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摘要涉诉信访同样呈高发态势,已成为困扰政法机关工作的一个难题。我国处于快速发展的转型期,相关法律的出台滞后于经济发展,移植法律的非本土化使法律体系“洋味十足”,缺乏民众基础和认同感,导致涉诉信访频发。信访法律体系有待建立,目前的信访法律体系中,法律位阶最高的《信访条例》规定操作性不强、规定不完善,使得实际工作中对涉诉信访处理人治色彩浓厚。本文指出完善相关法律制度,推动涉法信访工作尽快走上规范化、法制化轨道,重要而紧迫。
关键词涉诉信访 法律移植 法治
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-152-03
涉诉信访是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念,是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予受理的案件要求予以受理,也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审;既涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。近年来,作为信访重要组成部分的涉诉信访同样呈高发态势,同时呈现出上访人数多、规模大、秩序乱、持续时间长、遣返难、组织化倾向明显、异常上访问题突出等特点,部分上访行为激烈,成为困扰政法机关工作的一个难题,社会关注的热点。究其原因是多方面的,从立法层面而言,相关法律的滞后和缺失是导致涉诉信访产生消极作用主要原因,所以完善相关法律制度,推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道,成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。
一、涉诉信访法律实然
(一)特殊时期的立法滞后引发涉诉信访高潮
当前,我国正处在改革不断深化、经济、社会加速转型的特殊时期,社会利益分配格局不断分化、调整,各种社会矛盾凸显,各类纠纷进入易发多发阶段。随着公民法律意识增强和公民个人维权意识的提高,社会对司法的倚重,这本来是法治社会的应然现象,但是当诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径,而是成为纠纷解决的第一甚至唯一的选择时,法院的案件数猛增。人民法院是裁判争议的司法机关,依靠自身力量无法解决诉讼外的问题,不能解决当事人的全部诉求,公民在诉求得不到解决、合法权益受到侵害、权利得不到实现,或是在利益调整过程中利益受到损失,如果通过司法途径不能正确加以解决,涉诉信访高发现象在所难免。
随着我国经济蓬勃发展,市场经济发育逐渐成熟,需要健全的法律加以规范。虽然我国各个部门的法律法规都在不断地完善,但由于社会经济的快速发展,新类型的案件层出不穷急需解决,法律法规制定、修订相对滞后,法律法规的空白使得法院在实际判案时处于无法可依的状态。实践操作中各地法院对当事人起诉资格、地位等难以确定,对案件的最终处理认识不一致,导致各地法院对同类案件作出的判决往往大相径庭,往往会引发大量的涉诉信访。
(二)法律移植的非本土化助长涉法信访的脚步
法治是渐进的、艰辛的社会历史过程,法治理想的实现需要许多代人为之付出智慧、辛劳、汗水甚至鲜血。法律移植在定进程中发挥着重要作用,但是,法律并不单纯是一种纸面上的条文,它是人们在一定的文化认知背景下逐渐形成的一种行为规则,它受到宗教、道德等诸多文化因素的影响。所以,法律的移植不仅仅是一种制度的移植,更是一种观念的移植、文化的移植。法治是人们的生活方式,移植的法律只有经过本土化的改造、融入中国的文化元素后才能被人们所接受,才能成为人们的生活方式。也只有成为人们生活的法律,才能被信仰,才能被尊重。
法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备。
