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摘 要：国家机构职能交叉导致国家机器运行不顺畅、资源浪费、权利滥用、管理不当、事项推诿，这是各国治理中经常遇到的难题。美国作为当今世界最大的经济体，拥有的政府体系及其支配资源的庞大举世无双。如何消除国家机构职能的相互交错和内耗，确保国家机器健康运行和经济持续发展，美国审计署（简称GAO）发挥了重要作用。GAO是独立的审计、评估和调查机构，支持国会履行宪法责任，为法律制定者和机构首脑提供优化政府的方法，为国会提供客观、可靠的信息和分析结果，确保对政府问责。本文通过介绍GAO在美国国家治理中的角色和针对部门交叉事务进行的审计工作，探讨对我国国家审计的启示。
关键词：美国 治理 审计署
一、美国审计署在国家治理中的角色
1.国家治理与问责机制。国家治理有别于强调政府自下而上控制管理的国家统治概念，而强调政府放权和对社会各主体授权，实现多主体、多中心的管理。治理是一种更加突出多种机构共同参与事务的管理，并依赖于正式与非正式的规则体系。从国家层面上说，治理包含了国家所有者、受托政府机构和官员之间的授权和问责的关系。治理和问责是密不可分的，离开了问责的治理，不可能成为“好的治理”。什么是好的国家治理，各组织各有论述，指标不尽相同。综合相关论述，好的国家治理目标是：贪污程度最小化；促进政务参与度和透明度的提高，让少数的声音可以被听到；政府对公众的需要给予足够的回应；政府能够获得公众的信任和满意；政府用法治治理社会并进行风险管理。在国家治理中建立完善的问责机制是实现良治的前提。在国家治理中有效的问责机制能够监督和约束公权机构的权利，并通过解决政务由谁负责，即问责对象；谁来问责，即问责主体；负什么则，即问责事由；怎么办，及如何问责，进而保证良好国家治理目标的实现。
2.美国审计署的角色。回顾历史，GAO在国家治理中始终扮演了重要角色。GAO成立于1921年，成立机构的目标是理清一战联邦政府混乱的财务管理，解决战时累积的巨额债务，有效控制联邦政府支出规模，它主要的工作是复核联邦政府各项支出凭证。二战后，由于美国国家职能不断扩大，财政开支激增，GAO开始关注财政控制政策和财政管理，在更高的层面监督政府和经济运作的方式和效率。上世纪六、七十年代，为了向国会和公众提供更多独立而客观的信息，GAO开始了绩效审计和项目评估工作，以确定政府项目是否达到既定目标。过去的二十年里，GAO寻求通过事前提醒政策制定者和事后问责，在工作中不仅指出政府各部门运作中的缺点，也帮助他们加强财政和财务管理。如今，GAO的工作范围涵盖社会福利、财政安全、国家安全威胁和全球互相依存以及应对国家面临挑战等各方面。综上GAO其实就是美国国家顶层设计中问责机制的实体机构，是美国国家权利体系做好国家治理的重要保障。
二、美国审计署如何破解交叉事务治理难题
职能交叉事务导致的各种问题在美国大量存在，GAO给予了特别关注，并探索了具体应对方法。
1.公布高风险领域目录。自1990年起，GAO每两年发布容易滋生欺诈、浪费、滥用等问题的高风险领域名单。2000年GAO公布了《确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序》，规范了高风险领域认定、增加和删除的标准和程序，并将高风险目录与多种审计方法结合起来，在已有资料基础上，根据相关的法律规定和标准程序，组织专家对相关领域进行审查，提供前瞻性的审计和评估信息。2015年发布的32项高风险目录上，有超过三分之二的项目是跨部门、层级和项目的交叉事项。GAO持续多年披露的相关高风险领域，引起了立法者和行政管理者的高度关注。两者通过不断改进管理、完善制度，对国家运行中无人管理或多人管理的风险地带进行了有效管控。
