重大事件的了解，以及为了进一步了解民意，掌握民意， 以促进外交政策能够更多地凝聚和体现公众意志，从而提高外交决策的科学性和透明度，使外交工作走进人民大众，中国外交部已经搭建起公共外交的交流平台，在政府和民众之间实现双向互动。新推行的“公众开放日”、“在线外交”活动以及对外开放外交档案等举措，正在使外交部与老百姓之间的距离越拉越近，不仅增进了一般大众对外交部和外交工作的了解，充分体现了我国政府尊重公民的知情权，也增强了人们的爱国主义精神和使命感。此外，外交部还成立了用以专门协调公共外交工作的公众外交处，其根本目的在于通过加强外交部门及有关组织与公众之间的互动，以引导和争取公众对国家外交政策的理解和支持。不难看出，“以人为本”的概念已经贯穿着我国外交为民的新思维，从而使公共外交正在成为我国外交工作的新要素、新亮点。
此次我国从利比亚的撤侨，展现了国家实力，生动诠释了外交的“以人为本”，“使外国人感觉随着中国经济水平的提高，对国际贡献也在增多，中国的确是一个善良、爱民的政府，引起国际社会的共鸣”。〔4〕尤其是通过媒体的跟踪报道、外交工作人员的解释说明和网络平台的持续热议，充分尊重公民的知情权和参与权，获得社会舆论支持和道义上的合法性。我国撤侨行动受到强烈关注和高度评价，给国际国内民众一次难得的教育机会，使中国良好的国际形象进一步建立，国内民众对国家外交事业的理解和支持程度空前提高，是一次成功的公共外交案例和国际国内大公关。
（二）建立领事保护机制
领事保护（Consular Protection）指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。
（注：外交部在2007年发布的《领事保护指南》中写明，凡是具有中国国籍者，无论是定居国外的华侨，还是临时出国的旅行者；无论是大陆居民，还是香港、澳门、台湾居民，都是领事保护的对象。）
近年来，中国公民在海外的安全风险系数日益上升。在此背景下，领事保护成为近几年中国外交工作的一项重点。
（注：截至2010年底，中国在海外共有务工人员84.7万人-比2009年多了6.9万人，其中约30%的人在建筑业工作，其他务工人员则主要在亚洲和非洲的贸易、矿业、农业和医疗部门工作。）
中国当前的领事保护机制，特别是预防与应急机制的建立与完善以及其他领事保护方面的进步，都突出体现在近几年中国在海外的撤侨行动上。目前，中国的领事保护工作 “全方位、多层次”，主要由以下五种工作机制构成：〔5〕
（1）宣传服务机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研判有关涉及国外中国公民和企业安全的信息；对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。（2）预警机制。做好领事保护工作，不仅要处理好突发事件，更重要的工作是防患于未然。外交部制定的预防性保护措施包括：不定期发布旅行警示，建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区；对一些高危国家实行安全公告制度；通过外交部网站发布《中国境外领事保护和服务指南》；在有条件的驻外使领馆建立侨民登记制度，以便紧急情况时能够快速处理。（3）协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。协调机制的建立，为领事保护工作的有效开展提供了组织保障。（4）应急机制。我国在总结以往领事保护工作中的经验，借鉴其他国家领事工作好的做法基础上，外交部及驻外使领馆已经建立起一套成熟的应急机制，遇到相关事件可以迅速作出反应。具体而言，从组成应急小组、制订工作计划，到确定联络方案、保障信息畅通，再到协调国内外有关单位共同展开工作，环环相扣的应急措施确保人员和财产损失降到最低。外交部还于2009年在领事司内设立了领事保护中心，以便进一步整合资源，提升协调行动能力。（5）使领馆领事业务负责制。日常领事工作是使馆工作的重要组成部分，也是领馆工作的核心，它能从细微处体现我国政府对海外公民的关心和保护。对此工作，外交部非常重视，也不时出台一些新的规定，强化领事业务，使馆主要官员领事业务负责制无疑体现了外交部对领事工作的特别关注。