我国的法制现代化过程不是从“脚”开始走路的,而是从“头”开始构想的,是用观念和制度来构造、变革社会现实的“头”“脚”倒置的过程。从西方或西书中学得现代化法制观念的知识分子率先承擔起观念传播使命,接着现代法治观念的一部分经过统治集团的政治精英和知识精英的共同努力进入政治法律的制度层面与实践领域,使政治法律制度现代化,然后通过国家政治力量和教育力量自上而下推进社会组织与经济形态的现代化。因此,在当代中国,在我们民族远未完成现代化之时,有关“后现代”的法制观念已纷纷扬扬进入了一部分先锋知识分子的话语系统。然而,如果我们愿意离开先锋知识分子的话语系统和正式国家制度层面、走出沿海发达地区和中心城市,进入目前仍是中国主体的广大内地乡村的话,我们就会发现中国法制现代化的可能是更为真实的另一面:在这里,中国的现代化离原初的出发点并无多远,法治还大多停留在人们的口头上或作为标语写在墙上。
正是由于非常态的法治进程,把中国法律推向了这样一个尴尬的境地———没有母体,也没有没有根基;一方面,我们常常在面对诸多问题时无“法”解决;另一方面,有些法律成为一纸空文无法起效。法律概念、法律术语、法律制度、法律体系、法律部门、法律推理、审判技术等许多情况下是一些知识精英在自说自话,至于程序公正观念等一般公众更是无法理解。中国民众很看重正义,但更多的是追求实体上的正义,即结果的正义。而西方现代法中,“正当程序”是一个基本原则,“非法证据排除规则”也是法院判案时必须遵守的程序规则。然而,这种“舶来规则”在中国缺乏民众的认同感,其发展自然就不顺畅。以刘涌案为例,就刘涌的辩护人提出检察机关所采用的证据中,有的是通过非法手段采集到的,应该适用非法证据排除规则,并应因此减轻对刘的惩罚。但是,群情激奋,很多民众纷纷指责被告辩护律师没有良心。其实,至少被告人的辩护律师是有权提出这种意见的,但其中体现的理念并不被广大的民众所理解和接受。而最高法院也是在极大的民愤压力下提审此案,并最终判决被告人死刑。
法律理论与中国现状的落差催生出不走法律程序的涉诉信访。公民通过诉讼主张自己的权利,由于证据缺失、认识的失误、角色的差异,对客观真实和法律真实的标准认同并不完全一致,得不到法院支持时,当事人就坚信法院不公,于是不断申诉、集体上访。程序正义观念缺乏民众基础,如何将作为“精英文化”的程序正义推广到“大众文化”中去,还有相当长的路要走;如何从“精英”法治走向“民族”法治,是我国法治过程中一个值得深思和必须解决的问题。
(三)法律根据缺乏使涉诉信访合法性遭受质疑
2004年2月,中央政法委在全国政法系统组织开展集中处理涉法上访问题工作。2004年8月,中央有关部门建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度,并成立了包括涉法涉诉信访问题在内的五个专项工作小组,在全国组织开展集中处理信访突出问题及群体性事件工作,工作取得了一定成效。但是,就涉诉信访而言,在我国没有明确的法律条文进行规定,也就是从公民角度来说没有涉诉信访权利保障,从国家机关开展工作的角度来说也缺乏必要的法律依据。《宪法》中规定的控告权、检举揭发权、建议权、申诉权的行使是针对国家机关和国家工作人员的违法失职行为,而有向有关国家机关提出,其中的控告权、检举揭发权、建议权。有《信访条例》的明确规定,赋予了信访人采取走访的形式,与《宪法》的原则规定互相协调和印证,其中的申诉权并没有在信访法规中得以重申和强调,尤其是《宪法》中的申诉究竟与三大诉讼法中的申诉是否一个概念和范畴,如果是,采取到司法机关以外的国家机关上访和走访的形式就没有法律依据,缺乏正当性的形式要件,也就不应该提倡和保护。
梁治平先生在其一书中曾这样评价信访制度:“表面上看,这种制度似乎给予了公民相当大的权利,其实,它甚至不是一项权利。因为这种个人越级上诉并不具有法律的依据。它不是一种司法程序,因而也没有法律上的保障。”所以在处理涉诉信访的工作中,有人对涉法涉诉信访工作制度和以这种手段解决涉法涉诉信访问题提出了反对意见,导致涉诉信访“合法性”备受质疑。
(四)《信访法》缺位导致诸多问题
当前的信访法律体系中,法律位阶最高的是《信访条例》。《信访条例》作为行政法规约束力不够,仅适用于行政机关,对党委、人大、法院、检察院等机关并不具有同等的约束力,社会上只是参照执行。信访地方性法规和部门规章是对《信访条例》的具体化、地方化,在对群众信访活动和信访工作规则的规定和要求上不尽相同、不够一致。由于信访法律体系中缺乏高位阶、统一的信访法,导致实践中处理信访随意性强,因而引发诸多问题。
