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改革开放和市场经济的深入发展，加速了中国城镇化的进程，冲击着传统农业土地制度，催生农村土地流转朝向两个方向发展，一是农村集体建设用地使用权流转，二是农村土地承包经营权流转。当前，我国土地流转在城市近郊主要是指前者，远离城镇的主要是指后者。本文研究的是农村土地承包经营权流转，即拥有农村土地承包经营权的农户按照市场交换原则，转让土地使用权，保留承包权的经济行为。
东莞市是经济发达的珠三角的经济走廊，土地流转模式是我国经济发达地区的代表。研究其土地流转模式对其他地区发展可提供借鉴经验。
东莞市位于广东省中南部，珠江三角洲东部，是广州与香港之间水陆交通要道和经济走廊。依托地缘资源等优势，东莞已发展成为初具规模的国际性加工制造业基地，2011年东莞生产总值（GDP）4735.39亿元，农业总产值30.66亿元。（数据来自《东莞统计年鉴-2012》）二三产业发展迅速，城市化水平不断提高，可用耕地有限，农业用地投资成本增加，但土地经营却较为分散，农业经营效益偏低。相对第二、三产业，第一产业的收益率偏低，农民耕种土地意愿不强，农业耕地显性或隐形撂荒严重。
为引导农村土地向规模经营主体集中，集约利用耕地，转变农业发展方式，发展现代农业，东莞市政府积极出台相关政策，鼓励和引导农民进行土地流转。2009年开始在麻涌镇漳澎村开展土地流转试点工作；2011年，试点范围扩展至六镇16个试点村（数据来自中国新闻网），流转对象主要是经营大户、农民专业合作社及农业企业，流转期限一般为3—10年，流转方式以转包和出租为主。2010年流转耕地面积22万亩，占总面积七成，土地规模经营率达30%以上，到2012年规模经营率达50%。（数据来自国家发展与改革委员会地区经济司）
一、东莞土地承包经营权流转特征
（一）政府起主导作用
土地流转的内因是农业生产力不断提高和市场经济深入发展，但是离不开政府的保驾护航，土地流转需要发挥政府的外部推动作用。我国社会发展的客观基础和条件决定了我国农村的土地流转在很大程度上是一个政府主导的过程。
东莞第二、三产业发达，能够提供大量的就业岗位，加之本地户籍人口依托地缘等资源优势，就业渠道宽广，且村组集体经济强大，不仅能够提供较高层次的社会保障，而且能够提供比较完善的社会福利，依靠土地种植业的生存模式已经失去存在的基础。单个农户以土地分散经营模式耕种土地，收益率低，加之人均土地较少，农业生产不再是生存的唯一源泉。农业耕地显性或隐形撂荒严重，农民对土地流转意识淡薄。东莞独特的生产力发展环境造就土地流转过程中强势政府职能的主导作用。
为了优化土地资源配置，促进农地流转和规模经营，东莞市政府出台相关政策，积极引导农民进行土地流转。2009年出台全市性的土地流转财政奖励政策，鼓励农户流转土地。对符合奖励条件的承包经营权流转项目双方进行一次性奖励，奖励对象为土地流出方和土地流入方，奖励资金专项用于农业基础设施建设以及推动土地规模流转和集约经营等工作。2011东莞市出台《东莞市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出，推进农业土地经营权流转，建立土地流转合同签订与备案制度。同年开展农村土地产权制度改革与建设试点，完成地籍档案管理，加快推进农村地籍调查，2012年将基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证工作（数据来自中华人民共和国农业部）。
（二）流转层次低
2012年中央一号文件明确指出，按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。
但目前东莞市的土地流转方式以转包和出租为主，流转的对象主要是大户和外来人口。
出租是指按照市场交换的原则，农民将其承包土地经营权出租给专业大户、农业企业等承租方，双方协商约定出租的期限、租金等事宜。
东莞本地户籍劳动力主要从事二、三产业，分散经营，农业效益低下，农户丧失耕种土地的积极性。外来人口则不具备本地农户的资源优势。对部分外来人口来说，从事种植效益较高，因此不少外地人都从事农业生产经营。如果出租年限能较长, 对于专业大户等经济实体发展技术含量较高的农业产业还有一定的吸引力。但鉴于流转期限较短，土地流出方无意对土地进行再投入，土地流入方不愿对土地进行长期的基础投入，仅仅单纯追求近期利益最大化，往往对所互换的土地进行掠夺性经营，导致地力下降等消极因素产生，不利于农业规模化生产和高效发展，影响农业的可持续发展。
（三）部分流转行为不规范、流转服务组织职能尚未充分发挥、流转平台服务半径小
部分农民以口头协议方式进行私下土地流转，随意性和不稳定性强，或者合同条款不规范，内容过于简单，对双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，极易产生矛盾纠纷。
土地流转服务组织不健全，缺乏规范引导，服务意识比较淡薄，在土地流转的信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务半径较小，难以为土地流转创造良好的内外环境。
二、政策建议
(一)发挥政府的主导作用，培育土地流转的社会服务体系
如前所述，正因为本地区第二、三产业发达，农业经济相对薄弱，农民土地流转意愿不强，为了增加农民收入、提高农业整体效益、稳定和完善农村土地政策，政府必须深化土地制度改革，按照依法自愿有偿原则，积极引导农民土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。
