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引言
众所周知，养老保险关乎民生大计，在各国社会保险制度中都处于重中之重的地位。我国养老保险体制从建国初期开始，经历了一系列的改革与完善，至今已在全国范围内形成了基本的制度框架，养老保险的制度内容在不断完善的过程中。而当今，面临全球的老龄化趋势，退休职工的退休待遇保障问题日渐浮出水面，各国都在制定相应的应付策略，我国作为老年人口数最多的国家，自1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来，在政策规定中就开始提出，“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。然而经过了二十多年的努力，直至今日，仍然未完全实现当初设定的制度目标。
一、企业职工基本养老保险省级统筹制度设计
（一）企业职工基本养老保险省级统筹制度发展历程
1987年我国首次提出养老保险省级统筹的概念。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。1998年，原先实现养老保险省级统筹的目标落空，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，提出要建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，以及养老保险省级统筹的“四统一”原则，即统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂管理基金。2005年《关于完善企业基本养老保险制度的决定》中，党中央提出要“加快提高统筹层次”。2007年《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》在1998年“四统一”的基础上，具体提出了实现省级统筹的六个条件：统一制度、统一缴费、统一待遇、统一基金使用、统一省级基金预算、统一业务流程，并要求在2009年底实现全国范围内的养老保险省级统筹。2009年全国建立养老保险省级统筹的省份达到25个，与此同时仍有7个省市在积极的研究制定统筹方案。但2012年的社保审计公报中显示，目前我国尚有17个省份未能按照规定真正实现养老保险省级统筹，统计不达标原因多达11种，与同期人保部统计认定的仅四个不达标省份有很大出入。至此养老保险省级统筹的工作已启动了25年之久，原先纷纷宣告已经实现养老保险省级统筹的相当一部分省份未能通过国家专业社保审计部门的审查，这“真实实现”与“虚拟实现”之间的矛盾至今尚未解决。
（二）企业职工基本养老保险省级统筹制度设计初衷
我国在上世纪九十年代末确立企业职工基本养老保险制度实行“统账结合”模式前后，各地的养老保险制度大多以市、县级统筹为主，统筹层次低、范围小，各统筹地区基金不平衡，有的地方基金结余多，有的地方基金入不敷出，且难以互相调剂，无法发挥社会保险的“共济”功能，社会保险基金抗风险能力弱。为保证养老金按时足额发放，提高养老保险基金管理效率，国家层面参考社会保险的大数法则：“统筹层次越高，抗风险能力越强”，决定提高基本养老保险的统筹层次。但由于受到当时我国客观条件的制约，全国统筹短期内无法实现，进而决定先实行企业职工基本养老保险省级统筹制度。
二、从企业职工基本养老保险省级统筹实施效果分析
2009年七月，人力资源与社会保障部透露，全国已经有25个省份建立了企业职工基本养老保险省级统筹制度，比2008年底增加了6个，其他7省也正在积极研究制定省级统筹方案。而根据2012年国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果公告》中的调查实际情况显示，截止到2011年底，全国有17各省尚未完全达到省级统筹的“六统一”目标，其中部分省份不达标的原因包括：资金管理不够严格、业务管理不够规范等。
有学者认为职工基本养老保险省级统筹的实施效果分为两部分。除四个直辖市以外，省级统筹进展比较顺利的大多属于欠发达地区，原因在于这些地区能够得到中央财政几亿元到十几亿元不等的补助资金，使得省级政府本身就有足够的物质基础推行省级统筹。相比之下，省级统筹进展缓慢的地区大多属于发达地区，由于中央财政的补贴力度较小，结余资金又掌控在市、县一级，使得省级政府并没有足够的资金用于在全省范围内进行调剂。
（二）在实施过程中存在哪些问题
在省级统筹实施的过程中各地出现了些问题。首先地方政府方，由于是在全省范围内实施基金统筹，地市级的统筹基金一部分要用做调剂金补差欠发达地区统筹基金的支付缺口，另一部分还要应中央政府的要求用来做实个人账户，政府间的利益难以平衡使得地市级对实施省级统筹的积极性不高，甚至出现对基金征缴和发放管理袖手旁观、不积极动员企业参保、不督促企业缴费的现象。其次養老保险制度上各地存在诸如缴费基数、缴费模式和缴费率水平等情况的差异，以及由此带来的工资水平和养老待遇发放水平的差异使得省级统筹困难重重，加之统筹后垂直管理下养老保险经办机构与地方劳动保障行政部门的关系难以协调处理，影响了征缴资金和征缴面。除此之外与之相关的还包括社会大众方本身对社会保险相关法律的了解不够，对国家或省级关于社会保险政策的关注不够，社会保障在社会舆论中无法深入人心。