中国从利比亚撤侨的成功，实际上表明了中国领事保护机制的日趋成熟。在利比亚局势动荡伊始，中国外交部就启动宣传服务机制和预警机制，及时发出“请中国公民暂勿赴利比亚”的消息，并通过网站和各大媒体公布了驻利比亚大使馆值班电话和外交部领事保护中心联系方式。伴随着利比亚局势恶化和中国在利比亚人员处境日益艰难，中国政府果断启动协调机制和应急机制，成立应急小组，加强部际协调，在短短的12天时间内，进行3万余人的万里成功大转移，达到零伤亡的结果，被称为“冷战后最大规模撤侨行动”。其中，仅用三四天时间，就撤离出逾2万同胞，占到在利比亚全部华人的60%以上。中国驻利比亚大使馆认真贯彻使领馆业务负责制，工作人员坚守岗位，千方百计联系在利比亚人员，与利比亚政府沟通，获得支持和帮助，租借租用各种交通工具，组织协调撤侨事宜，展现了良好的职业素质和献身精神。利比亚动荡让世界多国展开了一场撤离滞留公民的“大竞赛”。十几年前，人们只听说过美英等国为保护海外公民和利益而大规模撤侨的事例，如今多国媒体把中国行动当成一个“标准”。中国政府的当机立断、行动速度使包括欧美发达国家在内的许多国家政府相形见绌。〔6〕
三、我国人本外交的发展与深化
近年来我国在世界各地的领事保护（注：代表性的有2006年从所罗门、东帝汶、中东、汤加的撤侨，2008年从乍得的撤侨，2009年从海地的撤侨，2010年从吉尔吉斯斯坦的撤侨等。）
尤其是此次从利比亚的撤侨的成功实践表明，新时期的人本外交要立足于国家的经济建设及改革开放，着眼于整体外交的大局，服务于全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本、国家利益至上的原则，以保护中国海外公民实际利益和长远考虑为重点，真正从“外交为国”逐渐转化到“外交为民”。“外交为民”已成为中国外交的新特征之一，利用外交资源保护公民利益成了外交工作的新重点之一。〔7〕因此，利比亚撤侨再次诠释和充实了我国“外交为民”的内涵：
（一）将公民作为外交工作的根本目的和价值指向〔8〕
新中国成立后的相当时期内，中国在国际上面临的根本问题是如何应对西方的封锁合围。维护独立安全、拓展国际空间就成为中国的首要利益，因而也是外交工作的根本目的。改革开放以后，中国的国家利益从输出世界革命转变为经济发展和对外合作，外交工作的重心也相应地调整为为国内经济发展创造稳定的外部环境。进入新世纪，面对经济持续增长而带来的各种问题，中国迫切需要对国家利益结构进行重新排序，构建更加多样和均衡的利益格局。由于国内公民权利意识的兴起，以及决策者对个人价值的肯定，保障公民的利益和权利理应成为国家利益的核心内容。而在对外政策上，公民就应成为外交工作的根本目的和价值指向。将公民作为外交的根本目的就是把维护和促进公民的权益作为一切外交工作的出发点和归宿点。不管具体的外交工作如何，最终的价值指向都是促进全体中国公民的福祉。这意味着有关公民权益的事务在外交中具有优先性，任何时候都要围绕民众的真实需求来思考和解决外交问题。将公民作为根本目的和价值指向，使得长期处于失语和缺位状态的公民回归到政治生活的中心，确立起公民在外交工作中的主体地位，也使得中国外交从高度政治性变得更具人文和道德内涵。我国在此次利比亚撤侨中海陆空齐动员，派出军事运输飞机，出航现代化装备的军舰保护撤侨行动，租用邮轮撤运滞留利比亚港口的数千名中国人，都堪称“新的突破”。国内连续数日每天派出15驾航班接回侨民，这种大阵仗，也是一些国家难以办到的。援救行动中，无论租用国外客船、游船、客车、旅店，动用国内的客机、货船、军舰，还是3.5万侨民吃住行，都是巨大开支和国力消耗，其根本目的和价值指向就是确保中国海外公民的人身财产安全。在极其复杂的情况下，短短12天时间里，中国完成了最大规模的一次有组织撤离海外中国公民行动的壮举，及时有力、方式创新、立体高效，展示了举国办大事的能力，更彰显了我国外交工作的以人为本理念和内涵。
（二）维护和发展公民权益的外交手段要“全方位、多层次”
随着时代的发展，外交已经不仅仅局限于传统的官方交往方面，外交主体日趋多元，外交领域日益拓展，内涵不断丰富，新形式和新载体层出不穷。传统的简单、生硬的外交方式和单纯的实力外交手段已经不能完全适应日益相互依存的世界和民主化、多样化的国际关系发展潮流，将在维护和发展公民权益方面遇到不小的阻力。因此，需要不断拓展外交的领域和内涵，在传统的经济外交、政治外交、军事外交基础上，丰富发展公共外交、多边外交、会议外交、维和外交等形式，综合运用各种外交手段，提高统筹调动各种外交资源、为民众谋取和发展利益的能力。同时，始终奉行独立自主的和平外交政策，合理正当地使用国防力量维护我国的海外利益，不断探索谨慎克制地以军事力量维护海外利益和公民权益的方式方法。