加快修改完善相关法规，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。深化土地产权制度改革，稳定土地家庭承包关系。
推进农村地籍调查，加强土地档案管理，完成覆盖农村集体土地的所有权确权登记颁证，稳步扩大农村土地承包经营权登记。
健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度，加强农村承包土地纠纷仲裁机构建设，负责解决土地承包纠纷案件，形成民间协商、镇村调解、市级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系。建立完善合同管理、土地流转风险预防保障等制度，确保土地流转顺利进行。
积极培育土地流转服务组织，注重规范引导和强化服务，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场体系工作，建设有形流转市场、加强流转管理和服务，为土地流转创造良好的内外环境。
（二）积极探索集约化、规模化经营模式，促进流转层次向深层次发展
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出, 在稳定和完善农村基本经营制度的基础上, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展适度规模经营。
积极探索发展土地入股经营模式。该模式主要通过一定的土地面积折算股份，农民将土地承包经营权以股份的形式入股农业产业化组织，开展土地集约经营，发展高效农业，以取得相对较高的收益。土地入股流转的特点是能够集中土地进行集约、高效经营，容易形成规模化生产、产业化经营，由于采取现代企业管理方式，具有严格的管理制度和科学的管理方法。
适度发展分散农田集中租赁经营，村组直接经营和统筹经营分户管理模式。对于户籍农民耕种意愿较高、土地由农户家庭经营的地区，则通过组建农民专业合作社等方式，将千家万户小生产与千变万化大市场有效对接，实现“小生产、大群体”的规模经营格局。
（三）推进农业产业化经营，完善农业基础建设
不断调整优化农业结构，推动农林牧渔等协调发展。大力扶持发展农业产业化组织，建立农业龙头企业和农民专业合作组织，以建设现代农业产业园为切入点，创新农业发展模式，加快发展现代都市农业，提高产业化水平。大力开展现代标准农田建设，改善农业生产环境，提升综合生产能力。
（四）尊重市场经济规律作用，流转服务于地方
东莞由于人口多，对农产品的需求量大，约有70%的蔬菜产品和90%畜禽产品需要由外地输入大力发展农产品生产基地建设，流转服务于地方，以花卉、蔬菜、水果、水产业为重点发展产业，以现代化农业生产、科技示范、科普教育、农业观光、生态保护为主要功能打造现代农业产业园。既提高了土地的种植收益，又满足了城市发展的需要。
（作者单位：广东科技学院）
东莞市是经济发达的珠三角的经济走廊，土地流转模式是我国经济发达地区的代表。研究其土地流转模式对其他地区发展可提供借鉴经验。
东莞市位于广东省中南部，珠江三角洲东部，是广州与香港之间水陆交通要道和经济走廊。依托地缘资源等优势，东莞已发展成为初具规模的国际性加工制造业基地，2011年东莞生产总值（GDP）4735.39亿元，农业总产值30.66亿元。（数据来自《东莞统计年鉴-2012》）二三产业发展迅速，城市化水平不断提高，可用耕地有限，农业用地投资成本增加，但土地经营却较为分散，农业经营效益偏低。相对第二、三产业，第一产业的收益率偏低，农民耕种土地意愿不强，农业耕地显性或隐形撂荒严重。
为引导农村土地向规模经营主体集中，集约利用耕地，转变农业发展方式，发展现代农业，东莞市政府积极出台相关政策，鼓励和引导农民进行土地流转。2009年开始在麻涌镇漳澎村开展土地流转试点工作；2011年，试点范围扩展至六镇16个试点村（数据来自中国新闻网），流转对象主要是经营大户、农民专业合作社及农业企业，流转期限一般为3—10年，流转方式以转包和出租为主。2010年流转耕地面积22万亩，占总面积七成，土地规模经营率达30%以上，到2012年规模经营率达50%。（数据来自国家发展与改革委员会地区经济司）
一、东莞土地承包经营权流转特征
（一）政府起主导作用
土地流转的内因是农业生产力不断提高和市场经济深入发展，但是离不开政府的保驾护航，土地流转需要发挥政府的外部推动作用。我国社会发展的客观基础和条件决定了我国农村的土地流转在很大程度上是一个政府主导的过程。
东莞第二、三产业发达，能够提供大量的就业岗位，加之本地户籍人口依托地缘等资源优势，就业渠道宽广，且村组集体经济强大，不仅能够提供较高层次的社会保障，而且能够提供比较完善的社会福利，依靠土地种植业的生存模式已经失去存在的基础。单个农户以土地分散经营模式耕种土地，收益率低，加之人均土地较少，农业生产不再是生存的唯一源泉。农业耕地显性或隐形撂荒严重，农民对土地流转意识淡薄。东莞独特的生产力发展环境造就土地流转过程中强势政府职能的主导作用。
