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在现实中,人大审议流于形式的问题依旧突出。“以颂代议,阿谀逢迎”、“ 高谈空议,似审非审”、“一议了之,审了白审”等等问题的背后,隐含了多重的现实困局。如何“解困”,应变之道又是什么?
审议的现实弊病
“鉴于国家赔偿案件双方为公民和国家机关,处于不对等地位,建议将主要举证责任由赔偿义务机关承担。”
“法官的自由裁量与当事人的请求之间存在扯皮空间,建议对精神损害赔偿予以细化,进一步明确具体计算标准。”
“决定程序不是公开进行的,缺乏公信力;没有双方当事人的意见和辩论,当事人的诉权不能完全保障和实现。”
…………
2009年10月27日,关于修改国家赔偿法的决定草案提交十一届全国人大常委会第十一次会议审议。已经三审的草案,由于各方意见分歧较大,在10月31日下午的全体会议上,决定草案未能交付表决。
近年来,随着人大工作制度不断规范和完善,人大代表和人大常委会组成人员素质不断提高,无论是在人大会议上还是在人大常委会会议上,全国以及各地人大审议的质量在普遍提高,审议所发挥的作用也越来越大。然而,毋庸讳言的是,在现实中,审议流于形式的问题依旧突出。
——以颂代议,阿谀逢迎。“我们开会,前面8分钟是在歌功颂德,对报告歌功颂德,对自己歌功颂德……”2009年全国人代会上,全国人大代表钟南山的“炮轰”声清脆响亮,一语刺中人大审议的陈年顽疾。有人称,这种审议,与其说是审议,毋宁说是阿谀,把一个神圣殿堂,俨然变成了“个人崇拜”的竞技场。
——高谈空议,似审非审。审议中不乏有人只侃形势,不说具体;有的谈宏观头头是道,议微观不入门道;市里审议谈省里的,省里审议谈国家的,本地审议谈外地的。更有一些人,喜欢谈本地区、本部门、本企业的工作成绩,把审议发言变成了工作汇报和企业广告。一些代表利用审议发言之机,大讲困难,要资金要项目。这些情况导致人代会审议发言隔靴搔痒,不能切中主题,从而影响会议效果。
——预先定调,照本宣科。在人大常委会会议上,人大常委会组成人员个人的审议意见,一般来讲,应该是通过集体审议决议和书面综合的审议意见来体现的。但是,不少审议决议或书面综合审议意见都是由有关部门事先准备好的。这样,个人的审议发言,无论你是真知灼见,还是奇谈怪论,均与审议决议无关。我认为错的,决议都肯定了;我认为要修改的,决议都坚持了。这样的审议,既玩弄了审议者,也愚弄了被审议者。一纸审议意见,只要照本宣科就行,缺乏实质性的博弈和协商。
此外,领导代表发言多,普通代表发言少;谦虚用语多(“学习报告”、“领会精神”、“贯彻要求”),规范用语少(出现法律性和常识性错误,颠倒主仆关系);一议了之,审了白审等等问题,也时常遭人们诟病。
“潜规则”下的多重困局
问题的症结何在?