（注：《经济学人》日前刊文称，此次中国政府的利比亚撤侨行动展现了中国军队的信心与实力，是中国军事史上的一个转折点。中国政府和军队长期对解放军远距离执行任务持谨慎的态度，一来是担心会激起其他国家对中国军事野心的恐慌；二来则担心向潜在的对手曝露自己的弱点。而不论是在联合国维和任务还是国际灾难救援中，西方社会一直说服中国军队扮演更加积极的角色。中国政府对此一向谨慎克制。）
为了维护中国公民人身安全，加快从利比亚撤侨速度，中国政府想方设法调动一切外交资源和手段，共调派了91架次的中国民航包机、12架次的军机、5艘货轮、1艘护卫舰、租用了35架次外航包机、11艘次的外籍油轮、100班次的客车，从海陆空三路实施全方位大规模的撤离行动，是新中国成立以来中国政府最大规模的有组织撤离海外中国公民的行动，〔9〕也是“全方位、多层次”外交实践的生动体现。
（三）外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长
国际政治历来被视为国家间争夺权力和财富的斗争，一国外交战略是否成功常以这些要素的实现程度来考量。然而，国家权力的获得并不自动带来公民权利的切实保障，国家财富的增长也不意味着民众利益的必然增加。因此，国家在国际事务中的博弈不仅是争取抽象和整体化的利益，更需要将其转化为本国公民权益的实现。外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长，事实上就是以人为尺度重新确立外交工作的评价标准。具体而言，就是要求国家的外交组织、外交活动和外交内容都要以人的标准来衡量，即是否满足人民的需要，是否为人民尽到责任，是否受到人民的有效监督，是否维护每个公民在世界上的权利。〔10〕只有将外交取得的成果体现在每个公民的实际需求中，由全体公民共同分享，外交工作才具有认同基础和持续性。此次利比亚撤侨行动自始至终由政府主导，举国之力倾情救援，从国家领导人关注，国务院成立应急指挥部统筹协调，到派出前方工作组、驻外使馆联动，军民协作，都是国际上的创新之举。第一次采用了海陆空联动的撤离方式；第一次大规模动用民航飞机，租用外国邮轮和飞机；第一次采用将人员摆渡至第三国再撤回国的方式；第一次使用只有一张纸的中国公民应急旅行证件。为了保障在利比亚人员的生命安全不遗余力、想尽办法、创造性地开展工作，是“以人为本、执政为民”理念在外交领域的生动诠释，是包括海外华侨华人在内的“中国人”的生命价值“与日俱增”。
〔参考文献〕
〔1〕邵峰. 外交为民：我国外交内涵的新扩展［J］. 中国社会科学院院报，2004，（4）.
〔2〕以实际行动体现“外交为民” ［N］. 人民日报，2010-11-02.
〔3〕杨洁篪. 努力开拓中国特色公共外交新局面［J］. 求是，2011，（4）.
〔4〕龙露. 赵启正图解公共外交：让外国了解真实中国［N］. 北京晚报，2011-03-06.
〔5〕张蔚. 试析近年来中国的领事保护［DB/OL］. 国务院侨务办公室网站，2006-05-31.http://www.gqb.gov.cn/news/2006/0531/1/2521.shtml.
〔6〕利比亚撤侨行动“大竞赛” 多国因动作慢受到指责［DB/OL］. 凤凰网，2011-03-08.http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2011_03/08/5033878_0.shtml.
〔7〕吴姣. 杨洁篪：外交为民是重点 外交部“很接地气”［N］. 中国日报，2010-12-12.
〔8〕金灿荣，刘世强. 论以人为本的中国外交思想［J］.外交评论，2009，（5）.
〔9〕 撤离在利同胞行动展示大国责任 获誉“最佳形象片”［DB/OL］. 中国新闻网，2011-03-07.http://www.chinanews.com/gn/2011/03-07/2887729.shtml.