2.开展政府职能“重复、交叉与分割”审计。2010年，针对联邦政府巨额赤字导致的政府财政不可持续发展问题，GAO将关注点锁定在那些重复、交叉和分割的政府项目和计划上。通过审计调查结合例行的審计工作，GAO确定了那些不必要或潜在的重复和交叉事项，找到存在职能分割的项目和领域，并提出解决措施，进而节约行政成本。这项调查至今公布了21份多问题多角度的报告和证词。在最新出炉的2016年度报告中披露了12个发生重复、交叉与分割的政府行为证据，25个可避免浪费和增加财政收支领域，给国会及各委员会提出了92项改进措施，挽回和避免了数亿美元的财政和非财政性损失。GAO在2014年发布的《对解决政府层面管理挑战的计划和进展意见报告》中提出，建立包括一个全面的联邦部门计划项目目录，加强协作机制的运用，有效落实战略评价，提高采集和使用更优绩效信息的能力。这一工作，有效弥补了国家治理中的治理空隙。
3.延长跟踪审计建议落实的时间，关注落实效果。审计成果和建议是耗费了宝贵的国家资源而取得的不可替代的信息资源。GAO重视追踪审计成果的落实，允许相关机构用4年甚至更长的时间进行逐步改善。截至2015年底，2011年以来提出的意见建议79%已经落实。GAO还对关键领域进行跟踪审计，帮助政府提高工作的效率和效果。审计建议的落实和执行，增强了国家机器和相关机构的运转能力，升级了国家治理的软件水平。
三、对我国国家审计的启示
我国国家审计是国家政治制度的重要组成部分。2011年，国家审计署提出，“审计实质上是国家依法用权利监督制约权利的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。经济建设新常态下，我国国家治理面临着一系列变化和挑战。审计工作必须不断适应国家治理的变化和现实需要，不断总结经验、寻找差距，调整和矫正发展道路，创新推动、努力提升审计监督的层次和水平。面临国家机构职能交叉带来的治理风险，国家审计署可以“有所作为”，推动两项工作。一是关注治理难题，适时开展高风险领域评估和“重复、交叉与分割”审计。当前，我国经济社会正处于转型期，影响国家健康发展的隐患和风险较多，政府行政效率有待提高。国家审计应着眼宏观，高度关注影响国家安全和经济安全的重点领域和交叉事项。审计部门可从例行工作中入手，充分利用已有的审计成果，在对审计报告和相关审计资料进行归纳、总结、提炼的基础上开展专项调查，有针对性地获取相关信息，适时开展专项审计，不断完善审计的预防、揭露和抵御功能。二是继续大力推进跟踪审计。将跟踪审计制度化，每年选取一定比例和恰当的跟踪审计项目进行二次审计，加大落实审计结论和审计整改力度，充分发挥国家审计在国家治理中的作用。
关键词：美国 治理 审计署
一、美国审计署在国家治理中的角色
1.国家治理与问责机制。国家治理有别于强调政府自下而上控制管理的国家统治概念，而强调政府放权和对社会各主体授权，实现多主体、多中心的管理。治理是一种更加突出多种机构共同参与事务的管理，并依赖于正式与非正式的规则体系。从国家层面上说，治理包含了国家所有者、受托政府机构和官员之间的授权和问责的关系。治理和问责是密不可分的，离开了问责的治理，不可能成为“好的治理”。什么是好的国家治理，各组织各有论述，指标不尽相同。综合相关论述，好的国家治理目标是：贪污程度最小化；促进政务参与度和透明度的提高，让少数的声音可以被听到；政府对公众的需要给予足够的回应；政府能够获得公众的信任和满意；政府用法治治理社会并进行风险管理。在国家治理中建立完善的问责机制是实现良治的前提。在国家治理中有效的问责机制能够监督和约束公权机构的权利，并通过解决政务由谁负责，即问责对象；谁来问责，即问责主体；负什么则，即问责事由；怎么办，及如何问责，进而保证良好国家治理目标的实现。
2.美国审计署的角色。回顾历史，GAO在国家治理中始终扮演了重要角色。GAO成立于1921年，成立机构的目标是理清一战联邦政府混乱的财务管理，解决战时累积的巨额债务，有效控制联邦政府支出规模，它主要的工作是复核联邦政府各项支出凭证。二战后，由于美国国家职能不断扩大，财政开支激增，GAO开始关注财政控制政策和财政管理，在更高的层面监督政府和经济运作的方式和效率。上世纪六、七十年代，为了向国会和公众提供更多独立而客观的信息，GAO开始了绩效审计和项目评估工作，以确定政府项目是否达到既定目标。过去的二十年里，GAO寻求通过事前提醒政策制定者和事后问责，在工作中不仅指出政府各部门运作中的缺点，也帮助他们加强财政和财务管理。如今，GAO的工作范围涵盖社会福利、财政安全、国家安全威胁和全球互相依存以及应对国家面临挑战等各方面。综上GAO其实就是美国国家顶层设计中问责机制的实体机构，是美国国家权利体系做好国家治理的重要保障。