2009年11月11日上午,广州市人大常委会调研组赴市环保局调研。市环保局局长丁红都、副局长杨柳分别汇报近几年依法行政的情况后,市人大常委会委员、广州大学法学院院长邓成明发言说:“无论如何,环保部门执法要积极,不管执法力量足不足,政府疏于管理,这个责任是不能推卸的。对环境问题,老百姓意见很大。比如汽车尾气问题,我就听一些群众反映……”
听到这里,丁红都将手中文件往桌上一放,神情嚴肃地说:“我们反对以个别或部分群众意见,作为对政府工作的否定。有些情况复杂,可能有些群众并不了解,不能乱下结论。”
邓成明对丁红都的插话感到不满。他说:“我是作为人大代表来调研,你应该听我把话说完,就算我作为普通市民,也有权利反映情况。不能因为你是局长,就以权势压人,不让人把话说完。如果这样,我不说了,我走了。”
“代表PK局长”的新闻迅速蹿红网络。通过这个事件,我们不难发现,在当前的政治环境下,习惯了“唱赞歌”的政府官员,对代表的“另类言语”有着自然的排斥感。换而言之,面对高高在上、有权有势的政府官员,代表要想提批评意见,着实需要十足的胆量和勇气。
一般的工作调研尚且如此,更何况是众人瞩目的人代会。人代会上,“一府两院”负责人到现场听取审议意见,本是应当之举。但是,行则前呼后拥,言则指导照办,又是迎进送出,又是录像摄影。有代表直言,如此的排场与其说是来听取审议意见,不如说是“大驾光临”。诸多造势,客观上导致了官员的与众不同,营造出一种让审议者感觉“君临臣下”的氛围。因此,在这样场面上的审议,对一般人来说,说话难,说真话更难,因而审议就容易扭曲和变味。
环境氛围如此,而有关报告不够详细,有关问题讳莫如深,也让代表们无从下手,难以审议。
“我们审查预算,就有点像是盲人摸象。政府提供的预算方案,原本应该是一头完整的大象,但事实上政府只是提供了其中的一条腿或是一根尾,只是象身上的一部分。盲人摸到什么就审什么,也不知道它们之间的关系,更不知道象的整个面貌。”在全国人代会上,有人大代表对预算草案的不完整性提出了自己的看法。
当然,人大审议的多重困局,有客观环境的原因,也有主观自身的因素。
心存顾虑,怕遭非议。人大审议虽然是法律授权,但是在一部分人的心目中仍然还存在着种种顾虑。有的怕“搞严了”,影响与“一府两院”的关系;有的怕“搞紧了”,束缚了“一府两院”的手脚;有的担心“搞硬了”,超越了人大的权限。因此,“点到为止、见好就收”就成了很多人的“明智”选择。由于人大自己对审议意见的落实督得不紧,查得不硬,就使得审议效果大打折扣。而有的审议者不了解人大审议工作的性质和重要性,把会议的报告当上级文件来学习,只唱赞歌,不敢说不。
此外,搞好人大审议,需要审议者有扎实的准备。对于有些议题,缺少知识的储备,不进行调查研究,审议时就讲不清道理,辨不了是非,讲外行话,受监督的部门自然对意见不以为然,不屑一顾。
“解困”,路在何方?
面对审议的多重现实困局,我们应该如何“解困”,应变之道又是什么?
议事公开化是现代民主政治的基本原则,也是民意机关接受公众监督的基本前提。人大代表、常委会组成人员能不能积极履职、发言会不会“跑题”,在阳光下,将被暴露无遗,充分接受民众的“检阅”。
“那天天气很热,只要整齐,穿件T恤也未尝不可,但有委员还是选择了一件衬衫。下午的联组会议因为要直播,几名委员不仅发言稿再三斟酌、推敲,连着装也特别讲究。”2005年7月25日,浙江省人大常委会首次对委员的发言进行了网络视频直播。时任省人大常委会委员的鲁世杰说,省人大常委会会议是一个严肃、重要的会议,委员们都非常认真,但一旦网络直播,大家在各方面将会更加注意,包括穿着、谈吐等细节问题。
细节之变,反映的则是常委会组成人员对权力行使更加审慎。
近些年,各地在推进人大审议工作公开化方面做了不少的努力,但是我们也应当看到,目前通过媒体所公开的人大议事信息,常常不够完整,常委会组成人员的发言还不能够全部公开。人大议事内容的公开力度和公开程度与百姓的要求,依然有一定的差距。
前一阵子,河南省十一届人大常委会以一票之差,未通过对省住房和城乡建设厅厅长的任命,到底是什么原因没有通过?一时间,人们议论纷纷。而安徽省霍邱县的 “奖励门”事件更是让人摸不着头脑。2009年7月10日,在县人大常委会讨论通过的前提下,6亿元奖励一个民营企业成为重大决策而出台;在12天后再次召开的县人大常委会上,该“重大决策”因被定性为“错误决策”而废止。