〔10〕杨一帆. 以人为本的外交新理念［J］. 国际资料信息，2008，（8）.
New Development in China’s Human-Oriented Diplomacy
——The Practice and Inspiration of Chinese Nationals Evacuations from Libya
KAN Dao-yuan
(Party School of the CPC Committee of State Administration
of Taxation of China, Yangzhou, 225007, Jiangsu, China)
Abstract:
The recent successful evacuations of Chinese nationals from Libya are highly acclaimed throughout the world. This action fully demonstrates the determination of the Chinese government to safeguard the interest of overseas citizens, signifying the maturity of China’s public diplomacy and consular protection system. The evacuation manifests the purpose and ideas of “governing for the people” and “diplomacy for the people”. It is a realistic footnote to the human-oriented diplomacy idea, paving the way for the diplomacy with Chinese characteristics when the country is gradually integrating itself into the world.
Keywords:
Chinese diplomacy; human-orientation; Diplomacy for the people; evacuations of Chinese nationals from Libya
〔责任编辑：左安嵩〕
关键词：中国外交；人本；外交为民；利比亚撤侨
中图分类号:D801 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2011)6-0042-05
新世纪以来，中国政府采用了更加务实、自信、灵活与成熟的外交政策，不仅在国际上积极塑造“负责任”的大国形象，而且在国内积极树立“外交为民”的新形象。我国外交理念的为民意识日渐增强，政府不断推出新举措使外交工作走进人民大众、贴近平民百姓，同时，建立起了有效机制保护海外中国公民的安全和利益，使我国“外交为民”这一宗旨得到更为具体的体现和进一步加强。中国外交为维护国家主权和安全的根本利益、服务国内经济社会全面发展、保护海外华侨华人中资机构权益等作出了巨大的贡献，取得了举世瞩目的成就。近期我国从利比亚撤侨的实践则为以人为本的外交理念添加了生动的现实注脚，丰富、深化和拓展了“外交为民”的科学内涵和精神实质。
2011年2月中旬以来，北非国家利比亚局势持续动荡，引起国际社会的密切关注。随着该国爆发的骚乱及流血事件的不断升级，外国侨民也开始争相逃离这片动荡之地。2月22日至3月5日，中国外交部、公安部、商务部、国防部和国资委共同努力，组成工作小组远赴利比亚，将在利的35860名中国公民全部撤出，并安全送回国内。同时，还帮助了来自12个国家2100多名外籍人员撤出了利比亚。在此次撤侨大潮中，中国政府以其行动之迅速、规模之大、效率之高，赢得国际社会的广泛尊重。中国从利比亚的成功撤侨，是中国领事保护机制和海外利益保护机制日趋成熟的表现，实现了“执政为民、外交为民”的宗旨和理念，为中国人本外交的发展提供了宝贵的经验，指明了正确的方向。
一、我国人本外交的条件与环境
我国人本外交的提出和实践有着深厚的思想基础，符合经济社会发展的现实需要，是国家崛起和综合国力提升在外交和外事领域的必然反应，也是对一系列国际机遇和挑战的正确回应。
（一）人本外交的思想基础
