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[摘要] 构建和谐社会，促进社会经济持续、健康的发展离不开社会保障，而我国农村社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。随着改革开放的深人，农民面临市场风险、生活风险的问题日益突出，完善农村社会保障制度的呼声也就日益强烈。当前我国现行的城乡有别的社会保障体系，不仅有违社会公平，制约着社会保障总体水平的提高，而且也直接导致了社会矛盾的加剧。与中国国情相适应的、与社会主义市场经济体制相匹配的社会保障体系应该根据立法或行政法规建立并覆盖全体公民，因此，建立城乡一体化的社会保障体系就成为缓解社会矛盾的必然选择，是实现城乡统筹、协调发展的突破口，也是推进社会主义新农村建设的民生工程。
[关键词] 社会保障 社会保障体系 城乡一体化
构建和谐社会，促进社会经济持续、健康的发展离不开社会保障，而我国的社会保障建设主要侧重于城镇，农村的社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，近几年来，城乡社会保障一体化问题逐渐成为学术界研究的重点，许多学者围绕这个话题展开了诸多争论，本文针对我国城乡社会保障制度呈现出的二元分割状态，具体分析了实行社会保障城乡一体化的可能性，并提出了一些针对性措施。
一、现行二元社会保障体系的弊端
在我国经济转轨和社会转型期，相继出现了就业压力增大、收入分配不公、社会保障薄弱等突出的矛盾和问题。从当前状况来看，现行社会保障体系还存在诸多问题，特别是城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，还未真正在全国城乡建立起一道有效的安全网。
首先，全国居民社会保障的覆盖面窄、层次低，导致因贫困、失业、疾病等引起的社会保障问题日益增多。如：2006年全国居民约50% 没有任何福利保障，享受最低生活保障的仅占总人口的2.1%。
其次，城乡社会保障体系发展很不平衡，导致农村的社会保障问题严重突出。如，2006年城镇居民没有任何福利保障的为26%，而农村这一指标却高达61%；城镇养老保险覆盖率约为60%，而农村仅为9.1%；城镇医疗保险覆盖率约为67% ，而农村仅为21.7% [1]。
第三，城乡社会保障体系分离，尚未形成统筹与协调的运行机制，不仅造成城乡社会保障水平相差悬殊，而且导致农民工、失地农民等群体基本被排斥在制度之外。现行社会保障体系存在的诸多问题既不符合经济平等与社会公正的基本理念，也违背了构建社会主义和谐社会的根本宗旨。鉴于此，中国政府在十六届六中全会上就明确提出，从建设社会主义和谐社会的目标和要求出发，到2020 年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。当然，我们也不能够否定其中所取得的成就。
然而，与当前社会经济发展和以构建和谐社会为目标的社会主义新农村要求相比，农村社会保障与城镇养老、医疗等保障的差距仍然较大，保障层次低，保障功能差。由于现行农村社会养老保险是储蓄性的，政府没有投入，农民参保积极性不高，且现行养老保险金发放标准与农民实际养老需求差距较大。正在积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但这种医疗保障还只是社区化的，而非社会化。
二、实行城乡一体化社会保障体系的可能性
现行的二元社会保障体系阻碍城乡统筹发展。近年来，尽管许多地方政府在社会保障制度、户籍制度等方面做过许多努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，城乡二元结构依然存在。实现城乡统筹，就是要求劳动力、资本、土地和技术等要素在城乡之间能够合理流动，促进城乡经济发展的良性互动。而社会保障制度的严重失衡及户籍制度改革的滞后，限制和阻碍了劳动力要素的流动，不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。目前大量剩余劳动力仍滞留农村，造成劳动力资源的极大浪费。同时，即使由于农村资源的挤压和城市生活的拉力，使一部分农业剩余劳动力流动到城市，但这些劳动力也只能在城市里从事着那些城市居民不愿意干的脏、苦、累的工作，却不能与城市居民享有平等的保障权利。