为了优化土地资源配置，促进农地流转和规模经营，东莞市政府出台相关政策，积极引导农民进行土地流转。2009年出台全市性的土地流转财政奖励政策，鼓励农户流转土地。对符合奖励条件的承包经营权流转项目双方进行一次性奖励，奖励对象为土地流出方和土地流入方，奖励资金专项用于农业基础设施建设以及推动土地规模流转和集约经营等工作。2011东莞市出台《东莞市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中明确提出，推进农业土地经营权流转，建立土地流转合同签订与备案制度。同年开展农村土地产权制度改革与建设试点，完成地籍档案管理，加快推进农村地籍调查，2012年将基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证工作（数据来自中华人民共和国农业部）。
（二）流转层次低
2012年中央一号文件明确指出，按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。
但目前东莞市的土地流转方式以转包和出租为主，流转的对象主要是大户和外来人口。
出租是指按照市场交换的原则，农民将其承包土地经营权出租给专业大户、农业企业等承租方，双方协商约定出租的期限、租金等事宜。
东莞本地户籍劳动力主要从事二、三产业，分散经营，农业效益低下，农户丧失耕种土地的积极性。外来人口则不具备本地农户的资源优势。对部分外来人口来说，从事种植效益较高，因此不少外地人都从事农业生产经营。如果出租年限能较长, 对于专业大户等经济实体发展技术含量较高的农业产业还有一定的吸引力。但鉴于流转期限较短，土地流出方无意对土地进行再投入，土地流入方不愿对土地进行长期的基础投入，仅仅单纯追求近期利益最大化，往往对所互换的土地进行掠夺性经营，导致地力下降等消极因素产生，不利于农业规模化生产和高效发展，影响农业的可持续发展。
（三）部分流转行为不规范、流转服务组织职能尚未充分发挥、流转平台服务半径小
部分农民以口头协议方式进行私下土地流转，随意性和不稳定性强，或者合同条款不规范，内容过于简单，对双方权利义务以及违约责任等缺乏明确具体的规定，极易产生矛盾纠纷。
土地流转服务组织不健全，缺乏规范引导，服务意识比较淡薄，在土地流转的信息发布、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等服务半径较小，难以为土地流转创造良好的内外环境。
二、政策建议
(一)发挥政府的主导作用，培育土地流转的社会服务体系
如前所述，正因为本地区第二、三产业发达，农业经济相对薄弱，农民土地流转意愿不强，为了增加农民收入、提高农业整体效益、稳定和完善农村土地政策，政府必须深化土地制度改革，按照依法自愿有偿原则，积极引导农民土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新。
加快修改完善相关法规，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的政策。深化土地产权制度改革，稳定土地家庭承包关系。
推进农村地籍调查，加强土地档案管理，完成覆盖农村集体土地的所有权确权登记颁证，稳步扩大农村土地承包经营权登记。
健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度，加强农村承包土地纠纷仲裁机构建设，负责解决土地承包纠纷案件，形成民间协商、镇村调解、市级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处体系。建立完善合同管理、土地流转风险预防保障等制度，确保土地流转顺利进行。
积极培育土地流转服务组织，注重规范引导和强化服务，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场体系工作，建设有形流转市场、加强流转管理和服务，为土地流转创造良好的内外环境。
（二）积极探索集约化、规模化经营模式，促进流转层次向深层次发展
党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出, 在稳定和完善农村基本经营制度的基础上, 允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权, 发展适度规模经营。
积极探索发展土地入股经营模式。该模式主要通过一定的土地面积折算股份，农民将土地承包经营权以股份的形式入股农业产业化组织，开展土地集约经营，发展高效农业，以取得相对较高的收益。土地入股流转的特点是能够集中土地进行集约、高效经营，容易形成规模化生产、产业化经营，由于采取现代企业管理方式，具有严格的管理制度和科学的管理方法。
适度发展分散农田集中租赁经营，村组直接经营和统筹经营分户管理模式。对于户籍农民耕种意愿较高、土地由农户家庭经营的地区，则通过组建农民专业合作社等方式，将千家万户小生产与千变万化大市场有效对接，实现“小生产、大群体”的规模经营格局。
（三）推进农业产业化经营，完善农业基础建设
不断调整优化农业结构，推动农林牧渔等协调发展。大力扶持发展农业产业化组织，建立农业龙头企业和农民专业合作组织，以建设现代农业产业园为切入点，创新农业发展模式，加快发展现代都市农业，提高产业化水平。大力开展现代标准农田建设，改善农业生产环境，提升综合生产能力。
（四）尊重市场经济规律作用，流转服务于地方
东莞由于人口多，对农产品的需求量大，约有70%的蔬菜产品和90%畜禽产品需要由外地输入大力发展农产品生产基地建设，流转服务于地方，以花卉、蔬菜、水果、水产业为重点发展产业，以现代化农业生产、科技示范、科普教育、农业观光、生态保护为主要功能打造现代农业产业园。既提高了土地的种植收益，又满足了城市发展的需要。
（作者单位：广东科技学院）