第一,不利于信访工作的有序开展。削弱信访工作权威。我国信访机构庞大而分散,不仅立法机关、司法机关、党委、政府及其职能部门设有信访机构,而且许多社会团体、企事业单位也设有信访部门或承担信访工作。由于缺乏全国统一的信访法律规范,承担信访工作的不同机关并非按照相同的工作规则办事,降低了信访工作的专业化水平和社会公认可度,削弱了信访工作权威。
第二,导致信访多头受理。群众为同一信访事项,可能同时或先后向党委、人大、政府、法院等不同机关反映,这种多头、多层受理问题客观上造成信访工作混乱,增加了信访工作量,既降低效率,又浪费人力。
第三,助长了重复信访。党委、人大、政府、法院等机关在受理信访事项后,分别按照各自的程序和要求进行办理,相互间缺乏统一协调,难以避免对同一信访事项作出不同处理结果,这就使得信访人为寻求自身利益最大化而在各机关间循环上访、重复上访。
第四,影响法治建设进程。法治是以法律的存在为前提的,没有完善的立法就不可能有法治的良好運行。完备的法律规范、法律制度、法律体系,为法治社会提供了最明确的行为规则和规则体系。当前的信访却没有完整统一的法律体系,信访与法治存在矛盾,主要表现在:首先,通过信访而改变的判决严重损害了司法的独立性和权威性。司法是社会公正的最后一道防线,这道防线不牢固时,民众对法律的信仰就会动摇,“不被信仰的法律,犹如僵死的教条”。没有司法权威的社会将会很糟糕,司法权威下降是非常可怕的,会使公众对政府失去信心,当政府的公正性、正当性遭到质疑时,整个社会受到的损害非常大,一旦社会某一部分出了问题,必然引起大面积连锁反应,进而动摇社会稳定的基础。没有司法权威,司法公信力受到质疑,司法公信力下降意味着法治不能充分实现,很多问题不能按照法律框架来解决。其次,有了信访,人们就没有选择诉讼的必要了,因为诉讼成本高,司法不公正现象和司法腐败现象严重,而信访这条捷径既省钱又不花时间。这样,原本刚刚起步的法治建设步伐就会因此而止步甚至退步。最后,通过领导“批示”进行个案解决的信访制度,说到底还是具有“人治模式”的倾向,如果我们不能很好地把握信访的界限,则很容易犯行政干预司法的错误。
(五)相关规定缺失使涉诉信访打上“人治”的烙印
我国信访制度是在特定的历史背景之下诞生的,为了解决政治问题而临时设立,是一种政治或行政制度。在当时法治还处于空白的时候,具有浓厚“人治”色彩的信访的制度起到了及时补充的作用。但是遗憾的是这一制度没有随着社会的发展及时纳入法治的轨道,信访形势的迅速变化与信访法制化明显落后,相关的法律体系亟待完善。
当前的信访法律体系中,现有信访法律、法规比较零散,没有构成完整体系,可操作性不强。法律位阶最高的是《信访条例》。《信访条例》对许多仅有原则性的规定,操作性不强,随意性较强。
第一,信访主体的权利和义务不明确。信访制度作为国家政治制度理应在国家法律规范的范围内执行,形成相应的法律关系。但是,现行《信访条例》中仅就信访人和各级行政机关应当和禁止的行为进行规定,没有对信访人、被信访人和受理机关的权利义务作相关的规定,尤其是信访人与被信访人双方之间的法律关系不明确。这不利于对信访人和被信访人的权利保障,不利于及时有效化解矛盾。更为严重的是信访机构林立,而缺少统领机关,各机构推来推去,信访人投诉无门,来京后不停地在各信访机构之间来回跑动;造成信访渠道的多头性、交叉性,在涉诉信访实践中,有一种现象极为普遍,信访者往往避开正在审理与其信访事件相关的法官或法院,而找院领导或上级法院,更多的则是向党委、人大、政府诉诸诉求,甚至出现千方百计上京城的现象。这种现象与我国浓厚的文化传统不无关联,折射出在“人治”和“法治”的交辅并行中,中国民众更多愿意相信“人治”而不愿通过“法治”解决。
第二,对信访活动缺乏程序性规定。首先,无具体程序规定,只有“分级负责、归日管理”的基本原则,立案和答复均具有十分的随意性。即根据来信来访提出问题的性质,按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准,各部门均可以以各种理由相互推该。而处理问题又要看领导脸色行事,靠上级批示。为了强化各级领导的责任,各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种领导体制,要求各级党委、政府“一把手”负总责,分管领导负主要责任,直管领导负直接责任,对因工作不到位、责任不落实、领导不负责,发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访,对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的,追究分管领导的责任,并视情节轻重进行处理。客观地说,这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定的作用,也解决了一些问题。但某些地方政府为了抑制住上访的增加和升级,会采取各种手段对信访群众进行打压。