现行城乡二元社会保障体系延缓城市化进程。由于城乡社会保障体系的二元性，在城市化进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，使处于非农化过程中的农民被排斥于城镇社会保障体系之外，被置于“边缘人”地位，其结果造成农村人口的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中的预期成本将大大增加，农村人口的城市化动机也必定因此而大大降低，从而延缓了城市化进程。
农村传统保障方式面临现实挑战。千百年来，我国农村保障以家庭为载体，实行家庭保障。这既是中国传统文化所形成的风俗习惯和优良美德，也是农村生产力不发达的现实情况所致。但是，随着农村经济的发展和社会的变迁，传统的农村家庭保障基础已经发生动摇，家庭保障正面临着多方面的挑战和困难。如农民收入增长缓慢、人口老龄化以及家庭结构的变化等。
三、实现城乡一体化社会保障体系的针对性措施
建立覆盖城乡居民的社会保障体系，不仅是建立社会主义和谐社会的根本要求，而且是一项关乎国运惠及民生的福利工程。由于受城乡二元经济结构以及经济发展水平的制约，覆盖城乡居民的社会保障体系的建设不可能一蹴而就，而需要经过一个长期的发展过程。根据中国的国情和社会保障制度的发展现实，这一体系的制度推进应采取两条腿走路的方针，一方面是通过现行城乡社会保障制度的深化改革与制度创新，不断完善制度体系，扩大覆盖范围，提高制度运行效率，从而实现社会保障资源的合理与有效配置；另一方面是从社会保障满足基本生存需求的公平性出发，加快推进基本社会保障制度的建设。在这一制度体系建设过程中，应该坚持与经济发展水平相适应的原则，尤其是要综合考虑城乡社会保障需求和供给水平两方面因素，合理确定覆盖范围、保障水平和推进步骤。
首先，进一步改革与完善城镇社会保障制度，继续扩大覆盖面，从城乡居民基本保障需求的重要性来看，应该首先满足民生的基本需求，解决全民的基本生存保障问题，如最低生活保障：基本保障是关系民生的重要内容，是建立覆盖城乡居民社会保障体系的基础，制度设计上类似于“社会保障底线公平”[2]。城乡居民的最低生活保障要进行科学的制度设计， 合理确定最低生活保障线、最低生活保障给付标准，并根据最低生活保障资格来给付；医疗卫生：通过基本医疗卫生服务体系的构建，为城乡居民提供最基本的、免费的医疗卫生保健服务，彻底解决城乡居民“看病贵、看病难”的问题。最后，基本养老保障类似于霍尔茨曼等在世界银行报告中提出的“五支柱养老保险计划”中的“零支柱”[3]。
其次，建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平。农村社会保障制度建立与完善的最大难点是资金不足，特别是政府尚未承担其应有的责任，因此必须改革现行的筹资机制，建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制。
第三，在推进覆盖城乡居民的社会保障体系过程中，既要考虑城乡社会保障制度的差异性，还要考虑城乡社会保障制度的统筹与对接。因此，在具体推进过程中，要统筹兼顾、协调发展，对制度结构和保障水平做出科学的制度安排。
第四，建立统一的社会保障管理体制。要建立全国统一的社会保障管理机构，实现城乡社会保障的统一管理。同时要实行科学分工，即将管理、执行、监督机构分开，使之相互独立、相互联系、相互制约。加强农村社会保障制度的建设，可以通过“加法”和“减法”两条路径来实现。“加法”即逐步增加农村社会保障的财政投入；“减法”即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中，减轻农村社会保障压力，最终建立一个比较完整的农村社会保障制度，实现城乡社会保障制度的统筹和统一[4] 。
参考文献：
[1]零点研究咨询集团：《2006中国公共服务评价指数报告》，http://www.orizonkey.com，2006年12月19日.
[2]景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，《社会学研究》2004年第6期.
[3]霍尔茨曼等：《21世纪的老年收入保障： 养老金制度改革国際比较》， 中国劳动社会保障出版社2006年版，第46页.