人大究竟在做什么,为什么会作出如此的决定?不难想象,如果权力的行使不能彻底向公众公开,不能接受监督,不用说,审议的质量将受影响,甚至可能会导致少数人大代表和委员出于一己私利而滥用手中的权力。
基于这样的现实,有专家建议,在时机成熟时,通过电视直播、网上直播,全面、及时地公开人大常委会会议。同时除了涉及国家机密等例外情况,人大常委会的会议发言记录、议案、资料、决议等,也可以通过人大网等专门网站向社会公示。借助外在的社会力量,来提高人大议事的质量,从而保障人大谨慎地用好手中的权力。
开会议事是民主的基本运作方式,而如何开好会、议好事,莫不需要合理的规则做支撑。从目前的实际情况来看,全国和地方人大很少启动辩论机制,致使人大议事活动的主要形式是协商讨论,审议过程最多是一般的议论表态。学者刘瑜曾在《缺乏辩论的大会是寂寞的》一文中说:“和谐的、团结的会议气氛固然是件好事,但是假如这种融洽的基础是对社会矛盾的掩饰或者无视,那就成了‘伪融洽’了……相比把矛盾藏到桌子底下来维持一个桌面上的团结融洽,倒不如把矛盾摆到桌面上来公开讨论。”
事实上,在利益多元化的社会背景下,让代表和委员在审议时的不同意见形成争论,使得每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志,甚至一直到个体意志变成总体的意志,而不是各自发言一通就了事,这不仅有利于信息的沟通和意见的协调,而且有利于审议质量的提高。
可见,保证议事过程的公正、公平、透明,让各方参会者在平等的环境下,自由发言,并展开实质性辩论,形成公共理性,将是提高人大审议质量的一条重要路径,也是人大制度完善和发展的一项重要工程。
此外,审议的前期准备工作、审议议题的选择、内容的规范等等,对人大审议质量也有一定的影响,这些都需要人大工作者在实践中不断探索和改进。
审议的现实弊病
“鉴于国家赔偿案件双方为公民和国家机关,处于不对等地位,建议将主要举证责任由赔偿义务机关承担。”
“法官的自由裁量与当事人的请求之间存在扯皮空间,建议对精神损害赔偿予以细化,进一步明确具体计算标准。”
“决定程序不是公开进行的,缺乏公信力;没有双方当事人的意见和辩论,当事人的诉权不能完全保障和实现。”
…………
2009年10月27日,关于修改国家赔偿法的决定草案提交十一届全国人大常委会第十一次会议审议。已经三审的草案,由于各方意见分歧较大,在10月31日下午的全体会议上,决定草案未能交付表决。
近年来,随着人大工作制度不断规范和完善,人大代表和人大常委会组成人员素质不断提高,无论是在人大会议上还是在人大常委会会议上,全国以及各地人大审议的质量在普遍提高,审议所发挥的作用也越来越大。然而,毋庸讳言的是,在现实中,审议流于形式的问题依旧突出。
——以颂代议,阿谀逢迎。“我们开会,前面8分钟是在歌功颂德,对报告歌功颂德,对自己歌功颂德……”2009年全国人代会上,全国人大代表钟南山的“炮轰”声清脆响亮,一语刺中人大审议的陈年顽疾。有人称,这种审议,与其说是审议,毋宁说是阿谀,把一个神圣殿堂,俨然变成了“个人崇拜”的竞技场。
——高谈空议,似审非审。审议中不乏有人只侃形势,不说具体;有的谈宏观头头是道,议微观不入门道;市里审议谈省里的,省里审议谈国家的,本地审议谈外地的。更有一些人,喜欢谈本地区、本部门、本企业的工作成绩,把审议发言变成了工作汇报和企业广告。一些代表利用审议发言之机,大讲困难,要资金要项目。这些情况导致人代会审议发言隔靴搔痒,不能切中主题,从而影响会议效果。
——预先定调,照本宣科。在人大常委会会议上,人大常委会组成人员个人的审议意见,一般来讲,应该是通过集体审议决议和书面综合的审议意见来体现的。但是,不少审议决议或书面综合审议意见都是由有关部门事先准备好的。这样,个人的审议发言,无论你是真知灼见,还是奇谈怪论,均与审议决议无关。我认为错的,决议都肯定了;我认为要修改的,决议都坚持了。这样的审议,既玩弄了审议者,也愚弄了被审议者。一纸审议意见,只要照本宣科就行,缺乏实质性的博弈和协商。
此外,领导代表发言多,普通代表发言少;谦虚用语多(“学习报告”、“领会精神”、“贯彻要求”),规范用语少(出现法律性和常识性错误,颠倒主仆关系);一议了之,审了白审等等问题,也时常遭人们诟病。
“潜规则”下的多重困局
问题的症结何在?