第三,矛盾化解没有终结机制。终结机制虽有三级复(查)核的有关规定,但无具体程序规定,实践中上级复(查)核习惯于书面审,在实践中存在处理信访问题的程序和形式不合法问题,有法不依,执法不严的情况时常可见。由于信访终结机制“缺位”,导致许多信访问题多次交办,重复处理,却不能及时终结,重访老户逐年增多,甚至有些上访人生命不息,上访不止。这不仅会给各级行政机关接待工作造成很大负担和被动,造成了公共资源的无端耗费,而且还会产生不良的社会影响,甚至危害社会秩序。
二、涉诉信访法律应然
目前,涉法信访法律实然从一个侧面告诉我们,法治是以法律的存在为前提的,没有完善的立法就不可能有法治的良好运行。完备的法律规范、法律制度、法律体系,为法治社会提供了最明确的行为规则和规则体系。但是,法律制度在国家生活中所发挥的实际作用与法律的品质密切相关。亚里士多德曾指出:“所谓法治,应包含两重意义:己成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”所以说,法治的精神不仅在于依“法”而治,而且同时要求为治之“法”为良法。使涉诉信访走出“人治”阴霾,摆脱混乱无序的困扰,迈向法治轨道,有“良法”可依是的保证,这也就是涉诉信访律应法然。
(一)完善中国特色社会主义法律体系
改革开放20多年来,我国立法工作更是取得了举世瞩目的巨大成就。从1979年初到现在,全国人大及其常委会通过了500多件法律、法律解释和有关法律问题的决定,其中现行有效的法律有200多件,目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。但与此同时,我国立法工作还不能完全适合我国经济和社会发展的需要,立法工作还不够完备,仍存在许多法律空白、法律模糊和法律冲突的问题,存在着重国家的权力的配置与行使、轻公民权利的尊重与保障,重公民义务的设定与分配、轻国家权力的制约与规范的倾向,一些重要的法律亟待研究制定,一些法律亟待修改完善。
(二)法律移植本土化
二十世纪八十年代以来,中国在无前法可倚的情况下,借鉴和移植西方先进的法律制度是完全值得肯定的,而且对于当时社会秩序的维护起到了很大的作用。但是,我们的移植工作却忽视了法律本身所具有的民族性、文化性等特点,往往“移形不移神,得形而未得神”,即外国法律制度照搬过来了,但制度执行所赖以维持的法律精神没有学过来,这样造成的后果是再好的法律制度因为执行的问题而走了形,失去了其原有的价值内涵。法治是人们的生活方式,移植的法律只有经过本土化的改造、融入中国的文化元素后才能被人们所接受,才能成为人们的生活方式。也只有成为人们生活的法律,才能被信仰,才能被尊重。何谓法律本土化,本土化即外来法文化内化为本国法律文化有机组成部分的过程,强调的是“化”。法律本土化是进行法律移植不可缺少的环节。“如果不经过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”转化本土资源。“寻求本土资源,注重本国的传统,往往被容易理解为从历史中去寻找,……但更重要的是从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。……传统……是他们的行为中体现出来的模式。”从中可看出,我们可以从历史传统中挖掘有益资源,同时更应从当代中国人的实践生活中去寻找有益资源。传统我们无法也不应该与之断裂,传统中自有与现代社会相契合的法律思想、法律制度、法律技术等鲜活成分。
(三)制定《信访法》
《信访条例》作为行政法规的国家信访条例和有关信访工作的地方性法规,在规范信访工作中起了积极作用,但对于一些原则问题,特别是信访关系涉及保障公民基本权利的内容,无法解决,这有赖制于定《信访法》。要形成一个完整的法律体系,至关重要的就是拥有一部核心的、基础性的法律,统领由此衍生出来的各类细则、解释、办法等等。即将出台的《信访法》,其内容至少应包括:国家机关信访机构的设置、职责职权、对待公民来信来访的行为规范以及限制;信访人的权利义务;国家机关受理公民来信来访的范围,处理的时限、程序;国家机关受理公民信访所负的法律责任等。