以人为本是我国文化的一个优良传统，是我国新一代领导人结合新时期中国发展的特点贯彻“三个代表”重要思想、实践科学发展观的具体体现。在新世纪初，我国新的领导集体提出了“以人为本、执政为民”的治国理念, 特别是将2004年人权概念首次写入《宪法》，使尊重和保障人权的概念上升为国家根本大法的一项原则。外交作为内政的延续，也必然要在实际工作中体现和贯彻上述思想。这是我国外交顺应时代和形势的发展变化所面临的一项重要任务。前外长李肇星强调，我国外交要“急人民之所急，想人民之所想，在国际上为维护我国法人和公民的合法权益多做实事”。〔1〕这些发展变化深刻影响到我国外交工作的理念和重心的改变。随之，我国外交加强了为我国公民利益服务的意识，从单纯的“外交为国”发展到也要“外交为民”的新阶段，人本外交的思想逐渐牢固确立，取得共识。
（二）人本外交的社会条件
首先，当代中国正在发生广泛而深刻的变革。经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些条件反映在外事领域上则要求外交决策更加民主，外交过程更加透明，外交行为更加亲民。日益庞大的公民社会和民间舆论希望外交工作以更加“柔和”、“生动”的形象表现出来，使人“可亲”、“可敬”甚至“可爱”。其次，当代中国同世界的关系发生了历史性变化。进入21 世纪，我国的改革开放取得了举世瞩目的成就，综合国力大大提高，对外交往的广度和深度已经达到了相当高的水平。我国人民生活水平有了显著提高，中国日益融入国际社会，与各国之间合作交流活动日趋频繁，各类出国人员数量急剧增加。目前我国在海外约有4500万侨胞，广泛分布于世界各地。中国与世界密切的交互对既有外交工作方式方法提出更高要求，需要我国外交工作实现整体转型，贯彻服务理念，体现人本精神。
（三）人本外交的国际环境
当前，和平发展是国际关系的主流，但是依然存在一系列矛盾、冲突和复杂的不稳定、不确定因素。“走出去”的中国公民和企业多了，遇到的安全风险自然增多，主要包括以下几方面〔2〕：一是政治局势不稳带来的安全风险。如东南亚、非洲、中东等地区大规模政治动乱、军事冲突或局部地区骚乱等，往往使海外中国公民的生命和财产安全受到严重威胁。二是意外事故和自然灾害带来的风险。如美洲等旅游地多发交通事故，非洲、欧洲等劳务聚集地多发工伤事故，东南亚地区频发地震、火山、海啸、山洪等自然灾害。三是社会治安带来的安全风险。如中国公民在海外被偷窃、抢劫和凶杀等案件。四是因个人的行为不当、个人或企业缺乏法律意识、不注重当地习俗、个人形象不文明而对自身安全生产生活造成的风险。五是恐怖袭击。某些地区恐怖袭击仍将加剧，我在海外的企业和公民直接或间接遭受恐怖袭击的可能性也会加大，在某些地区将成为恐怖袭击的直接目标。因此，提倡外交工作的以人为本，在复杂的国际环境中预防风险，最大限度地维护海外中国公民的权益理所应当成为中国外交的题中之意。
综上，中国外交部门在继续高度重视外交大事的同时，也越来越关心一些事关我国公民合法权益保护的“小事”，我国外交开始呈现浓重的“外交为民”色彩，“服务于民”的新外交观得到了强化。在利比亚国内政局的动荡和中国公民安全处境恶化之后，人本外交理念即迅速贯彻和落实在外交政策和外交行动上，促成一次成功的大规模海外撤侨行动。
二、我国人本外交的平台与机制
人本外交是“以人为本、执政为民”理念在外交领域的具体体现，是中国外交内涵的新扩展，主要表现在搭建公共外交平台和建立领事保护机制上。
（一）搭建公共外交平台
公共外交作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向国外公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策及相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。开展好公共外交直接关乎我国国际形象，外交工作要努力使我国在政治上更有影响力、经济上更有竞争力、形象上更有亲和力、道义上更有感召力。〔3〕
为了增进一般民众对外交事务和重大事件的了解，以及为了进一步了解民意，掌握民意， 以促进外交政策能够更多地凝聚和体现公众意志，从而提高外交决策的科学性和透明度，使外交工作走进人民大众，中国外交部已经搭建起公共外交的交流平台，在政府和民众之间实现双向互动。新推行的“公众开放日”、“在线外交”活动以及对外开放外交档案等举措，正在使外交部与老百姓之间的距离越拉越近，不仅增进了一般大众对外交部和外交工作的了解，充分体现了我国政府尊重公民的知情权，也增强了人们的爱国主义精神和使命感。此外，外交部还成立了用以专门协调公共外交工作的公众外交处，其根本目的在于通过加强外交部门及有关组织与公众之间的互动，以引导和争取公众对国家外交政策的理解和支持。不难看出，“以人为本”的概念已经贯穿着我国外交为民的新思维，从而使公共外交正在成为我国外交工作的新要素、新亮点。