2009年11月11日上午,广州市人大常委会调研组赴市环保局调研。市环保局局长丁红都、副局长杨柳分别汇报近几年依法行政的情况后,市人大常委会委员、广州大学法学院院长邓成明发言说:“无论如何,环保部门执法要积极,不管执法力量足不足,政府疏于管理,这个责任是不能推卸的。对环境问题,老百姓意见很大。比如汽车尾气问题,我就听一些群众反映……”
听到这里,丁红都将手中文件往桌上一放,神情嚴肃地说:“我们反对以个别或部分群众意见,作为对政府工作的否定。有些情况复杂,可能有些群众并不了解,不能乱下结论。”
邓成明对丁红都的插话感到不满。他说:“我是作为人大代表来调研,你应该听我把话说完,就算我作为普通市民,也有权利反映情况。不能因为你是局长,就以权势压人,不让人把话说完。如果这样,我不说了,我走了。”
“代表PK局长”的新闻迅速蹿红网络。通过这个事件,我们不难发现,在当前的政治环境下,习惯了“唱赞歌”的政府官员,对代表的“另类言语”有着自然的排斥感。换而言之,面对高高在上、有权有势的政府官员,代表要想提批评意见,着实需要十足的胆量和勇气。
一般的工作调研尚且如此,更何况是众人瞩目的人代会。人代会上,“一府两院”负责人到现场听取审议意见,本是应当之举。但是,行则前呼后拥,言则指导照办,又是迎进送出,又是录像摄影。有代表直言,如此的排场与其说是来听取审议意见,不如说是“大驾光临”。诸多造势,客观上导致了官员的与众不同,营造出一种让审议者感觉“君临臣下”的氛围。因此,在这样场面上的审议,对一般人来说,说话难,说真话更难,因而审议就容易扭曲和变味。
环境氛围如此,而有关报告不够详细,有关问题讳莫如深,也让代表们无从下手,难以审议。
“我们审查预算,就有点像是盲人摸象。政府提供的预算方案,原本应该是一头完整的大象,但事实上政府只是提供了其中的一条腿或是一根尾,只是象身上的一部分。盲人摸到什么就审什么,也不知道它们之间的关系,更不知道象的整个面貌。”在全国人代会上,有人大代表对预算草案的不完整性提出了自己的看法。
当然,人大审议的多重困局,有客观环境的原因,也有主观自身的因素。
心存顾虑,怕遭非议。人大审议虽然是法律授权,但是在一部分人的心目中仍然还存在着种种顾虑。有的怕“搞严了”,影响与“一府两院”的关系;有的怕“搞紧了”,束缚了“一府两院”的手脚;有的担心“搞硬了”,超越了人大的权限。因此,“点到为止、见好就收”就成了很多人的“明智”选择。由于人大自己对审议意见的落实督得不紧,查得不硬,就使得审议效果大打折扣。而有的审议者不了解人大审议工作的性质和重要性,把会议的报告当上级文件来学习,只唱赞歌,不敢说不。
此外,搞好人大审议,需要审议者有扎实的准备。对于有些议题,缺少知识的储备,不进行调查研究,审议时就讲不清道理,辨不了是非,讲外行话,受监督的部门自然对意见不以为然,不屑一顾。
“解困”,路在何方?