注释:
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关键词涉诉信访 法律移植 法治
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)05-152-03
涉诉信访是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念,是指与某一具体诉讼案件相联系,针对人民法院审判和执行案件的行为或结果,要求人民法院启动司法程序、实施一定诉讼行为的人民群众的来信和来访。其内容既包括人民群众对人民法院裁定不予受理的案件要求予以受理,也包括当事人对已经发生法律效力的判决或裁定向人民法院提出申诉和申请再审;既涉及案件的实体处理问题,也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风,以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题。近年来,作为信访重要组成部分的涉诉信访同样呈高发态势,同时呈现出上访人数多、规模大、秩序乱、持续时间长、遣返难、组织化倾向明显、异常上访问题突出等特点,部分上访行为激烈,成为困扰政法机关工作的一个难题,社会关注的热点。究其原因是多方面的,从立法层面而言,相关法律的滞后和缺失是导致涉诉信访产生消极作用主要原因,所以完善相关法律制度,推动涉法信访工作尽快走上规范化、制度化、法制化轨道,成为当前乃至今后一个时期的一项重要而紧迫的工作任务。
一、涉诉信访法律实然
(一)特殊时期的立法滞后引发涉诉信访高潮
当前,我国正处在改革不断深化、经济、社会加速转型的特殊时期,社会利益分配格局不断分化、调整,各种社会矛盾凸显,各类纠纷进入易发多发阶段。随着公民法律意识增强和公民个人维权意识的提高,社会对司法的倚重,这本来是法治社会的应然现象,但是当诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径,而是成为纠纷解决的第一甚至唯一的选择时,法院的案件数猛增。人民法院是裁判争议的司法机关,依靠自身力量无法解决诉讼外的问题,不能解决当事人的全部诉求,公民在诉求得不到解决、合法权益受到侵害、权利得不到实现,或是在利益调整过程中利益受到损失,如果通过司法途径不能正确加以解决,涉诉信访高发现象在所难免。
随着我国经济蓬勃发展,市场经济发育逐渐成熟,需要健全的法律加以规范。虽然我国各个部门的法律法规都在不断地完善,但由于社会经济的快速发展,新类型的案件层出不穷急需解决,法律法规制定、修订相对滞后,法律法规的空白使得法院在实际判案时处于无法可依的状态。实践操作中各地法院对当事人起诉资格、地位等难以确定,对案件的最终处理认识不一致,导致各地法院对同类案件作出的判决往往大相径庭,往往会引发大量的涉诉信访。
(二)法律移植的非本土化助长涉法信访的脚步
法治是渐进的、艰辛的社会历史过程,法治理想的实现需要许多代人为之付出智慧、辛劳、汗水甚至鲜血。法律移植在定进程中发挥着重要作用,但是,法律并不单纯是一种纸面上的条文,它是人们在一定的文化认知背景下逐渐形成的一种行为规则,它受到宗教、道德等诸多文化因素的影响。所以,法律的移植不仅仅是一种制度的移植,更是一种观念的移植、文化的移植。法治是人们的生活方式,移植的法律只有经过本土化的改造、融入中国的文化元素后才能被人们所接受,才能成为人们的生活方式。也只有成为人们生活的法律,才能被信仰,才能被尊重。
法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭,重要的还得看人民怎样去应用这些设备。
我国的法制现代化过程不是从“脚”开始走路的,而是从“头”开始构想的,是用观念和制度来构造、变革社会现实的“头”“脚”倒置的过程。从西方或西书中学得现代化法制观念的知识分子率先承擔起观念传播使命,接着现代法治观念的一部分经过统治集团的政治精英和知识精英的共同努力进入政治法律的制度层面与实践领域,使政治法律制度现代化,然后通过国家政治力量和教育力量自上而下推进社会组织与经济形态的现代化。因此,在当代中国,在我们民族远未完成现代化之时,有关“后现代”的法制观念已纷纷扬扬进入了一部分先锋知识分子的话语系统。然而,如果我们愿意离开先锋知识分子的话语系统和正式国家制度层面、走出沿海发达地区和中心城市,进入目前仍是中国主体的广大内地乡村的话,我们就会发现中国法制现代化的可能是更为真实的另一面:在这里,中国的现代化离原初的出发点并无多远,法治还大多停留在人们的口头上或作为标语写在墙上。