二、美国审计署如何破解交叉事务治理难题
职能交叉事务导致的各种问题在美国大量存在，GAO给予了特别关注，并探索了具体应对方法。
1.公布高风险领域目录。自1990年起，GAO每两年发布容易滋生欺诈、浪费、滥用等问题的高风险领域名单。2000年GAO公布了《确定联邦政府面临风险与挑战的标准与程序》，规范了高风险领域认定、增加和删除的标准和程序，并将高风险目录与多种审计方法结合起来，在已有资料基础上，根据相关的法律规定和标准程序，组织专家对相关领域进行审查，提供前瞻性的审计和评估信息。2015年发布的32项高风险目录上，有超过三分之二的项目是跨部门、层级和项目的交叉事项。GAO持续多年披露的相关高风险领域，引起了立法者和行政管理者的高度关注。两者通过不断改进管理、完善制度，对国家运行中无人管理或多人管理的风险地带进行了有效管控。
2.开展政府职能“重复、交叉与分割”审计。2010年，针对联邦政府巨额赤字导致的政府财政不可持续发展问题，GAO将关注点锁定在那些重复、交叉和分割的政府项目和计划上。通过审计调查结合例行的審计工作，GAO确定了那些不必要或潜在的重复和交叉事项，找到存在职能分割的项目和领域，并提出解决措施，进而节约行政成本。这项调查至今公布了21份多问题多角度的报告和证词。在最新出炉的2016年度报告中披露了12个发生重复、交叉与分割的政府行为证据，25个可避免浪费和增加财政收支领域，给国会及各委员会提出了92项改进措施，挽回和避免了数亿美元的财政和非财政性损失。GAO在2014年发布的《对解决政府层面管理挑战的计划和进展意见报告》中提出，建立包括一个全面的联邦部门计划项目目录，加强协作机制的运用，有效落实战略评价，提高采集和使用更优绩效信息的能力。这一工作，有效弥补了国家治理中的治理空隙。
3.延长跟踪审计建议落实的时间，关注落实效果。审计成果和建议是耗费了宝贵的国家资源而取得的不可替代的信息资源。GAO重视追踪审计成果的落实，允许相关机构用4年甚至更长的时间进行逐步改善。截至2015年底，2011年以来提出的意见建议79%已经落实。GAO还对关键领域进行跟踪审计，帮助政府提高工作的效率和效果。审计建议的落实和执行，增强了国家机器和相关机构的运转能力，升级了国家治理的软件水平。
三、对我国国家审计的启示
我国国家审计是国家政治制度的重要组成部分。2011年，国家审计署提出，“审计实质上是国家依法用权利监督制约权利的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统’，是国家治理的重要组成部分”。经济建设新常态下，我国国家治理面临着一系列变化和挑战。审计工作必须不断适应国家治理的变化和现实需要，不断总结经验、寻找差距，调整和矫正发展道路，创新推动、努力提升审计监督的层次和水平。面临国家机构职能交叉带来的治理风险，国家审计署可以“有所作为”，推动两项工作。一是关注治理难题，适时开展高风险领域评估和“重复、交叉与分割”审计。当前，我国经济社会正处于转型期，影响国家健康发展的隐患和风险较多，政府行政效率有待提高。国家审计应着眼宏观，高度关注影响国家安全和经济安全的重点领域和交叉事项。审计部门可从例行工作中入手，充分利用已有的审计成果，在对审计报告和相关审计资料进行归纳、总结、提炼的基础上开展专项调查，有针对性地获取相关信息，适时开展专项审计，不断完善审计的预防、揭露和抵御功能。二是继续大力推进跟踪审计。将跟踪审计制度化，每年选取一定比例和恰当的跟踪审计项目进行二次审计，加大落实审计结论和审计整改力度，充分发挥国家审计在国家治理中的作用。