面对审议的多重现实困局,我们应该如何“解困”,应变之道又是什么?
议事公开化是现代民主政治的基本原则,也是民意机关接受公众监督的基本前提。人大代表、常委会组成人员能不能积极履职、发言会不会“跑题”,在阳光下,将被暴露无遗,充分接受民众的“检阅”。
“那天天气很热,只要整齐,穿件T恤也未尝不可,但有委员还是选择了一件衬衫。下午的联组会议因为要直播,几名委员不仅发言稿再三斟酌、推敲,连着装也特别讲究。”2005年7月25日,浙江省人大常委会首次对委员的发言进行了网络视频直播。时任省人大常委会委员的鲁世杰说,省人大常委会会议是一个严肃、重要的会议,委员们都非常认真,但一旦网络直播,大家在各方面将会更加注意,包括穿着、谈吐等细节问题。
细节之变,反映的则是常委会组成人员对权力行使更加审慎。
近些年,各地在推进人大审议工作公开化方面做了不少的努力,但是我们也应当看到,目前通过媒体所公开的人大议事信息,常常不够完整,常委会组成人员的发言还不能够全部公开。人大议事内容的公开力度和公开程度与百姓的要求,依然有一定的差距。
前一阵子,河南省十一届人大常委会以一票之差,未通过对省住房和城乡建设厅厅长的任命,到底是什么原因没有通过?一时间,人们议论纷纷。而安徽省霍邱县的 “奖励门”事件更是让人摸不着头脑。2009年7月10日,在县人大常委会讨论通过的前提下,6亿元奖励一个民营企业成为重大决策而出台;在12天后再次召开的县人大常委会上,该“重大决策”因被定性为“错误决策”而废止。
人大究竟在做什么,为什么会作出如此的决定?不难想象,如果权力的行使不能彻底向公众公开,不能接受监督,不用说,审议的质量将受影响,甚至可能会导致少数人大代表和委员出于一己私利而滥用手中的权力。
基于这样的现实,有专家建议,在时机成熟时,通过电视直播、网上直播,全面、及时地公开人大常委会会议。同时除了涉及国家机密等例外情况,人大常委会的会议发言记录、议案、资料、决议等,也可以通过人大网等专门网站向社会公示。借助外在的社会力量,来提高人大议事的质量,从而保障人大谨慎地用好手中的权力。
开会议事是民主的基本运作方式,而如何开好会、议好事,莫不需要合理的规则做支撑。从目前的实际情况来看,全国和地方人大很少启动辩论机制,致使人大议事活动的主要形式是协商讨论,审议过程最多是一般的议论表态。学者刘瑜曾在《缺乏辩论的大会是寂寞的》一文中说:“和谐的、团结的会议气氛固然是件好事,但是假如这种融洽的基础是对社会矛盾的掩饰或者无视,那就成了‘伪融洽’了……相比把矛盾藏到桌子底下来维持一个桌面上的团结融洽,倒不如把矛盾摆到桌面上来公开讨论。”
事实上,在利益多元化的社会背景下,让代表和委员在审议时的不同意见形成争论,使得每个人都有权利通过辩论说服其他人接受自己的意志,甚至一直到个体意志变成总体的意志,而不是各自发言一通就了事,这不仅有利于信息的沟通和意见的协调,而且有利于审议质量的提高。
可见,保证议事过程的公正、公平、透明,让各方参会者在平等的环境下,自由发言,并展开实质性辩论,形成公共理性,将是提高人大审议质量的一条重要路径,也是人大制度完善和发展的一项重要工程。
此外,审议的前期准备工作、审议议题的选择、内容的规范等等,对人大审议质量也有一定的影响,这些都需要人大工作者在实践中不断探索和改进。