正是由于非常态的法治进程,把中国法律推向了这样一个尴尬的境地———没有母体,也没有没有根基;一方面,我们常常在面对诸多问题时无“法”解决;另一方面,有些法律成为一纸空文无法起效。法律概念、法律术语、法律制度、法律体系、法律部门、法律推理、审判技术等许多情况下是一些知识精英在自说自话,至于程序公正观念等一般公众更是无法理解。中国民众很看重正义,但更多的是追求实体上的正义,即结果的正义。而西方现代法中,“正当程序”是一个基本原则,“非法证据排除规则”也是法院判案时必须遵守的程序规则。然而,这种“舶来规则”在中国缺乏民众的认同感,其发展自然就不顺畅。以刘涌案为例,就刘涌的辩护人提出检察机关所采用的证据中,有的是通过非法手段采集到的,应该适用非法证据排除规则,并应因此减轻对刘的惩罚。但是,群情激奋,很多民众纷纷指责被告辩护律师没有良心。其实,至少被告人的辩护律师是有权提出这种意见的,但其中体现的理念并不被广大的民众所理解和接受。而最高法院也是在极大的民愤压力下提审此案,并最终判决被告人死刑。
法律理论与中国现状的落差催生出不走法律程序的涉诉信访。公民通过诉讼主张自己的权利,由于证据缺失、认识的失误、角色的差异,对客观真实和法律真实的标准认同并不完全一致,得不到法院支持时,当事人就坚信法院不公,于是不断申诉、集体上访。程序正义观念缺乏民众基础,如何将作为“精英文化”的程序正义推广到“大众文化”中去,还有相当长的路要走;如何从“精英”法治走向“民族”法治,是我国法治过程中一个值得深思和必须解决的问题。
(三)法律根据缺乏使涉诉信访合法性遭受质疑
2004年2月,中央政法委在全国政法系统组织开展集中处理涉法上访问题工作。2004年8月,中央有关部门建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度,并成立了包括涉法涉诉信访问题在内的五个专项工作小组,在全国组织开展集中处理信访突出问题及群体性事件工作,工作取得了一定成效。但是,就涉诉信访而言,在我国没有明确的法律条文进行规定,也就是从公民角度来说没有涉诉信访权利保障,从国家机关开展工作的角度来说也缺乏必要的法律依据。《宪法》中规定的控告权、检举揭发权、建议权、申诉权的行使是针对国家机关和国家工作人员的违法失职行为,而有向有关国家机关提出,其中的控告权、检举揭发权、建议权。有《信访条例》的明确规定,赋予了信访人采取走访的形式,与《宪法》的原则规定互相协调和印证,其中的申诉权并没有在信访法规中得以重申和强调,尤其是《宪法》中的申诉究竟与三大诉讼法中的申诉是否一个概念和范畴,如果是,采取到司法机关以外的国家机关上访和走访的形式就没有法律依据,缺乏正当性的形式要件,也就不应该提倡和保护。
梁治平先生在其一书中曾这样评价信访制度:“表面上看,这种制度似乎给予了公民相当大的权利,其实,它甚至不是一项权利。因为这种个人越级上诉并不具有法律的依据。它不是一种司法程序,因而也没有法律上的保障。”所以在处理涉诉信访的工作中,有人对涉法涉诉信访工作制度和以这种手段解决涉法涉诉信访问题提出了反对意见,导致涉诉信访“合法性”备受质疑。
(四)《信访法》缺位导致诸多问题
当前的信访法律体系中,法律位阶最高的是《信访条例》。《信访条例》作为行政法规约束力不够,仅适用于行政机关,对党委、人大、法院、检察院等机关并不具有同等的约束力,社会上只是参照执行。信访地方性法规和部门规章是对《信访条例》的具体化、地方化,在对群众信访活动和信访工作规则的规定和要求上不尽相同、不够一致。由于信访法律体系中缺乏高位阶、统一的信访法,导致实践中处理信访随意性强,因而引发诸多问题。
第一,不利于信访工作的有序开展。削弱信访工作权威。我国信访机构庞大而分散,不仅立法机关、司法机关、党委、政府及其职能部门设有信访机构,而且许多社会团体、企事业单位也设有信访部门或承担信访工作。由于缺乏全国统一的信访法律规范,承担信访工作的不同机关并非按照相同的工作规则办事,降低了信访工作的专业化水平和社会公认可度,削弱了信访工作权威。