此次我国从利比亚的撤侨，展现了国家实力，生动诠释了外交的“以人为本”，“使外国人感觉随着中国经济水平的提高，对国际贡献也在增多，中国的确是一个善良、爱民的政府，引起国际社会的共鸣”。〔4〕尤其是通过媒体的跟踪报道、外交工作人员的解释说明和网络平台的持续热议，充分尊重公民的知情权和参与权，获得社会舆论支持和道义上的合法性。我国撤侨行动受到强烈关注和高度评价，给国际国内民众一次难得的教育机会，使中国良好的国际形象进一步建立，国内民众对国家外交事业的理解和支持程度空前提高，是一次成功的公共外交案例和国际国内大公关。
（二）建立领事保护机制
领事保护（Consular Protection）指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民的权利和利益的行为。
（注：外交部在2007年发布的《领事保护指南》中写明，凡是具有中国国籍者，无论是定居国外的华侨，还是临时出国的旅行者；无论是大陆居民，还是香港、澳门、台湾居民，都是领事保护的对象。）
近年来，中国公民在海外的安全风险系数日益上升。在此背景下，领事保护成为近几年中国外交工作的一项重点。
（注：截至2010年底，中国在海外共有务工人员84.7万人-比2009年多了6.9万人，其中约30%的人在建筑业工作，其他务工人员则主要在亚洲和非洲的贸易、矿业、农业和医疗部门工作。）
中国当前的领事保护机制，特别是预防与应急机制的建立与完善以及其他领事保护方面的进步，都突出体现在近几年中国在海外的撤侨行动上。目前，中国的领事保护工作 “全方位、多层次”，主要由以下五种工作机制构成：〔5〕
（1）宣传服务机制。利用网站和其他媒体渠道及时发布各国的安全状况、旅游、经商、劳务等信息；跟踪、分析和研判有关涉及国外中国公民和企业安全的信息；对不同国家和地区的安全状况进行动态评估，并及时在外交部和驻外使领馆网站上发布预警信息。（2）预警机制。做好领事保护工作，不仅要处理好突发事件，更重要的工作是防患于未然。外交部制定的预防性保护措施包括：不定期发布旅行警示，建议公民避开局势动荡、治安混乱的国家和地区；对一些高危国家实行安全公告制度；通过外交部网站发布《中国境外领事保护和服务指南》；在有条件的驻外使领馆建立侨民登记制度，以便紧急情况时能够快速处理。（3）协调机制。建立了由外交部牵头的境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议制度，统一指挥、协调国外涉中国公民和企业的重大领事保护事件的处置工作。协调机制的建立，为领事保护工作的有效开展提供了组织保障。（4）应急机制。我国在总结以往领事保护工作中的经验，借鉴其他国家领事工作好的做法基础上，外交部及驻外使领馆已经建立起一套成熟的应急机制，遇到相关事件可以迅速作出反应。具体而言，从组成应急小组、制订工作计划，到确定联络方案、保障信息畅通，再到协调国内外有关单位共同展开工作，环环相扣的应急措施确保人员和财产损失降到最低。外交部还于2009年在领事司内设立了领事保护中心，以便进一步整合资源，提升协调行动能力。（5）使领馆领事业务负责制。日常领事工作是使馆工作的重要组成部分，也是领馆工作的核心，它能从细微处体现我国政府对海外公民的关心和保护。对此工作，外交部非常重视，也不时出台一些新的规定，强化领事业务，使馆主要官员领事业务负责制无疑体现了外交部对领事工作的特别关注。
中国从利比亚撤侨的成功，实际上表明了中国领事保护机制的日趋成熟。在利比亚局势动荡伊始，中国外交部就启动宣传服务机制和预警机制，及时发出“请中国公民暂勿赴利比亚”的消息，并通过网站和各大媒体公布了驻利比亚大使馆值班电话和外交部领事保护中心联系方式。伴随着利比亚局势恶化和中国在利比亚人员处境日益艰难，中国政府果断启动协调机制和应急机制，成立应急小组，加强部际协调，在短短的12天时间内，进行3万余人的万里成功大转移，达到零伤亡的结果，被称为“冷战后最大规模撤侨行动”。其中，仅用三四天时间，就撤离出逾2万同胞，占到在利比亚全部华人的60%以上。中国驻利比亚大使馆认真贯彻使领馆业务负责制，工作人员坚守岗位，千方百计联系在利比亚人员，与利比亚政府沟通，获得支持和帮助，租借租用各种交通工具，组织协调撤侨事宜，展现了良好的职业素质和献身精神。利比亚动荡让世界多国展开了一场撤离滞留公民的“大竞赛”。十几年前，人们只听说过美英等国为保护海外公民和利益而大规模撤侨的事例，如今多国媒体把中国行动当成一个“标准”。中国政府的当机立断、行动速度使包括欧美发达国家在内的许多国家政府相形见绌。〔6〕
三、我国人本外交的发展与深化
近年来我国在世界各地的领事保护（注：代表性的有2006年从所罗门、东帝汶、中东、汤加的撤侨，2008年从乍得的撤侨，2009年从海地的撤侨，2010年从吉尔吉斯斯坦的撤侨等。）