三、对基本养老保险省级统筹制度的思考
（一）省级统筹为何进展如此缓慢
1.各级政府责任利益难平衡
各级政府缺乏明确的责任划分。提高统筹层次意味着，实施到哪一级统筹就需要哪一级政府对基金缺口实行财政兜底责任，对养老保险统筹层次问题没能形成一个合理的目标定位。省级统筹后，市长和县长把责任包袱转嫁给省长，在此之前并未将省长、市长、县长这三者之间的责任进行明确的划分，例如：不同级别政府所要承担的责任具体到哪些方面？完成责任的指标是什么？在过渡过程中，市县级政府和省级政府在资金上谁该出？出多少？等等。
养老保险滚存结余，资金分散在各统筹单位，各级政府管理松懈且不愿放弃即得利益。在省级统筹之前，各级政府对社保基金具有很大的支配权力，往往对带动当地经济发展的那些主心骨企业放宽政策，允许其拖欠社会保险费。由于管理上比较松懈，挤占和挪用甚至贪污资金的道德风险也较常发生，很多地方政府把社会保障资金看作是自己盘中的一块“唐僧肉”，导致地方资金上缴上来却不知去向。
2.省级调剂能力有限
一方面，除去统收统支的部分省份，确立省内各地调剂金标准存在困难。省内部各项基础数据不断变化，使得官方数据预测的难度加大。比如：工资总额的变化情况、退休人员数量及费用的变化情况、企业经营状况以及基金的足额缴纳状况等。
另一方面省级政府在接手基金统筹后缺乏应对基金收支矛盾的财政工具，似的养老保险制度难以长期可持续发展。在省级政府缺乏中央赋予的必要的财权、税权和债权的现实状况下，省级政府面对省内情况的变化无法采取灵活的应对手段。
参考文献
[1].王晓军.对我国不同地区养老保险基金的短期精算分析.人口与经济，2006（3）.
[2].刘洁.对养老保险"统筹范围"的几点思考.山东劳动保障，2004（11）.
[3].刘德浩.养老保险统筹层次问题的产生机理及其解决思路.江西财经大学学报，2010（6）.
[4].林毓铭，体制改革_从养老保险省级统筹到基础养老金全国统筹.《经济学家》，2013（12）.
[5].不断完善企业职工基本养老保险省级统筹制度.《中国财政》，2006（5）.
[6].刘振杰.提高养老保险统筹层次的必要性与可能性.《红旗文稿》，2007（06）.
（作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院）
众所周知，养老保险关乎民生大计，在各国社会保险制度中都处于重中之重的地位。我国养老保险体制从建国初期开始，经历了一系列的改革与完善，至今已在全国范围内形成了基本的制度框架，养老保险的制度内容在不断完善的过程中。而当今，面临全球的老龄化趋势，退休职工的退休待遇保障问题日渐浮出水面，各国都在制定相应的应付策略，我国作为老年人口数最多的国家，自1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来，在政策规定中就开始提出，“要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹”。然而经过了二十多年的努力，直至今日，仍然未完全实现当初设定的制度目标。
一、企业职工基本养老保险省级统筹制度设计
（一）企业职工基本养老保险省级统筹制度发展历程
1987年我国首次提出养老保险省级统筹的概念。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。1998年，原先实现养老保险省级统筹的目标落空，国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》和《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，提出要建立企业职工基本养老保险省级统筹制度，以及养老保险省级统筹的“四统一”原则，即统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂管理基金。2005年《关于完善企业基本养老保险制度的决定》中，党中央提出要“加快提高统筹层次”。2007年《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》在1998年“四统一”的基础上，具体提出了实现省级统筹的六个条件：统一制度、统一缴费、统一待遇、统一基金使用、统一省级基金预算、统一业务流程，并要求在2009年底实现全国范围内的养老保险省级统筹。2009年全国建立养老保险省级统筹的省份达到25个，与此同时仍有7个省市在积极的研究制定统筹方案。但2012年的社保审计公报中显示，目前我国尚有17个省份未能按照规定真正实现养老保险省级统筹，统计不达标原因多达11种，与同期人保部统计认定的仅四个不达标省份有很大出入。至此养老保险省级统筹的工作已启动了25年之久，原先纷纷宣告已经实现养老保险省级统筹的相当一部分省份未能通过国家专业社保审计部门的审查，这“真实实现”与“虚拟实现”之间的矛盾至今尚未解决。