[4]郭金丰，统筹城乡发展事业中的社会保障问题[J ].求实，2004，(10) ：57 —59.
[关键词] 社会保障 社会保障体系 城乡一体化
构建和谐社会，促进社会经济持续、健康的发展离不开社会保障，而我国的社会保障建设主要侧重于城镇，农村的社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘。城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，近几年来，城乡社会保障一体化问题逐渐成为学术界研究的重点，许多学者围绕这个话题展开了诸多争论，本文针对我国城乡社会保障制度呈现出的二元分割状态，具体分析了实行社会保障城乡一体化的可能性，并提出了一些针对性措施。
一、现行二元社会保障体系的弊端
在我国经济转轨和社会转型期，相继出现了就业压力增大、收入分配不公、社会保障薄弱等突出的矛盾和问题。从当前状况来看，现行社会保障体系还存在诸多问题，特别是城乡社会保障制度呈现出明显的二元分割状态，还未真正在全国城乡建立起一道有效的安全网。
首先，全国居民社会保障的覆盖面窄、层次低，导致因贫困、失业、疾病等引起的社会保障问题日益增多。如：2006年全国居民约50% 没有任何福利保障，享受最低生活保障的仅占总人口的2.1%。
其次，城乡社会保障体系发展很不平衡，导致农村的社会保障问题严重突出。如，2006年城镇居民没有任何福利保障的为26%，而农村这一指标却高达61%；城镇养老保险覆盖率约为60%，而农村仅为9.1%；城镇医疗保险覆盖率约为67% ，而农村仅为21.7% [1]。
第三，城乡社会保障体系分离，尚未形成统筹与协调的运行机制，不仅造成城乡社会保障水平相差悬殊，而且导致农民工、失地农民等群体基本被排斥在制度之外。现行社会保障体系存在的诸多问题既不符合经济平等与社会公正的基本理念，也违背了构建社会主义和谐社会的根本宗旨。鉴于此，中国政府在十六届六中全会上就明确提出，从建设社会主义和谐社会的目标和要求出发，到2020 年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。当然，我们也不能够否定其中所取得的成就。
然而，与当前社会经济发展和以构建和谐社会为目标的社会主义新农村要求相比，农村社会保障与城镇养老、医疗等保障的差距仍然较大，保障层次低，保障功能差。由于现行农村社会养老保险是储蓄性的，政府没有投入，农民参保积极性不高，且现行养老保险金发放标准与农民实际养老需求差距较大。正在积极推行的农村合作医疗制度虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但这种医疗保障还只是社区化的，而非社会化。
二、实行城乡一体化社会保障体系的可能性
现行的二元社会保障体系阻碍城乡统筹发展。近年来，尽管许多地方政府在社会保障制度、户籍制度等方面做过许多努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，城乡二元结构依然存在。实现城乡统筹，就是要求劳动力、资本、土地和技术等要素在城乡之间能够合理流动，促进城乡经济发展的良性互动。而社会保障制度的严重失衡及户籍制度改革的滞后，限制和阻碍了劳动力要素的流动，不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。目前大量剩余劳动力仍滞留农村，造成劳动力资源的极大浪费。同时，即使由于农村资源的挤压和城市生活的拉力，使一部分农业剩余劳动力流动到城市，但这些劳动力也只能在城市里从事着那些城市居民不愿意干的脏、苦、累的工作，却不能与城市居民享有平等的保障权利。