尤其是此次从利比亚的撤侨的成功实践表明，新时期的人本外交要立足于国家的经济建设及改革开放，着眼于整体外交的大局，服务于全面建设小康社会的奋斗目标，坚持以人为本、国家利益至上的原则，以保护中国海外公民实际利益和长远考虑为重点，真正从“外交为国”逐渐转化到“外交为民”。“外交为民”已成为中国外交的新特征之一，利用外交资源保护公民利益成了外交工作的新重点之一。〔7〕因此，利比亚撤侨再次诠释和充实了我国“外交为民”的内涵：
（一）将公民作为外交工作的根本目的和价值指向〔8〕
新中国成立后的相当时期内，中国在国际上面临的根本问题是如何应对西方的封锁合围。维护独立安全、拓展国际空间就成为中国的首要利益，因而也是外交工作的根本目的。改革开放以后，中国的国家利益从输出世界革命转变为经济发展和对外合作，外交工作的重心也相应地调整为为国内经济发展创造稳定的外部环境。进入新世纪，面对经济持续增长而带来的各种问题，中国迫切需要对国家利益结构进行重新排序，构建更加多样和均衡的利益格局。由于国内公民权利意识的兴起，以及决策者对个人价值的肯定，保障公民的利益和权利理应成为国家利益的核心内容。而在对外政策上，公民就应成为外交工作的根本目的和价值指向。将公民作为外交的根本目的就是把维护和促进公民的权益作为一切外交工作的出发点和归宿点。不管具体的外交工作如何，最终的价值指向都是促进全体中国公民的福祉。这意味着有关公民权益的事务在外交中具有优先性，任何时候都要围绕民众的真实需求来思考和解决外交问题。将公民作为根本目的和价值指向，使得长期处于失语和缺位状态的公民回归到政治生活的中心，确立起公民在外交工作中的主体地位，也使得中国外交从高度政治性变得更具人文和道德内涵。我国在此次利比亚撤侨中海陆空齐动员，派出军事运输飞机，出航现代化装备的军舰保护撤侨行动，租用邮轮撤运滞留利比亚港口的数千名中国人，都堪称“新的突破”。国内连续数日每天派出15驾航班接回侨民，这种大阵仗，也是一些国家难以办到的。援救行动中，无论租用国外客船、游船、客车、旅店，动用国内的客机、货船、军舰，还是3.5万侨民吃住行，都是巨大开支和国力消耗，其根本目的和价值指向就是确保中国海外公民的人身财产安全。在极其复杂的情况下，短短12天时间里，中国完成了最大规模的一次有组织撤离海外中国公民行动的壮举，及时有力、方式创新、立体高效，展示了举国办大事的能力，更彰显了我国外交工作的以人为本理念和内涵。
（二）维护和发展公民权益的外交手段要“全方位、多层次”
随着时代的发展，外交已经不仅仅局限于传统的官方交往方面，外交主体日趋多元，外交领域日益拓展，内涵不断丰富，新形式和新载体层出不穷。传统的简单、生硬的外交方式和单纯的实力外交手段已经不能完全适应日益相互依存的世界和民主化、多样化的国际关系发展潮流，将在维护和发展公民权益方面遇到不小的阻力。因此，需要不断拓展外交的领域和内涵，在传统的经济外交、政治外交、军事外交基础上，丰富发展公共外交、多边外交、会议外交、维和外交等形式，综合运用各种外交手段，提高统筹调动各种外交资源、为民众谋取和发展利益的能力。同时，始终奉行独立自主的和平外交政策，合理正当地使用国防力量维护我国的海外利益，不断探索谨慎克制地以军事力量维护海外利益和公民权益的方式方法。
（注：《经济学人》日前刊文称，此次中国政府的利比亚撤侨行动展现了中国军队的信心与实力，是中国军事史上的一个转折点。中国政府和军队长期对解放军远距离执行任务持谨慎的态度，一来是担心会激起其他国家对中国军事野心的恐慌；二来则担心向潜在的对手曝露自己的弱点。而不论是在联合国维和任务还是国际灾难救援中，西方社会一直说服中国军队扮演更加积极的角色。中国政府对此一向谨慎克制。）
为了维护中国公民人身安全，加快从利比亚撤侨速度，中国政府想方设法调动一切外交资源和手段，共调派了91架次的中国民航包机、12架次的军机、5艘货轮、1艘护卫舰、租用了35架次外航包机、11艘次的外籍油轮、100班次的客车，从海陆空三路实施全方位大规模的撤离行动，是新中国成立以来中国政府最大规模的有组织撤离海外中国公民的行动，〔9〕也是“全方位、多层次”外交实践的生动体现。
（三）外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长