（二）企业职工基本养老保险省级统筹制度设计初衷
我国在上世纪九十年代末确立企业职工基本养老保险制度实行“统账结合”模式前后，各地的养老保险制度大多以市、县级统筹为主，统筹层次低、范围小，各统筹地区基金不平衡，有的地方基金结余多，有的地方基金入不敷出，且难以互相调剂，无法发挥社会保险的“共济”功能，社会保险基金抗风险能力弱。为保证养老金按时足额发放，提高养老保险基金管理效率，国家层面参考社会保险的大数法则：“统筹层次越高，抗风险能力越强”，决定提高基本养老保险的统筹层次。但由于受到当时我国客观条件的制约，全国统筹短期内无法实现，进而决定先实行企业职工基本养老保险省级统筹制度。
二、从企业职工基本养老保险省级统筹实施效果分析
2009年七月，人力资源与社会保障部透露，全国已经有25个省份建立了企业职工基本养老保险省级统筹制度，比2008年底增加了6个，其他7省也正在积极研究制定省级统筹方案。而根据2012年国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果公告》中的调查实际情况显示，截止到2011年底，全国有17各省尚未完全达到省级统筹的“六统一”目标，其中部分省份不达标的原因包括：资金管理不够严格、业务管理不够规范等。
有学者认为职工基本养老保险省级统筹的实施效果分为两部分。除四个直辖市以外，省级统筹进展比较顺利的大多属于欠发达地区，原因在于这些地区能够得到中央财政几亿元到十几亿元不等的补助资金，使得省级政府本身就有足够的物质基础推行省级统筹。相比之下，省级统筹进展缓慢的地区大多属于发达地区，由于中央财政的补贴力度较小，结余资金又掌控在市、县一级，使得省级政府并没有足够的资金用于在全省范围内进行调剂。
（二）在实施过程中存在哪些问题
在省级统筹实施的过程中各地出现了些问题。首先地方政府方，由于是在全省范围内实施基金统筹，地市级的统筹基金一部分要用做调剂金补差欠发达地区统筹基金的支付缺口，另一部分还要应中央政府的要求用来做实个人账户，政府间的利益难以平衡使得地市级对实施省级统筹的积极性不高，甚至出现对基金征缴和发放管理袖手旁观、不积极动员企业参保、不督促企业缴费的现象。其次養老保险制度上各地存在诸如缴费基数、缴费模式和缴费率水平等情况的差异，以及由此带来的工资水平和养老待遇发放水平的差异使得省级统筹困难重重，加之统筹后垂直管理下养老保险经办机构与地方劳动保障行政部门的关系难以协调处理，影响了征缴资金和征缴面。除此之外与之相关的还包括社会大众方本身对社会保险相关法律的了解不够，对国家或省级关于社会保险政策的关注不够，社会保障在社会舆论中无法深入人心。
三、对基本养老保险省级统筹制度的思考
（一）省级统筹为何进展如此缓慢
1.各级政府责任利益难平衡
各级政府缺乏明确的责任划分。提高统筹层次意味着，实施到哪一级统筹就需要哪一级政府对基金缺口实行财政兜底责任，对养老保险统筹层次问题没能形成一个合理的目标定位。省级统筹后，市长和县长把责任包袱转嫁给省长，在此之前并未将省长、市长、县长这三者之间的责任进行明确的划分，例如：不同级别政府所要承担的责任具体到哪些方面？完成责任的指标是什么？在过渡过程中，市县级政府和省级政府在资金上谁该出？出多少？等等。
养老保险滚存结余，资金分散在各统筹单位，各级政府管理松懈且不愿放弃即得利益。在省级统筹之前，各级政府对社保基金具有很大的支配权力，往往对带动当地经济发展的那些主心骨企业放宽政策，允许其拖欠社会保险费。由于管理上比较松懈，挤占和挪用甚至贪污资金的道德风险也较常发生，很多地方政府把社会保障资金看作是自己盘中的一块“唐僧肉”，导致地方资金上缴上来却不知去向。
2.省级调剂能力有限
一方面，除去统收统支的部分省份，确立省内各地调剂金标准存在困难。省内部各项基础数据不断变化，使得官方数据预测的难度加大。比如：工资总额的变化情况、退休人员数量及费用的变化情况、企业经营状况以及基金的足额缴纳状况等。
另一方面省级政府在接手基金统筹后缺乏应对基金收支矛盾的财政工具，似的养老保险制度难以长期可持续发展。在省级政府缺乏中央赋予的必要的财权、税权和债权的现实状况下，省级政府面对省内情况的变化无法采取灵活的应对手段。
参考文献
[1].王晓军.对我国不同地区养老保险基金的短期精算分析.人口与经济，2006（3）.
[2].刘洁.对养老保险"统筹范围"的几点思考.山东劳动保障，2004（11）.
[3].刘德浩.养老保险统筹层次问题的产生机理及其解决思路.江西财经大学学报，2010（6）.
[4].林毓铭，体制改革_从养老保险省级统筹到基础养老金全国统筹.《经济学家》，2013（12）.
[5].不断完善企业职工基本养老保险省级统筹制度.《中国财政》，2006（5）.
[6].刘振杰.提高养老保险统筹层次的必要性与可能性.《红旗文稿》，2007（06）.
（作者单位：首都经济贸易大学劳动经济学院）