第二,导致信访多头受理。群众为同一信访事项,可能同时或先后向党委、人大、政府、法院等不同机关反映,这种多头、多层受理问题客观上造成信访工作混乱,增加了信访工作量,既降低效率,又浪费人力。
第三,助长了重复信访。党委、人大、政府、法院等机关在受理信访事项后,分别按照各自的程序和要求进行办理,相互间缺乏统一协调,难以避免对同一信访事项作出不同处理结果,这就使得信访人为寻求自身利益最大化而在各机关间循环上访、重复上访。
第四,影响法治建设进程。法治是以法律的存在为前提的,没有完善的立法就不可能有法治的良好運行。完备的法律规范、法律制度、法律体系,为法治社会提供了最明确的行为规则和规则体系。当前的信访却没有完整统一的法律体系,信访与法治存在矛盾,主要表现在:首先,通过信访而改变的判决严重损害了司法的独立性和权威性。司法是社会公正的最后一道防线,这道防线不牢固时,民众对法律的信仰就会动摇,“不被信仰的法律,犹如僵死的教条”。没有司法权威的社会将会很糟糕,司法权威下降是非常可怕的,会使公众对政府失去信心,当政府的公正性、正当性遭到质疑时,整个社会受到的损害非常大,一旦社会某一部分出了问题,必然引起大面积连锁反应,进而动摇社会稳定的基础。没有司法权威,司法公信力受到质疑,司法公信力下降意味着法治不能充分实现,很多问题不能按照法律框架来解决。其次,有了信访,人们就没有选择诉讼的必要了,因为诉讼成本高,司法不公正现象和司法腐败现象严重,而信访这条捷径既省钱又不花时间。这样,原本刚刚起步的法治建设步伐就会因此而止步甚至退步。最后,通过领导“批示”进行个案解决的信访制度,说到底还是具有“人治模式”的倾向,如果我们不能很好地把握信访的界限,则很容易犯行政干预司法的错误。
(五)相关规定缺失使涉诉信访打上“人治”的烙印
我国信访制度是在特定的历史背景之下诞生的,为了解决政治问题而临时设立,是一种政治或行政制度。在当时法治还处于空白的时候,具有浓厚“人治”色彩的信访的制度起到了及时补充的作用。但是遗憾的是这一制度没有随着社会的发展及时纳入法治的轨道,信访形势的迅速变化与信访法制化明显落后,相关的法律体系亟待完善。
当前的信访法律体系中,现有信访法律、法规比较零散,没有构成完整体系,可操作性不强。法律位阶最高的是《信访条例》。《信访条例》对许多仅有原则性的规定,操作性不强,随意性较强。
第一,信访主体的权利和义务不明确。信访制度作为国家政治制度理应在国家法律规范的范围内执行,形成相应的法律关系。但是,现行《信访条例》中仅就信访人和各级行政机关应当和禁止的行为进行规定,没有对信访人、被信访人和受理机关的权利义务作相关的规定,尤其是信访人与被信访人双方之间的法律关系不明确。这不利于对信访人和被信访人的权利保障,不利于及时有效化解矛盾。更为严重的是信访机构林立,而缺少统领机关,各机构推来推去,信访人投诉无门,来京后不停地在各信访机构之间来回跑动;造成信访渠道的多头性、交叉性,在涉诉信访实践中,有一种现象极为普遍,信访者往往避开正在审理与其信访事件相关的法官或法院,而找院领导或上级法院,更多的则是向党委、人大、政府诉诸诉求,甚至出现千方百计上京城的现象。这种现象与我国浓厚的文化传统不无关联,折射出在“人治”和“法治”的交辅并行中,中国民众更多愿意相信“人治”而不愿通过“法治”解决。
第二,对信访活动缺乏程序性规定。首先,无具体程序规定,只有“分级负责、归日管理”的基本原则,立案和答复均具有十分的随意性。即根据来信来访提出问题的性质,按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准,各部门均可以以各种理由相互推该。而处理问题又要看领导脸色行事,靠上级批示。为了强化各级领导的责任,各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”。这种领导体制,要求各级党委、政府“一把手”负总责,分管领导负主要责任,直管领导负直接责任,对因工作不到位、责任不落实、领导不负责,发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访,对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的,追究分管领导的责任,并视情节轻重进行处理。客观地说,这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定的作用,也解决了一些问题。但某些地方政府为了抑制住上访的增加和升级,会采取各种手段对信访群众进行打压。