国际政治历来被视为国家间争夺权力和财富的斗争，一国外交战略是否成功常以这些要素的实现程度来考量。然而，国家权力的获得并不自动带来公民权利的切实保障，国家财富的增长也不意味着民众利益的必然增加。因此，国家在国际事务中的博弈不仅是争取抽象和整体化的利益，更需要将其转化为本国公民权益的实现。外交成果最终要体现为民众权益的维护和增长，事实上就是以人为尺度重新确立外交工作的评价标准。具体而言，就是要求国家的外交组织、外交活动和外交内容都要以人的标准来衡量，即是否满足人民的需要，是否为人民尽到责任，是否受到人民的有效监督，是否维护每个公民在世界上的权利。〔10〕只有将外交取得的成果体现在每个公民的实际需求中，由全体公民共同分享，外交工作才具有认同基础和持续性。此次利比亚撤侨行动自始至终由政府主导，举国之力倾情救援，从国家领导人关注，国务院成立应急指挥部统筹协调，到派出前方工作组、驻外使馆联动，军民协作，都是国际上的创新之举。第一次采用了海陆空联动的撤离方式；第一次大规模动用民航飞机，租用外国邮轮和飞机；第一次采用将人员摆渡至第三国再撤回国的方式；第一次使用只有一张纸的中国公民应急旅行证件。为了保障在利比亚人员的生命安全不遗余力、想尽办法、创造性地开展工作，是“以人为本、执政为民”理念在外交领域的生动诠释，是包括海外华侨华人在内的“中国人”的生命价值“与日俱增”。
〔参考文献〕
〔1〕邵峰. 外交为民：我国外交内涵的新扩展［J］. 中国社会科学院院报，2004，（4）.
〔2〕以实际行动体现“外交为民” ［N］. 人民日报，2010-11-02.
〔3〕杨洁篪. 努力开拓中国特色公共外交新局面［J］. 求是，2011，（4）.
〔4〕龙露. 赵启正图解公共外交：让外国了解真实中国［N］. 北京晚报，2011-03-06.
〔5〕张蔚. 试析近年来中国的领事保护［DB/OL］. 国务院侨务办公室网站，2006-05-31.http://www.gqb.gov.cn/news/2006/0531/1/2521.shtml.
〔6〕利比亚撤侨行动“大竞赛” 多国因动作慢受到指责［DB/OL］. 凤凰网，2011-03-08.http://news.ifeng.com/mil/4/detail_2011_03/08/5033878_0.shtml.
〔7〕吴姣. 杨洁篪：外交为民是重点 外交部“很接地气”［N］. 中国日报，2010-12-12.
〔8〕金灿荣，刘世强. 论以人为本的中国外交思想［J］.外交评论，2009，（5）.
〔9〕 撤离在利同胞行动展示大国责任 获誉“最佳形象片”［DB/OL］. 中国新闻网，2011-03-07.http://www.chinanews.com/gn/2011/03-07/2887729.shtml.
〔10〕杨一帆. 以人为本的外交新理念［J］. 国际资料信息，2008，（8）.
New Development in China’s Human-Oriented Diplomacy
——The Practice and Inspiration of Chinese Nationals Evacuations from Libya
KAN Dao-yuan
(Party School of the CPC Committee of State Administration
of Taxation of China, Yangzhou, 225007, Jiangsu, China)
Abstract:
The recent successful evacuations of Chinese nationals from Libya are highly acclaimed throughout the world. This action fully demonstrates the determination of the Chinese government to safeguard the interest of overseas citizens, signifying the maturity of China’s public diplomacy and consular protection system. The evacuation manifests the purpose and ideas of “governing for the people” and “diplomacy for the people”. It is a realistic footnote to the human-oriented diplomacy idea, paving the way for the diplomacy with Chinese characteristics when the country is gradually integrating itself into the world.
Keywords:
Chinese diplomacy; human-orientation; Diplomacy for the people; evacuations of Chinese nationals from Libya
〔责任编辑：左安嵩〕