现行城乡二元社会保障体系延缓城市化进程。由于城乡社会保障体系的二元性，在城市化进程中缺乏化解市场风险的社会保障制度安排，使处于非农化过程中的农民被排斥于城镇社会保障体系之外，被置于“边缘人”地位，其结果造成农村人口的非农化与农村人口的城市化呈现为两个分裂的过程。这一现实背景意味着农村人口在城市化过程中的预期成本将大大增加，农村人口的城市化动机也必定因此而大大降低，从而延缓了城市化进程。
农村传统保障方式面临现实挑战。千百年来，我国农村保障以家庭为载体，实行家庭保障。这既是中国传统文化所形成的风俗习惯和优良美德，也是农村生产力不发达的现实情况所致。但是，随着农村经济的发展和社会的变迁，传统的农村家庭保障基础已经发生动摇，家庭保障正面临着多方面的挑战和困难。如农民收入增长缓慢、人口老龄化以及家庭结构的变化等。
三、实现城乡一体化社会保障体系的针对性措施
建立覆盖城乡居民的社会保障体系，不仅是建立社会主义和谐社会的根本要求，而且是一项关乎国运惠及民生的福利工程。由于受城乡二元经济结构以及经济发展水平的制约，覆盖城乡居民的社会保障体系的建设不可能一蹴而就，而需要经过一个长期的发展过程。根据中国的国情和社会保障制度的发展现实，这一体系的制度推进应采取两条腿走路的方针，一方面是通过现行城乡社会保障制度的深化改革与制度创新，不断完善制度体系，扩大覆盖范围，提高制度运行效率，从而实现社会保障资源的合理与有效配置；另一方面是从社会保障满足基本生存需求的公平性出发，加快推进基本社会保障制度的建设。在这一制度体系建设过程中，应该坚持与经济发展水平相适应的原则，尤其是要综合考虑城乡社会保障需求和供给水平两方面因素，合理确定覆盖范围、保障水平和推进步骤。
首先，进一步改革与完善城镇社会保障制度，继续扩大覆盖面，从城乡居民基本保障需求的重要性来看，应该首先满足民生的基本需求，解决全民的基本生存保障问题，如最低生活保障：基本保障是关系民生的重要内容，是建立覆盖城乡居民社会保障体系的基础，制度设计上类似于“社会保障底线公平”[2]。城乡居民的最低生活保障要进行科学的制度设计， 合理确定最低生活保障线、最低生活保障给付标准，并根据最低生活保障资格来给付；医疗卫生：通过基本医疗卫生服务体系的构建，为城乡居民提供最基本的、免费的医疗卫生保健服务，彻底解决城乡居民“看病贵、看病难”的问题。最后，基本养老保障类似于霍尔茨曼等在世界银行报告中提出的“五支柱养老保险计划”中的“零支柱”[3]。
其次，建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制，不断提高保障水平。农村社会保障制度建立与完善的最大难点是资金不足，特别是政府尚未承担其应有的责任，因此必须改革现行的筹资机制，建立更能体现政府责任的、便于城乡统筹的筹资机制。
第三，在推进覆盖城乡居民的社会保障体系过程中，既要考虑城乡社会保障制度的差异性，还要考虑城乡社会保障制度的统筹与对接。因此，在具体推进过程中，要统筹兼顾、协调发展，对制度结构和保障水平做出科学的制度安排。
第四，建立统一的社会保障管理体制。要建立全国统一的社会保障管理机构，实现城乡社会保障的统一管理。同时要实行科学分工，即将管理、执行、监督机构分开，使之相互独立、相互联系、相互制约。加强农村社会保障制度的建设，可以通过“加法”和“减法”两条路径来实现。“加法”即逐步增加农村社会保障的财政投入；“减法”即将有条件的农民工纳入城镇社会保障体系中，减轻农村社会保障压力，最终建立一个比较完整的农村社会保障制度，实现城乡社会保障制度的统筹和统一[4] 。
参考文献：
[1]零点研究咨询集团：《2006中国公共服务评价指数报告》，http://www.orizonkey.com，2006年12月19日.
[2]景天魁：《底线公平与社会保障的柔性调节》，《社会学研究》2004年第6期.
[3]霍尔茨曼等：《21世纪的老年收入保障： 养老金制度改革国際比较》， 中国劳动社会保障出版社2006年版，第46页.
[4]郭金丰，统筹城乡发展事业中的社会保障问题[J ].求实，2004，(10) ：57 —59.