第三,矛盾化解没有终结机制。终结机制虽有三级复(查)核的有关规定,但无具体程序规定,实践中上级复(查)核习惯于书面审,在实践中存在处理信访问题的程序和形式不合法问题,有法不依,执法不严的情况时常可见。由于信访终结机制“缺位”,导致许多信访问题多次交办,重复处理,却不能及时终结,重访老户逐年增多,甚至有些上访人生命不息,上访不止。这不仅会给各级行政机关接待工作造成很大负担和被动,造成了公共资源的无端耗费,而且还会产生不良的社会影响,甚至危害社会秩序。
二、涉诉信访法律应然
目前,涉法信访法律实然从一个侧面告诉我们,法治是以法律的存在为前提的,没有完善的立法就不可能有法治的良好运行。完备的法律规范、法律制度、法律体系,为法治社会提供了最明确的行为规则和规则体系。但是,法律制度在国家生活中所发挥的实际作用与法律的品质密切相关。亚里士多德曾指出:“所谓法治,应包含两重意义:己成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”所以说,法治的精神不仅在于依“法”而治,而且同时要求为治之“法”为良法。使涉诉信访走出“人治”阴霾,摆脱混乱无序的困扰,迈向法治轨道,有“良法”可依是的保证,这也就是涉诉信访律应法然。
(一)完善中国特色社会主义法律体系
改革开放20多年来,我国立法工作更是取得了举世瞩目的巨大成就。从1979年初到现在,全国人大及其常委会通过了500多件法律、法律解释和有关法律问题的决定,其中现行有效的法律有200多件,目前我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。但与此同时,我国立法工作还不能完全适合我国经济和社会发展的需要,立法工作还不够完备,仍存在许多法律空白、法律模糊和法律冲突的问题,存在着重国家的权力的配置与行使、轻公民权利的尊重与保障,重公民义务的设定与分配、轻国家权力的制约与规范的倾向,一些重要的法律亟待研究制定,一些法律亟待修改完善。
(二)法律移植本土化
二十世纪八十年代以来,中国在无前法可倚的情况下,借鉴和移植西方先进的法律制度是完全值得肯定的,而且对于当时社会秩序的维护起到了很大的作用。但是,我们的移植工作却忽视了法律本身所具有的民族性、文化性等特点,往往“移形不移神,得形而未得神”,即外国法律制度照搬过来了,但制度执行所赖以维持的法律精神没有学过来,这样造成的后果是再好的法律制度因为执行的问题而走了形,失去了其原有的价值内涵。法治是人们的生活方式,移植的法律只有经过本土化的改造、融入中国的文化元素后才能被人们所接受,才能成为人们的生活方式。也只有成为人们生活的法律,才能被信仰,才能被尊重。何谓法律本土化,本土化即外来法文化内化为本国法律文化有机组成部分的过程,强调的是“化”。法律本土化是进行法律移植不可缺少的环节。“如果不经过某种本土化的过程,它便不可能轻易地从一种文化移植到另一种文化。”转化本土资源。“寻求本土资源,注重本国的传统,往往被容易理解为从历史中去寻找,……但更重要的是从社会生活中的各种非正式法律制度中去寻找。……传统……是他们的行为中体现出来的模式。”从中可看出,我们可以从历史传统中挖掘有益资源,同时更应从当代中国人的实践生活中去寻找有益资源。传统我们无法也不应该与之断裂,传统中自有与现代社会相契合的法律思想、法律制度、法律技术等鲜活成分。
(三)制定《信访法》
《信访条例》作为行政法规的国家信访条例和有关信访工作的地方性法规,在规范信访工作中起了积极作用,但对于一些原则问题,特别是信访关系涉及保障公民基本权利的内容,无法解决,这有赖制于定《信访法》。要形成一个完整的法律体系,至关重要的就是拥有一部核心的、基础性的法律,统领由此衍生出来的各类细则、解释、办法等等。即将出台的《信访法》,其内容至少应包括:国家机关信访机构的设置、职责职权、对待公民来信来访的行为规范以及限制;信访人的权利义务;国家机关受理公民来信来访的范围,处理的时限、程序;国家机关受理公民信访所负的法律责任等。
注释:
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